Наукові статті Прокуратура ПРОКУРОРСЬКИЙ НАГЛЯД ЗА ДОТРИМАННЯМ ЗАКОННОСТІ ТА ДИСЦИПЛІНИ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИПРОКУРОРСЬКИЙ НАГЛЯД ЗА ДОТРИМАННЯМ ЗАКОННОСТІ ТА ДИСЦИПЛІНИ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
| Наукові статті - Прокуратура |
ШМОРГУН О.С.,
здобувач кафедри адміністративної діяльності Київського національного університету внутрішніх справ
ПРОКУРОРСЬКИЙ НАГЛЯД ЗА ДОТРИМАННЯМ ЗАКОННОСТІ ТА ДИСЦИПЛІНИ В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Прокурорський нагляд відіграє важливу роль у покращенні захисту інтересів держави та прав громадян, тому вивчення особливостей прокурорського нагляду є одним із ключових завдань сучасної української юридичної науки. Про актуальність цього питання свідчить велика кількість наукових праць, присвячених аналізу наглядової діяльності державних органів (В. Гаращук, В. Горшеньов, Ю. Грошевий, М. Косюта, О. Красноокий, І. Козьяков, В. Кривобок, В. Ломовський, А. Мициков, М. Руденко, С. Піскун, Є. Попович, В. Тацій, І. Шахов, Є. Шоріна та ін.).
Відповідно до ст. 6 Закону України "Про прокуратуру" органи прокуратури України становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчих прокурорів вищим. Прокуратура побудована як самостійний орган, який має достатньо розвинуті стосунки з широкими верствами населення, і, водночас, позбавлена можливості впливу на свої дії з боку місцевих органів влади [1, с. 76].
Слушним є твердження О.Б. Черв’якової, яка зазначає, що забезпечуючи інтереси держави, прокуратура виконує правоохоронну функцію щодо громадян, а відстоюючи інтереси громадян, прокурор захищає правові засади держави [2, с. 17].
На думку В. Сухоноса, Президент України, за допомогою прокуратури, забезпечує одну зі своїх функцій – гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Конституції та законів України, прав та свобод людини та громадянина [3, с. 238].
Прокурорський нагляд – це особливий вид державн
Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів є найбільш ефективною та послідовною формою контролю з боку держави в такій важливій сфері, як забезпечення законності. Ця діяльність суттєво впливає на соціально-економічне становище в суспільстві, сприяє нейтралізації негативних явищ, які виникають під час проведення в Україні реформ, внаслідок їх недосконалого правового забезпечення [5, с. 61-69]
Під додержанням законів слід розуміти здійснення фізичними та юридичними особами приписаних законом дій та утримання від неправомірних дій. Застосування – це прийняття державними органами та посадовими особами відповідно до закону рішень, які обов’язкові для інших осіб і тягнуть за собою юридично значущі наслідки [6, с. 4-5].
В юридичній літературі прокурорський нагляд за додержанням законів розглядається як одна з форм державної діяльності, яка відображена в Конституції України та Законі України "Про прокуратуру". Прокурорський нагляд вважається основним видом діяльності прокуратури, що виражає її призначення і сутність. Крім прокурорського нагляду, прокуратура здійснює розгляд кримінальних справ, підтримує обвинувачення в судах із кримінальних справ, бере участь у розгляді цивільних справ тощо. Прокурорський нагляд відіграє важливу роль у забезпеченні законності та дисципліни в державному управлінні.
Сутність прокурорського нагляду за дотриманням законодавства, його призначення, принципи, форми і методи тісно пов’язані з історією. Докорінні зміни, котрі відбуваються в державі, не можуть не позначатися на завданнях та функціях прокуратури, а суперечки довкола проблем реформування суспільних відносин стосуються і прокуратури [7, с. 66].
Необхідно зазначити, що Конституція України не відносить прокурорський нагляд до законодавчої, виконавчої чи судової гілок влади державної влади [8, с. 590-601], хоча деякі науковці вважають, що прокуратура посідає самостійне конституційне місце між виконавчою та судовою гілками влади. Водночас, існує думка про те, що разом із зазначеними гілками влади слід виділити четверту гілку – контрольно-наглядову, до якої віднести прокуратуру.
Отже, прокурорський нагляд є самостійним, специфічним видом державної діяльності, що здійснюється не від імені законодавчої, виконавчої або судової влади, а від імені загальної системи держави, включаючи органи місцевого самоврядування, що представляє інтереси окремих підприємств, установ та організацій, посадових та фізичних осіб відповідно до інтересів держави в цілому.
