231

---

І.А. Куян

ПИТАННЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОГО СУВЕРЕНІТЕТУ ЗАСОБАМИ ПРОКУРОРСЬКОГО НАГЛЯДУ

Аналізуються можливості прокуратури в забезпеченні таких характерних ознак державної влади, як публічність, верховенство, універсальність, легітимність, легальність, з’ясовується роль прокурорського нагляду в забезпеченні державного суверенітету загалом.

Ключові слова: державний суверенітет, прокурорський нагляд, державна влада, примус, згода, громадяни, посадові особи.

Постановка проблеми. Проблема суверенітету останніми роками дедалі частіше стає предметом дискусій політиків і науковців. Серед причин, що зумовлюють інтерес до проблеми суверенітету, назвемо найбільш значущі. Це – зростання глобалізаційних процесів і пов’язані з ними зростання пріоритету норм міжнародного права над правом національним, поява нових форм міждержавних об’єднань (союзів) та створення наднаціональних органів управління в економіці, торгівлі, господарській діяльності, активізація міжнародного тероризму, загострення відносин між суб’єктами федерацій і автономіями та центральною владою в унітарних державах тощо.

Світ швидко змінюється, змінюються підходи до розуміння суверенітету та його ролі в державотворенні сучасних країн, змінюється бачення майбутнього світового співтовариства, проте залишається необхідність збереження соціального та політичного миру. А тому кожна держава має шукати й укріплювати свої засоби збереження злагоди та правопорядку, а також удосконалювати механізм захисту державного суверенітету. Одним із таких засобів, дійовим елементом механізму держави, зокрема в Україні, є прокуратура України. Тут треба врахувати два фактори. Перший – це той, що суверенітет держави є політико-правова властивість, якість держави, яка полягає у верховенстві державної влади в середині країни

і незалежності у зовнішніх стосунках. Другий полягає в тому, що діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення право­порядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань: закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем, прав націона­льних груп і територіальних утворень. Прокуратура має захищати від неправомірних посягань гарантовані Конституцією України особисті, соціально-економічні, політичні права і свободи людини та громадя­нина, а також основи демократичного устрою державної влади, право­вий статус місцевих рад, органів самоорганізації населення.

Виклад основних положень. Завдання прокурорського нагляду за додержанням законів, викладені у ст. 4 Закону України „Про проку­ратуру” [1], чітко вказують на зв’язок боротьби з правопорушеннями і забезпеченням державного суверенітету як властивості, якості державної влади. Не можна заперечувати, що існує пряма залежність між якістю державного суверенітету та діяльністю прокуратури. Ця залежність бере свої витоки із понять держави і державної влади, із сутності цих суспільних явищ. Сутність держави, як відомо, становлять два фактори. По-перше, узаконений, офіційний примус до суб’єктів суспільних відносин. По­друге, згода між державною владою і населенням, між державою і громадянами. Держава та державна влада тримаються на двох опорах: примусі і згоді. Без цих стовпів ні держава як суспільно-політична організація, ні влада як якісна складова цієї організації утриматися не зможуть, а отже, не зможуть забезпечити таку якість держави, як державний суверенітет. Тому необхідність укріплення основних опор держави – примусу і згоди як важливих інструментів утвердження державного суверенітету і в цілому державної організації суспільства не викликає сумніву. Ми виходимо з того, що примус як якість державної влади та згода влади з населенням як передумова існування держави і реалізації державної влади розуміються як найбільш загальні категорії, що мають свої більш конкретні прояви у процесі реалізації державно-правової політики та діяльності державного апарату.

В цьому аспекті держава і державна влада мають такі характерні ознаки, як публічність, верховенство, універсальність, легітимність, легальність, монопольність, спеціалізація органів, що дають їм мож­ливість забезпечувати державний суверенітет. Однак ці якості державної влади, що забезпечують державний суверенітет, існують не самі по собі, а через відповідну діяльність, реалізацію компетенції державних органів, серед яких важливе місце відводиться органам прокуратури.

