278

---

М.І. Бойчук

ДИСКРЕЦІЙНІ ПОВНОВАЖЕННЯ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ: ПРАВОВА ПРИРОДА ТА УМОВИ ЕФЕКТИВНОГО ЗАСТОСУВАННЯ

Обґрунтовано теоретичне та законодавче визначення поняття «дискреційні повноваження», з’ясовано зміст, правову природу та ознаки цих повноважень, а також визначено умови ефективного за­стосування у правовому середовищі.

Ключові слова: дискреція, дискреційні повноваження, дискре­ційна влада, розсуд, компетенція.

Постановка проблеми. Підвищення ролі і значення дискреційних повноважень на сучасному етапі обумовлює необхідність нових підходів до цієї проблеми. Особливої актуальності набуває це, коли йдеться про ефективне застосування дискреційних повноважень правозастосовними органами, оскільки від регулювання таких повноважень у демократично­му суспільстві залежить стан взаємовідносин між особою і державою, а отже, якість їхньої реалізації впливає на формування відповідного іміджу ОВС. Тому важливо насамперед з’ясувати суть дискреційних повнова­жень, як правового явища. Право діяти у певних умовах на свій розсуд створює в діяльності суб’єктів правозастосування певні труднощі, що інколи призводить до проявів свавілля та суб’єктивізму. Щоб уникнути цього, необхідно провести глибокий аналіз механізму застосування дискреції у правовому середовищі, встановити правову природу та з’ясувати зміст дискреційних повноважень як правової категорії.

Стан дослідження. Незважаючи на те, що проблема дискрецій­них повноважень у діяльності ОВС досить важлива та актуальна, досі на жаль, вона не привернула належної уваги науковців. Окремі поло­ження цієї проблеми були об’єктом загальнотеоретичного дослі­дження таких учених як В. Андропов, А. Барак, А. Боннер, М. Ріс-ний, або окремих галузевих праць таких науковців, як В. Гончаров, В. Дубовицький, С. Дунаєвська, Й.

Новацький, В. Кожевніков, К. Комісаров, О. Папкова, Ю. Тихомиров та інші. Більшість з них досліджува­ли проблеми сучасного правозастосування, тобто проблеми судового розсуду, як розсуду суб’єктів, які уповноважені впроваджувати у жит­тя юридичні норми. Особливу увагу також привертало визначення сфери існування правозастосовного розсуду, з тим аби чітко окреслити ситуації правозастосування, в яких правозастосовний суб’єкт не воло­дів розсудом (М. Рісний). У межах вітчизняної науки проблемі дис­креційних повноважень присвячено лише окремі галузеві за характе­ром праці або статті таких відомих вчених, як О. Мартиненко, В. Авер’янов. Безсумніву, зростаюча актуальність проблематики дис­креційних повноважень обумовлює об’єктивну необхідність проведен­ня нами ґрунтовного аналізу застосування дискреційних повноважень у діяльності ОВС.

З цією метою слід доповнити та уточнити поняттєво-терміно­логічний апарат, необхідний для опису проблем, пов’язаних з реаліза­цією дискреційних повноважень; акцентувати увагу на умовах ефекти­вного застосування дискреційних повноважень ОВС; обґрунтувати тезу про те, що окремі проблеми дискреційних повноважень є резуль­татом прогалин у чинному законодавстві.

Виклад основних положень. Правоохоронна діяльність не­можлива без наявності певних дискреційних повноважень в її суб’єктів і є необхідною умовою першої. Результати правоохорон­ної діяльності – прояв розсуду. Ця обставина вимагає детального розгляду феномена дискреційних повноважень і форм його вияву в діяльності працівників ОВС.

Зазначимо, що під розсудом ми розуміємо детерміновану свобо­ду діяльності. При такому підході виходить, що розсуд «зв’язаний» правом. Відзначимо, що законодавство визначає мету, завдання, ком­петенцію ОВС, а також інтереси, в ім’я яких вони зобов'язані діяти. Іноді, в правовому акті мовиться про те, хто вирішує те або інше пи­тання, але не регламентує сам зміст рішень. Нерідко норма права, ха­рактеризуючи ту або іншу ситуацію, за наявності якої суб’єкт повинен діяти тим або іншим чином, робить це у вельми абстрактній формі, надаючи правоохоронному органу або посадовцю юридичну можли­вість самому вирішувати, чи є в тому або в іншому конкретному випа­дку обставини, за наявності яких можна зробити передбачені правовою нормою дії.