Специфічність прокурорського нагляду полягає у тому, що він не стосується діяльності законодавчої, виконавчої та судової влади, але має ознаки кожної із цих гілок влади, що дозволяє урівноважити гілки влади і забезпечити їх оптимальне функціонування.
Самостійність прокурорського нагляду як різновиду державної діяльності та його відмінність від інших видів діяльності прокуратури та державних органів визначається змістом цієї діяльності, яка полягає у перевірці точності виконання та дотримання законів та відповідності правових актів законів і усунення виявлених правопорушень.
Існує багато тлумачень поняття "прокурорський нагляд". Так, прокурорський нагляд розуміється як діяльність, властива лише органам прокуратури, яка від імені держави здійснює нагляд за виконанням діючого законодавства усіма державними та посадовими особами. Якщо виявлено порушення законодавства, прокуратура повинна винести акти прокурорського реагування у вигляді постанов, приписів, протестів, попереджень тощо, обов'язкових для виконання посадовими особами та громадянами.
Нагляд, і прокурорський включно, часто вважають різновидом контрольної діяльності. Водночас багато дослідників не проводить розрізнення контролю і нагляду. Однак розмежування цих термінів має принципове значення для практичної реалізації прокурорський функцій, оскільки дозволяє розмежувати прокурорську діяльність від інших видів державної діяльності та правильно побудувати взаємовідносини з органами та організаціями, що підлягають нагляду.
Відповідно до ст. 121 Конституції України прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів має свої завдання, предмет відання і компетенцію. Сьогодні нагляд за додержанням законів не розглядається як функція прокуратури через свій характер і потребує трансформування в конституційну функцію представництва інтересів у суді [9, с. 57-59].
Основним завданням прокуратури вважається забезпечення неухильного виконання законів, тому діяльність органів, що підлягають нагляду, прокуратура повинна оцінювати тільки з точки зору законності. Водночас органи державного контролю мають інші завдання: перевіряти фактичне виконання нормативних актів, оцінка кількості і якості результатів діяльності, доцільність вибору засобів і способів управління. Крім того, на відміну від прокуратури, органи державного контролю входять у загальну систему органів державного управління (виконавчої влади).
На нашу думку, для розмежування прокурорського нагляду і державного контролю потрібно враховувати такі критерії: основне завдання, для вирішення якого створений орган; характер повноважень органів контролю і нагляду; місце, яке посідає кожен з органів у системі держави.
Характерна відмінність прокурорського нагляду від контролю за законністю, що здійснюється органами влади та управління, полягає в тому, що:
прокурор не підпорядковується відомству, в межах якого здійснюється нагляд, не залежить від міністерств або відомств, у підпорядкуванні яких перебувають установи, підприємства чи організації, за законністю діяльності яких здійснюється нагляд;
прокурорський нагляд має всебічний, загальний, всеохоплюючий характер, може здійснюватись щодо будь-яких правовідносин або будь-яких міністерств, відомств, організацій, тобто має ознаки універсального загальнодержавного нагляду;
прокуратура здійснює нагляд за контролюючими органами та організаціями (контрольно-ревізійна служба, Антимонопольний комітет, податкові органи тощо). Прокуратура – єдиний уповноважений законом орган, що має здійснювати нагляд за додержанням законодавства органами Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки України, Державної митної служби України, іншими державними контролюючими структурами. Також прокуратура виконує ще одну функцію – нагляду за відповідністю актів, які видаються всіма підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та нормативно-правовим актам [10, с. 83].
У складі прокурорського нагляду виділяємо такі елементи: об'єкт, предмет, суб’єкт і повноваження. Важливим елементом прокурорсько-наглядової діяльності вважаються повноваження прокурора, які можна трактувати як визначену законами та нормативно-правовими актами Генерального прокурора сукупність прав і обов’язків прокурора щодо виконання покладених на прокуратуру завдань і функцій.
Об’єктом прокурорського нагляду називають діяльність державних і недержавних органів, що стосується виконання законів і нормативних актів та регламентується прокурорським правом. На нашу думку, об’єктом прокурорського нагляду також слід називати підприємства, установи та організації, в яких проводиться прокурорська перевірка виконання законів.