Крім того, необхідно врахувати, що зміцнення державного правління, яке ґрунтується на Конституції, досягається не стільки обмеженням влади, скільки встановленням її правомірності. Тут зна­чення прокурорського нагляду проявляється найбільше. За відсутності законодавчих, адміністративних чи судових функцій прокуратура здійснює нагляд за тим, щоб державні органи і посадові особи не допускали порушень закону. Адже без дотримання законності не може бути сильної, ефективної державної влади, спроможної забезпечити права і свободи своїх громадян.

Розглянемо можливості прокуратури у забезпеченні характерних ознак державної влади, що наповнюють необхідним змістом держав­ний суверенітет.

Перша характерна ознака державної влади – це публічність. Вона означає крім відкритості, гласності, звернення до всього суспільства, володіння монополією на застосування у встановлених випадках, встановленими способами і у встановленій мірі примусу до підвладних. Саме та особливість публічної влади, що її призначення – організація та управління суспільством, примус і переконання підвладних і, що найголовніше, утвердження та забезпечення прав і свобод людини, вимагає і передбачає існування спеціальних органів для підтримання законності. Цю роль і виконують органи прокуратури через функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Користуючись такими узаконеними можливостями прокуратури, як гарантії незалежності прокуратури у здійсненні своїх повноважень, обов’язковість виконання вимог прокурора, право участі у засіданнях органів державної влади й управління, координація діяльності право­охоронних органів по боротьбі зі злочинністю, право невідкладного прийому Генерального прокурора вищими посадовими особами держави (ст.ст. 7–12 Закону України „Про прокуратуру”), прокуратура функіонально забезпечує, наповнює реальним змістом державний суверенітет. Тут нагляд за додержанням законів виконує роль інстру­менту підтримки об’єктивності, обов’язковості публічної влади, без якої або при недостатній організації якої неможливо забезпечити суверенітет держави. У цьому аспекті доцільно відмітити, що дискусії у юридичній літературі з приводу відміни загального нагляду прокуратури на вимогу Ради Європи й окремих вчених і політиків часто не враховують реальні потреби й інтереси держави та необхідність у повному обсязі мати можливість захистити права, свободи й інтереси громадян України. Державний суверенітет як передумова існування і реалізації прав і свобод людини та громадянина в України має бути забезпечений через законність і правопорядок. А тому намагання обмежити прокурорський нагляд чи то підпорядкуванням прокуратури окремому державному органу, чи звуженням сфери нагляду означає обмежувати можливості держави мати різні інструменти формування, реалізації та захисту загаль­них інтересів суспільства, де базовою опорою слугує державний суве­ренітет.

Не треба забувати, що публічна влада в суспільстві реалізується через систему органів держави, в яких концентрується так звана апа­ратна влада, що вимагає постійного та конкретного контролю. Необхідно враховувати, що апарат влади й управління – це передусім сотні тисяч чиновників, які приймають обов’язкові рішення стосовно громадян, юридичних осіб та інших учасників управлінських відносин. Між чиновником та особою стоїть закон, який застосовує чиновник. А інтереси громадян, стабільність держави, авторитет, легітимність держав­ної влади багато в чому залежать від того, як правильно, відповідно до волі законодавця застосовуються правові акти. Суспільство, орієнтоване на побудову правової держави, повинно дбати про підтримку авторитету закону, що досягається, зокрема, за допомогою прокурорського нагляду. З іншого боку, прокуратура у межах своєї компетенції бере участь в реалізації функцій держави, насамперед функцій охорони прав та свобод людини і громадянина, забезпечення законності та правопорядку.

Тому нагляд за додержанням законів – ефективний інструмент для захисту прав та інтересів громадян. Адже у громадянина в демократичній правовій державі мають бути різні варіанти захисту своїх прав і законних інтересів. Звертатися до прокуратури чи до суду за захистом своїх прав – вибір громадянина. Практика доводить необхідність здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав людини та за додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. За свідченням фахівців, „кожне друге звернення, що надходить на вирішення до прокуратури, стосується саме таких питань і потребує ретельної перевірки. Нерідко під час таких перевірок виявляються ознаки злочинів та порушуються кримінальні справи. Лише торік за результатами наглядової діяльності порушено 15 тис. криміналь­них справ, з яких 11 тис. направлено до суду, за актами прокурорського реагування притягнуто до відповідальності 118 тис. посадових осіб та відшкодовано 2, 6 млрд. грн.” [2].