Слід звернути увагу, насамперед на етимологію терміна «дискреція». У багатьох випадках її пов’язують із латинським словом «discretion», що означає «розподіл» [1, с 132], чи французьким еквіва­лентом «discretionnaire» - «залежний від власного розсуду» [2, с 195]. Однак, на наше переконання, найповніше зрозуміти природу та сучас­не значення дискреції можна, звернувшись до англомовного варіанта цього терміна, де у перекладі термін «discretion» означає «свобода роз­суду» та «здоровий глузд». Тому, дискреція передбачає одразу дві складові - вольову, яка включає в себе розсуд, що характеризується певним наміром вчинити відповідно до прийняття рішення і готовніс­тю докласти до цього необхідне зусилля, та інтелектуальну (морально-правову), яка означає використання дискреційних повноважень «за здоровим глуздом», що характеризується тим, що суб’єкт розуміє на­дану правом можливість вибору якихось варіантів поведінки для задо­волення своїх інтересів і вибирає той варіант, котрий є для нього най­більш необхідним, виходячи з аналізу правового розпорядження і кон­кретних життєвих обставин.

Під дискреційними повноваженнями (розсудом) розуміють правозастосовну діяльність [3, с 35], або повноваження, надане особі, яка наділена владою вибирати між двома і більш альтернативами, коли кожна альтернатива законна [4, с 13], з виділенням владної складової [4, с 121, 131]. Тобто, це - вибір лише із законних альтернатив, бо як­що законної альтернативи нема, то не може бути й мови про розсуд, який дуже часто породжується неконкретністю правових норм.

Щоб глибше зрозуміти суть поняття «дискреційні повноважен­ня», розглядаючи правові засади діяльності ОВС, зокрема їх функції, компетенцію і режими, звернемося перш за все до Закону України «Про міліцію», де термін «компетенція» підмінюється термінами «по­вноваження» чи «права та обов’язки», що потребує чіткішого їх уточ­нення та розмежування. У юридичній літературі існують неоднозначні думки вчених щодо поняття «компетенція». За радянського часу ком­петенцію державного органу розглядали як владні повноваження та підвідомчість [5, с 160]. Компетенцію міліції, на наш погляд, слід ви­значити як чітко встановлене державними органами у відповідних нормативно-правових актах коло повноважень, зокрема дискреційних, щодо охорони правопорядку, забезпечення прав, свобод громадян і громадської безпеки.

Змістом компетенції як правової категорії правоохоронних ор­ганів є повноваження, тобто певні права і обов'язки органу діяти, ви­рішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випад­ках це – коло справ і, зокрема, зміст прав та обов'язків (право діяти чи утримуватися від певних дій) чітко визначено правовою нормою, в інших – правоохоронним органам надається свобода діяти на власний розсуд, тобто, оцінюючи ситуацію, обирати один із кількох варіантів дій (або утримуватися від дій) чи один з варіантів можливих рішень. Таке визначення в теорії права прийнято називати дискреційними пов­новаженнями (дискреційним правом, дискреційною владою). ОВС до­тримуючись умов ефективного застосування таких повноважень у пра­вовому середовищі, зобов’язані передусім правильно оцінювати ситу­ацію, не допускаючи при цьому зловживання владою. Загальні інтереси, спільне благо, а не особисті корисливі інтереси мають лежа­ти в основі мотивації вибору. Окрім цього, для досягнення поставле­них цілей ОВС повинні використовувати відповідні засоби, які мають бути раціональними.

Відзначимо, що в демократичній державі дискреційна влада має бути обмежена, однак наявність чинних дискреційних повноважень та реальний стан речей свідчить про можливість ситуацій, в яких посадові особи правоохоронних органів іноді надмірно наділені такими повнова­женнями. Особливо актуальне це у використанні правового розсуду, адже високий рівень правової культури та правової свідомості державного слу­жбовця в такій ситуації прямо пропорційно позначається на правильності прийнятого рішення, разом з тим його знання, практичні навички, вміння користуватись законодавством, помножені на переконання соціальної корисності законів, забезпечать позитивний результат.