Під сутністю об’єкта прокурорського нагляду слід розуміти діяльність, бездіяльність (поведінку піднаглядного суб’єкта) будь-якого міністерства, відомства, представницьких, виконавчих органів суб’єктів держави, органів контролю, військового управління, їх посадових осіб, а також органів управління і керівників підприємств, установ, організацій, об'єднання, громадських організацій усіх форм власності [11, с. 133].
Суб’єкт прокурорського нагляду – це учасник прокурорсько-наглядової діяльності, а саме прокурор, що проводить перевірку виконання законів фізичною або юридичною особою (об’єктом нагляду). У прокурорсько-наглядових відносинах можуть брати участь одночасно декілька об’єктів і суб’єктів нагляду. Наприклад, виконання законів може перевірятися на декількох об’єктах декількома прокурорами. Таким чином, об’єктом прокурорського нагляду як функції прокуратури вважаємо сукупність фізичних і юридичних осіб, органів влади та господарських органів, які мають компетенцію прокуратури.
Суб’єктом прокурорського нагляду як функції прокуратури вважається посадова особа органу прокуратури, що діє відповідно до своєї компетенції для здійснення наглядових повноважень і виконання покладених на неї завдань, згідно із законом. Слід зазначити, що в деяких випадках для відповідних видів процесуальних відносин не важливо, яку посаду в органі прокуратури обіймає ця особа. Суб’єктом прокурорсько-наглядових відносин, на нашу думку, є відносини, що виникають між прокурором і фізичними (посадовими) та юридичними особами в процесі здійснення нагляду за дотриманням Конституції та законів України.
Предмет прокурорського нагляду – це виконання Конституції та законів України, дотримання прав і свобод людини і громадянина, законності правових актів, які приймаються органами і посадовими особами, на котрі розповсюджується наглядова компетенція прокурорів. Предмет можна також визначити як сферу суспільних відносин, на регулювання яких спрямована діяльність прокурорів: дотримання прав і свобод людини та громадянина, нагляд за виконанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, дотримання законів адміністраціями установ виконання покарань і призначених судом заходів примусового характеру, адміністраціями місць тримання затриманих і взятих під варту осіб.
Відповідно до ст. 19 Закону України "Про прокуратуру" предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Загальнонаглядова діяльність прокуратури має важливий вплив на стан законності в державі. Контролюючи виконання та дотримання законів, органи прокуратури своєчасно виявляють та попереджують порушення законодавства, що сприяє зміцненню правової держави і покращує стан законності.
Загальний нагляд прокуратури охоплює широку сферу правової діяльності, пов’язану з практикою виконання законів, оскільки прокурори слідкують за виконанням законів, які регулюють більше сорока різних видів суспільних відносин.
До видів загального нагляду прокуратури належать: нагляд за виконанням законів органами виконавчої влади, органами контролю, їх посадовими особами, а також нагляд за відповідністю законам правових актів, які вони видають; нагляд за дотриманням прав і свобод громадян з боку цих органів і посадових осіб, а також органів управління і керівників комерційних і некомерційних організацій; нагляд за виконанням адміністраціями установ виконання покарань і призначених судом заходів примусового характеру, а також адміністраціями місць тримання затриманих і взятих під варту осіб.
На думку Л.М. Давиденка, доцільно законодавчо визначити межі загального нагляду прокуратури, встановити конкретні форми правової сфери, де загальнонаглядова діяльність прокуратури є необхідною: виконання законів щодо прав і свобод громадян, законність правових актів, які приймаються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, виконання законів контролюючими органами, виконання законів про попередження корупції та інших злочинів [12, с. 73]. В. Сікиринський пропонує обмежитись наглядом за дотриманням законів органами прокуратури та за дотриманням законів у сфері видання нормативно-правових актів органами державного управління, місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями [13, с. 25].
Можливі протиправні дії можуть виражатися у публічно висловленому посадовою особою намірі здійснити протиправні дії, які можуть утиснути права і свободи громадян, або у підготовчих діях, наприклад, у підготовці правового акту, що суперечить закону. Протиправною дією також може вважатись бездіяльність відповідної посадової особи, яка повинна приймати заходи щодо недопущення негативних наслідків, або її недбале ставлення до виконання службових обов’язків, що може зашкодити публічним або особистим інтересам.