Апаратна влада або діяльність системи органів держави практично реалізує державний суверенітет і має бути під особливим контролем, об’єктом якого є виконання конституційного обов’язку щодо утвер­дження і забезпечення прав і свобод людини.

Правомірність діяльності влади повною мірою не може бути забезпечена лише парламентським контролем та адміністративною юстицією. На сучасному етапі державотворення України в умовах, коли інститути громадянського суспільства ще не спроможні ефективно протидіяти порушенням прав людини і громадянина, забезпечити правомірність діяльності влади під силу і в організаційно-матеріальному, і в процесуальному аспекті прокурорському нагляду, де досвід роботи працівників поєднується з об’єктивністю, неупередженістю, гласністю і доступністю для громадян України.

Конституція України вимагає переходу ідеології панування держави над людиною до нової ідеології – служіння держави інтересам людини, оскільки людина визнається найвищою соціальною цінністю, а утвер­дження і забезпечення її прав і свобод є головним обов’язком держави. В цьому зв’язку можемо говорити про трансформацію функції нагляду за додержанням і застосуванням законів у функцію нагляду за додержан­ням прав і свобод людини та громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самовря­дування, їх посадовими і службовими особами та функцію представ­ництва інтересів громадянина або держави в суді. Звичайно, можна дискутувати про обсяг такого нагляду, проте зміст цієї функції залиша­ється право-забезпечувальним, а діяльність прокуратури, по суті, – правоохоронною.

Одна з характерних ознак державної влади – її верховенство, що, власне, є базовим поняттям у розумінні державного суверенітету. Ця ознака державної влади реалізується через монопольне право офіційного державного примусу до всіх учасників державно-правових відносин, видання законів, опору на офіційний апарат примусу як засіб дотримання правових актів. Очевидно, верховенство державної влади може бути забезпечено тільки в умовах законності та правопорядку. Враховуючи, що і правомірна, і неправомірна поведінка людей є природною рисою людського суспільства, можна зробити висновок про необхідність існування особливого виду діяльності із забезпечення законності та правопорядку в суспільстві. Забезпечити законність і правопорядок, обмежившись тільки можливостями судової системи, – означає створити умови для зростання розриву між реальною кількістю актів порушення законодавства і фактичним реагуванням держави на кожне правопорушення. Звернення до суду ініціюється громадянами далеко не в усіх випадках порушення закону. Є багато причин, які спонукають громадян не звертатися до суду навіть тоді, коли їх права і законні інтереси порушені. Це призводить до накопичення в суспільстві неправомірної поведінки людей і, врешті-решт, до розхитування верховенства державної влади як основної складової державного суверенітету. Законність і правопорядок в державі – це передумови міцності і навіть самого існування державного суверенітету. А це спонукає до висновку про необхідність укріплення контрольної і наглядової діяльності державних органів в цілому і, зокрема, такого спеціалізованого державного органу, як прокуратура.

Без нагляду за додержанням законів складно повноцінно забезпечити монополію державного примусу як засобу утвердження законності та правопорядку. А без монополії державного примусу у реалізації законодавства неможливо, своєю чергою, забезпечити верховенство державної влади – властивості держави, її основної якості, що є складовою державного суверенітету. Визначені у Законі України „Про прокуратуру” завдання прокурорського нагляду – захист від неправомірних посягань незалежності республіки, суспільного та державного ладу – прямо вказують на необхідність забезпечення верховенства влади як складової держав­ного суверенітету засобами прокурорського нагляду.

У цьому контексті доцільно звернути увагу на повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів. Умовно вчені поділяють повноваження прокурора при здій­сненні прокурорського нагляду на три групи:

а) повноваження з виявлення причин та умов, що сприяють порушенню законів;

б) повноваження при виявленні порушень та їх усуненні;

в) повноваження з попередження порушень законодавства [3, с. 144].

Ці три групи повноважень прокурора вказують на існування цілого прокурорського механізму, спрямованого як на запобігання, так і усунення правопорушень. Цим шляхом досягається реалізація такого важливого поняття, як верховенство влади, що є якістю державного суверенітету.