Вітчизняні правознавці, зокрема В.Б. Авер’янов, визначають дискреційну владу, як спосіб реалізації публічної влади, за яким відпо­відний суб'єкт влади (орган або посадова особа) застосовує надані йо­му в межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб'єктами [2, с. 195]. Передостаннє словосполучення є вельми важливим, оскільки вказує на певну обмеженість простору «дій за власним розсудом». Розглянемо, наприклад, дії співробітників ДАІ при прийнятті ними вказаних рі­шень, які суттєво впливають на обсяг прав і свобод людини та громадянина, а помилки при застосуванні норм права можуть мати низку негативних наслідків. Слід підкреслити, що правові норми, які засто­совуються працівниками ДАІ, містять в основному суворо імперативні веління, що зобов'язують їх приймати чітко визначене, однозначне правозастосовне рішення. Можливості правозастосування у таких ви­падках жорстко регламентовані змістом норми. Водночас існують си­туації, де замість одного писаного варіанту поведінки норма права на­діляє працівника ДАІ певним обсягом дискреційних повноважень: йо­му надається можливість залежно від власного розсуду самому обирати варіант правозастосовного рішення. Для таких випадків кри­терій відповідності нормам права повинен бути доповнений критерієм доцільності, тобто, притягненням до відповідальності осіб, які вчиня­ють відповідні порушення і зобов’язані сплатити штрафи на місці.

Зазначимо, що часто виникають ситуації, коли особа залишаєть­ся на одинці з інспектором (інспекторами), не знаючи чітко встановле­них розмірів штрафу, процедури його стягнення, оскарження і перебу­ває під психологічним тиском, оскільки може бути доставленою до підрозділу міліції. У такому випадку інспектори здебільшого прийма­ють рішення на власний розсуд. Такий механізм застосування штрафів дає можливість недобросовісним інспекторам отримувати гроші від порушників без оформлення квитанцій, тому приватним особам часто стає вигідним вступати в неформальні відносини, оскільки вони усві­домлюють факт вчинення проступку і не бажають поставати перед органом внутрішніх справ, однак чинний на сьогодні механізм умож­ливлює отримання незаконної винагороди посадовими особами.

Як пояснює, наприклад О. Мартиненко, дискреційні дії не є безмежними, бо окреслені рамками закону та ґрунтуються на власному досвіді, професійній підготовці й політиці конкретного правоохорон­ного органу [6, с 91]. І в такому виборі, на що справедливо вказують П.П. Баранов і В.І. Курбатов, все залежить від значеннєвих цінностей орієнтації, раніше закладених у процесі навчання особи та її професій­ного життя [7, c. 142]. Тому, не заглиблюючись у детальний аналіз цього маловивченого аспекту, все ж відзначимо, що цей феномен відо­бражає творчі схеми у професійній діяльності працівників ОВС й на­віть цілком може становити певний інтерес не тільки для превенції правопорушень, а й для побудови захисту від професійної деформації в правоохоронних органах (у вузькому змісті). У широкому ж значенні рівень професійної свободи працівників ОВС серед представників ін­ших юридичних професій є найбільш низьким, що сильно позначається на діяльності ОВС як у позитивній, так і в негативній генерації. То­му в умовах соціальної ситуації, коли морально-етичні норми пово­дження розмиті, ця проблема залишається особливо складною.

Основними ознаками, які характеризують правову природу дис­креційних повноважень, є найперше те, що правом дискреції ОВС на­діляються законом, оскільки саме закон уповноважує їх на нормотворчу й правозастосовну діяльність та закріплює ту чи іншу форму вико­навчо-розпорядчої діяльності. Дискреційні повноваження - частина компетенції правоохоронного органу. Вони надаються йому для того, щоб у правильний і доцільний спосіб вирішувати коло справ, визначе­них цією компетенцією.

Наступною ознакою можна вважати те, що дискреційні повно­важення обумовлені певною свободою (тобто розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків.