Отже, протиправні діяння, що готуються, – це діяння, які в теперішньому не мають великої небезпеки правопорушення, але якщо їх не припинити, вони можуть призвести до небезпечних порушень законів. Тому головною метою застосування попередження про недопустимість порушення законів є припинення протиправної поведінки.
Проте в практиці прокурорського нагляду можуть виникати ситуації, що потребують застосування до посадових осіб припису не окремо, а в сукупності з іншими засобами реагування. Припис у поєднанні з іншими засобами реагування підвищує результативність реагування, більш сприяє попередженню правопорушень.
Форма реалізації акту прокурорського реагування, що розглядається, є змішаною. Сам акт має письмову форму, а його реалізація здійснюється в усній формі. На відміну від протесту чи подання, котрі можуть бути передані адресату поштою чи іншим шляхом, припис повинен бути в усній формі оголошений прокурором або його заступником відповідній посадовій особі.
Припис про недопустимість порушення закону необхідно оформлювати на стандартному бланку. Він повинен застосовуватись лише на підставі перевірених фактів, що виключають припущення. При цьому від посадових осіб, які порушили закон або намагаються це зробити, обов’язково повинні бути витребувані пояснення. Можуть збиратися також інші докази їх винуватості (пояснення інших осіб, довідки, скарги, заяви). У кожній прокуратурі необхідно вес-ти облік зроблених приписів. Записи про них повинні вноситися у відповідний наряд разом з матеріалами та документами, котрі до нього відносяться.
Сьогодні вимагають уточнення наглядові повноваження прокурора, спеціальні юридичні гарантії законності в діяльності прокуратури, зокрема:
практичне застосування таких взаємопов’язаних з принципом законності засад організації та діяльності прокуратури, як її єдність і централізація, незалежність у здійсненні повноважень, гласність та послідовне втілення цих засад у життя;
оптимальне визначення правового статусу прокуратури та її функцій, конкретизація повноважень та процесуального порядку їх застосування;
упорядкування законодавства щодо додержання і правильного застосування законів, відповідно до яких здійснюється прокурорський нагляд;
вдосконалення організаційно-правових форм відомчого та судового контролю за законністю та обґрунтованістю рішень і дій посадових осіб прокуратури тощо [14, с. 13].
Отже, за часів незалежності прокуратура України, відповідно до Закону України "Про прокуратуру", стала однією з перших державних структур, діяльність якої спрямована на зміцнення нашої держави та утвердження принципу законності в усіх сферах життя суспільства. У законодавстві України закріплені гарантії, що дозволяють прокуратурі, її органам і посадовим особам незалежно виконувати свої обов’язки.
Список використаної літератури:
Голова Н. Про основні принципи організації прокуратури // Право України. – 2000. – № 12. – С. 76.
Червякова Е.Б. Защита конституционных прав граждан средствами прокурорского надзора (проблемы общенадзорной деятельности). – Х., 1992.
Сухонос В.В. Місце прокурорського нагляду в системі державного контролю у світлі адміністративної реформи в Україні // Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування: Зб. наук. праць. – Суми, 2000. – С. 238.
Рудейчук В. Суть прокурорського нагляду // Вісник прокуратури. – 2003. – № 4 (22). – С. 49-52.
Грошевий Ю. Прокуратура в системі поділу влади // Вісник Академії правових наук України. – 1999. – № 1 (16). – С. 61-69.
Прокурорський нагляд в Україні / За ред. Ю.Я. Грошевого. – Донецьк, 1997.
Гаращук В.М. Контроль та нагляд в державному управлінні. – Х., 2002. – С. 66.
Конституційне право України / За ред. В.Ф. Погорілка. – К., 2000. – С. 590-601.
Руденко М.В. Проблеми розвитку прокуратури України // Право України. – 2003. – № 2. – С. 57-59.
Чебан В. До нової концепції прокурорського нагляду // Вісник прокуратури. – 2000. – № 2. – С. 83.
Клочков В. Розмежування об’єкта і предмета прокурорського нагляду за дотриманням прав і свобод людини та громадянина // Прокуратура. – 2003. – № 11. – С. 132-134.
Давиденко Л.М. Прокуратура України: якою повинна бути? // Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави: Зб. наук. праць. – К., 2002.
Сікиринський В. Загальний нагляд з точки зору практики // Крок. – 2001. – № 9-10. – С. 25.
Косюта М. Прокуратура України в умовах становлення демократії // Вісник прокуратури. – 2003. – № 1 (19). – С. 10-14.
< Попередня Наступна >