Суттєвою ознакою державної влади, яка забезпечує державний суверенітет, є її універсальність, тобто розповсюдження владних приписів на все суспільство. Владні приписи мають бути обов’язковими до виконання всіма колективними й індивідуальними суб’єктами суспі­льних відносин. Як забезпечити таку якість державної влади і, трансформативно, державного суверенітету, як універсальність? Враховуючи поширення правового нігілізму та низький рівень правової культури в сучасній Україні, відповісти складно. На сьогодні є чимало прикладів, коли закон або ігнорується, або виконується у викривленому, перекрученому вигляді, нерідко відповідно до інтересів чиновників.

За таких умов запобігти багаторазово повторюваній антиуніверсальності влади досить складно. Однак, вважаємо, зробити це можна тільки через засоби дійового державного контролю і нагляду відповідними органами, найвпливовішим серед яких є прокуратура України. Саме завдяки дійовому прокурорському нагляду найбільш результативно забезпечується універсальність державної влади, що суттєво впливає на стан державного суверенітету.

Якість, міцність і реальність влади суттєво залежать від того, як до влади ставиться більшість членів суспільства. Ставлення громадян до влади в науці визначено поняттям „легітимність”. Легітимність (лат. Legitimus – законний, правомірний, належний, від legis – закон) – поняття, що використовується для характеристики визнання політичної влади підвладними. Легітимною є політична влада, яку підвладні визнають правомірною. Легітимність влади означає визнання підвладними права суб’єктів влади встановлювати загальнообов’язкові правила поведінки, приймати закони та видавати розпорядження [4, с. 233]. Легітимність у повсякденному вжитку як для окремого громадянина, так і різних соціальних груп, означає справедливість, законність, доцільність дер­жавної влади. В основі легітимності лежать індивідуальні та колективні інтереси людей. Адже необхідність задоволення потреб індивіда пере­буває у постійній залежності від методів, форм і засобів їх задоволення. А останні об’єктивно знаходяться в межах діяльності державної влади. Тобто соціальні, економічні, політичні, культурні й інші очікування населення, що диктуються його потребами і засобами їх задоволення, екстраполюються, переносяться на владу та формують ставлення до неї, – позитивне або негативне.

Багато залежить від того, чи є у громадянина можливість швидко відновити порушене право, чи влада справедливо з ним поводиться, чи утверджена в суспільстві рівність усіх перед законом, чи насправді в суспільстві „закон один для всіх». Тому влада, що хоче бути постійно легітимною в уяві суспільства, не може байдуже ставитися до настроїв і сподівань своїх громадян. Для визнання свого авторитету та право­мірності підвладними, вона повинна дбати про забезпечення їх прав та свобод, законності та правопорядку у суспільстві. А це, зумовлює необхідність посилення державного контролю та нагляду за додержанням законів, і передусім органами влади та їх посадовими особами. Тут дійовим, перевіреним практикою і результативним є прокурорський нагляд, що забезпечує втілення в життя двох важливих принципів громадянського суспільства: для чиновників – „дозволено тільки те, що прямо передбачено законом»; для громадян – „дозволено все, що не заборонено законом». Мабуть, кожному зрозуміло, що в конкретному життєвому випадку правильно визначитися при реалізації цих принципів, особливо в колізійній ситуації, можна тільки за допомогою юристів-професіоналів. Цю роль з боку держави і має виконувати прокурорський нагляд, забезпечуючи легітимність влади в очікуваннях людей.

Не менш важливою характерною ознакою влади, що безпосередньо впливає на стан державного суверенітету, є легальність державної влади загалом та окремих ланок державного механізму зокрема.

Легальність (від лат. Legalis – законний) – дозволеність, відповідність якихось соціальних явищ чинним законам[4, с. 233]. У конституційному праві поняття легальність державної влади означає її виникнення, організацію і діяльність відповідно до вимог Конституції та інших законодавчих актів країни. Легалізація державної влади безпосередньо пов’язана з народним волевиявленням, народним суверенітетом як одним із принципів конституційного ладу у всіх демократичних державах. Народ є єдиним джерелом державної влади. Від народу державні органи отримують владу, і в інтересах народу вони зобов’язані її викорис­товувати. Якщо державна влада, навіть сформована конституційним шляхом, використовується проти інтересів народу, обмежує права і свободи людини та громадянина, то така влада не може бути визнана легальною. Й саме право, включаючи Конституцію, не може бути узаконеним свавіллям. Право має відповідати ідеям добра та справедли­вості, демократії, загальнолюдським цінностям, традиціям, звичаям і культурі конкретного суспільства. Цього вимагає і ціла низка міжна­родних документів, зокрема Загальна декларація прав людини, Пакт про економічні, соціальні і культурні права, Пакт про громадянські і політичні права, а також ряд міжнародних конвенцій. Державна влада повинна дбати про додержання прав людини, оскільки визнала для себе, що утвердження і забезпечення прав свобод людини є головним обо­в’язком держави.