Ще однією ознакою, яка розкриває природу дискреційних пов­новажень є те, що виконавчо-розпорядча діяльність з реалізації цих повноважень немає нічого спільного зі свавіллям чи безконтрольністю. Діяльність ОВС повинна здійснюватися у рамках закону. Існує пряма залежність між обсягом свободи дій і механізмами контролю за реалі­зацією дискреційних повноважень, особливо коли вони стосуються сфери охоронюваних Конституцією прав та свобод громадян.

Висновок. Отже, по-перше, дискреційні повноваження є части­ною компетенції правоохоронних органів і надаються їм для того, щоб у правильний і доцільний спосіб приймати рішення, визначені цією компетенцією; вони обумовлені певною свободою в оцінюванні та ді­ях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків, тому, дія­льність міліції може мати місце тільки на правовій основі, у суворій відповідності з чинним законодавством; по-друге, застосування дис­креційних повноважень інтерпретується, як творча, інтелектуально-вольова діяльність компетентного суб’єкта, у процесі якої формується його моральна позиція при прийнятті правового рішення, тобто мова йде про правовий розсуд, прихильники наявності дискреційних повно­важень у правозастосовному процесі обґрунтовують те необхідністю і реальністю, у зв’язку з цим можна сказати, що закон загальний, а за­стосування закону – творча діяльність, тому залишаються широкими можливості для привнесення спрямованості суб’єктів правозастосування при прийнятті правового рішення; по-третє, дискреція на сього­дні залишається лише формальною стороною прийняття правоохорон­ними органами важливих рішень, тобто, незважаючи на законодавче закріплення, та чи інша посадова особа практично позбавлена можли­вості приймати рішення «за власним розсудом»; по-четверте, важливу роль у забезпеченні належного режиму дискреційних повноважень повинно відіграти право; доктрина права має стверджувати органічний зв’язок всієї діяльності ОВС з правом, а норми права мають створюва­ти сприятливий правовий режим саме для такої діяльності, тобто ре­жим, який би обмежував свободу правових рішень загально­обов’язковими вимогами права, всіма закріпленими в ньому принци­пами і цінностями; по-п’яте, для розвитку й удосконалення елементів механізму правового регулювання діяльності міліції, підвищення його ефективності, головним орієнтиром повинні стати інтереси людини і життя, тому він повинен бути соціально ціннісним, забезпечувати на­лежний правопорядок у державі, особисту та громадську безпеку, сприяти визначенню нової соціальної ролі міліції.

Ця проблема тільки почала розроблятися науковцями на висо­кому рівні. Проте, у публікаціях, котрі з’явилися у періодиці відобра­жено лише окремі аспекти, що стосуються визначення сутності та ознак дискреційних повноважень, які надаються Міністерством внут­рішніх справ, але їх наявність свідчить про потребу подальших дослі­джень. Це стає особливо актуальним за умов реформування міліції як важливої складової всієї правоохоронної системи України.

–––––––––––

Маклаков В.В. Конституционное право. Словарь / В.В. Маклаков, И.А. Алебастрова, Г.Н. Андреева, А.Ш. Будагова и др.; отв. ред. В.В. Мак­лаков. – М.: Юристъ, 2001. – 559 с.

Юридична енциклопедія: в 6 т. / ред. кол.: Ю.С. Шемшученка (гол. редкол.). – К.: Українська енциклопедія, 1999. – Т. 2. – 741 с.

Боннер А.Т. Применение закона и судебное усмотрение / А.Т. Бон­нер // Советское государство и право. – 1979. – № 6. – С. 34–42.

Барак А. Судейское усмотрение / А. Барак; пер. с англ. – М.: НОР­МА, 1999. – 376 с.

Советское административное право. Государственное управление и административное право /авт. кол.: Ю.М. Козлов (рук. авт. кол.), И.А. Азов-кин, А.П. Алехин и др.; ред. кол.: Ю.М. Козлов и др. – М.: Юрид. лит., 1978. – 358 с.

Мартиненко О. Дискреційні повноваження органів внутрішніх справ: кри­мінологічний аналіз / О. Мартиненко // Право України. – 2004. – № 11. – С. 91–93.

Баранов П. П. Юридическая психология: учеб. пособие / П.П. Ба­ранов., В.И. Курбатов. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. – 576 с.

 

< Попередня   Наступна >