Уникнути негативних проявів, що руйнують легальність державної влади, можна тільки за наявності злагодженого, дієвого механізму державного нагляду та контролю. Такий механізм найбільш досконало втілений у системі прокурорського нагляду. Саме прокурорський нагляд спроможний забезпечувати реалізацію конституційних прав і свобод громадян, що є передумовою легальності та легітимності державної влади як базових основ державного суверенітету.

В умовах сучасної України, коли реформування і перебудова суспільного та державного устрою відбувається шляхом пошуку, спроб і помилок, усувати державу від контролю і нагляду за процесами трансформації в суспільстві – вкрай небезпечно. Без міцного державного контролю в умовах реформування суспільства можна поставити під загрозу такі базові цінності, як безпека держави, територіальна цілісність, правовий порядок, законність, демократичність державної влади.

Започатковані в Україні реформи, – конституційна, адміністративна, судова, реформи правоохоронних органів та кримінальної юстиції, а також перспективи євроінтеграції та необхідність адаптації законодавства України до європейських стандартів зумовлюють необхідність подальшого реформування прокуратури України. Питання про те, якою бути прокуратурі Україні в майбутньому, викликає чимало дискусій серед науковців та політиків.

Відомо, що в різних країнах світу, в тому числі в Європі, історично склалися різні моделі прокуратури – від органу кримінального пере­слідування до загального нагляду за додержанням та застосуванням законів. Сьогоднішній Україні, враховуючи рівень злочинності та незадовільний стан додержання прав і свобод громадян, необхідна сильна прокуратура, здатна забезпечувати правопорядок та посилити гарантії захисту прав та свобод громадян. Якщо ми прагнемо досягнути стандартів Ради Європи, необхідно розуміти, що ці стандарти, в першу чергу стосуються спроможності країні забезпечити втілення принципу верховенства права в діяльності державних органів та покликані створити надійний механізм захисту прав і свобод людини і громадянина. Щодо питань організації та функціонування державних органів, їх структури та повноважень, зокрема, й прокуратури, – то в цій сфері кожна країна формує свої стандарти, що відповідають її реаліям.

Необхідно також враховувати, що у країнах Європи є інші підходи до розуміння прокурорського нагляду, що звужені до тих меж, які компенсуються можливостями громадянського суспільства. Проте в Європі такі підходи формувалися століттями внаслідок боротьби за право, за протистояння сваволі чиновників судовим захистом і реагуванням суспільства на виклики бюрократії. Там інші традиції, інші цінності, інша культура та менталітет громадян. Тому різко переносити можливості прокурорського нагляду в європейських країнах на сучасний український ґрунт – нераціонально та небезпечно.

Висновок. Отже, реформування прокуратури має враховувати нашу реальність, в першу чергу, щодо забезпечення прав і свобод громадян, інтересів суспільства та ґрунтуватися на наукових засадах, – оскільки прокуратура виконує важливу роль в державному механізмі, зміст якої полягає у посилення гарантій захисту прав та свобод гро­мадян як безпосередньо, так і опосередковано через вплив на діяльність державних органів, який формує необхідні якості державної влади та сприяє забезпеченню суверенітету в цілому.

–––––––––

Про прокуратуру: Закон України за станом на 5 листопада 1991 р. ? 1789-ХІІ [із змінами та доповненнями].

Мойсик В. До питання про реформування української проку­ратури. [Електронний ресурс] / В. Мойсик // Голос України // Режим доступу: http://nuns.com.ua.

Михайленко О.Р. Прокуратура України / О.Р. Михайленко. – К., 2005. – С. 144.

Шляхтун П.П. Конституційне право: словник термінів / П.П. Шляхтун. – К.: Либідь, 2005. – С. 233.

 

Наступна >