Головна Наукові статті Місцеве самоврядування РІВЕНЬ ЕКОНОМІЧНОЇ САМОСТІЙНОСТІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

РІВЕНЬ ЕКОНОМІЧНОЇ САМОСТІЙНОСТІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Наукові статті - Місцеве самоврядування
634

Ю. М. КИРИЧЕНКО,

кандидат юридичних наук, доцент кафедри правових основ підприємницької діяльності навчально-наукового інституту права та масових комунікацій Харківського національного університету внутрішніх справ

РІВЕНЬ ЕКОНОМІЧНОЇ САМОСТІЙНОСТІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Визначено основні засади економічної самостійності місцевого самоврядування в Україні. Досліджено матеріальне та фінансове підґрунтя реалізації органами місцевого самовряду­вання своїх повноважень.

Ефективність діяльності місцевого само­врядування, його органів та посадових осіб значною мірою залежить від рівня його еконо­мічної самостійності, матеріально-фінансового забезпечення. Однією з основних проблем, які стримують подальший розвиток місцевого самоврядування в Україні, є відсутність достатньої матеріальної та фінансової основи для ре­алізації виконання наданих місцевому самоврядуванню повноважень.

Питаннями економічної самостійності, матеріальної-фінансових основ місцевого само­врядування України займалися такі вітчизняні вчені, як В. В. Кравченко, В. І. Кравченко, М. П. Кучерявенко, П. М. Любченко, М. В. Пітциктощо.

Мета статті полягає у визначенні основних засад економічної самостійності місцевого самоврядування України, дослідженні матеріального та фінансового підґрунтя здійснення органами місцевого самоврядування повноважень, передбачених діючим законодавством України.

Сучасне законодавче забезпечення організації та функціонування місцевого самоврядуван­ня слід оцінити як незадовільний. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [1] (далі Закон), законодавчі акти, які визначають окремі повноваження органів місцевого само­врядування, виборче законодавство належним чином не врегулювали

низку важливих питань організації діяльності територіальних громад, формування і діяльності органів місцевої влади. Особливо це стосується статусу комуналь­ної власності та бюджетних відносин. Наприклад, доходна частина місцевих бюджетів утворюється переважно за рахунок державних, а не місцевих податків і зборів. З прийняттям Бюджетного кодексу України ця проблема ще більше загострилася: розподіл бюджетних ко­штів аж ніяк не заохочує місцеві ради до збі­льшення своїх надходжень або підвищення свого економічного потенціалу.

Дійсно, здатність органів місцевого само­врядування реалізувати свої функції найбільше залежить від матеріального та фінансового підґрунтя. Необхідною умовою реального місце­вого самоврядування є достатність матеріаль­них та фінансових ресурсів. Без цього воно або ж декларативне, або, в кращому випадку, малоефективне [2, с 11].

Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною та фінансовою основою місцево­го самоврядування є рухоме та нерухоме май­но, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної влас­ності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад [3].

Отже, однією із засад економічної само­стійності місцевого самоврядування є влас­ність, насамперед земельні ресурси та інше нерухоме майно. Однак, незважаючи на те, що визнання та захист комунальної власності про­голошено на конституційному рівні поряд із державною та приватною власністю, питання наділення органів місцевого самоврядування власністю ще не вирішено в повному обсязі.

Згідно зі ст. 60 Закону підставою для набуття права комунальної власності є передання майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб'єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом. Відповідно до п. 10 розділу «Прикінцеві і перехідні положення» того самого Закону, до комунальної власності відповідних територіальних громад віднесено майно, яке до прийняття Конституції України у встановленому законодавством по-рядку передане державою до комунальної власності адміністративно-територіальних одиниць і набуте ними на інших законних підставах, крім майна, що відчужене у встановленому законом порядку. Майно, яке раніше передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте ними на інших законних підставах, ви-знається спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким, відповідно до Конституції України, здійснюють районні та обласні ради або уповноважені ними органи. Однак за пропозицією сільських, селищних, міських рад районні, обласні ради мають ухвалювати рішення про передання до комунальної власності відповідних територіальних громад окремих об'єктів спільної влас­ності територіальних громад, які розташовані на їхній території й задовольняють колективні потреби тільки цих територіальних громад.

Правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності відповідно до Закону здійснюють від імені та в інтересах територіальних громад органи місцевого самоврядування. При цьому важливо, що всі майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування відповідно до об'єктів права комунальної власності, не мають послаблювати економічні підвалини місцевого самоврядуван­ня, зменшувати обсяг або погіршувати умови надання послуг населенню. Таким чином, Закон обмежує права територіальних громад та органів місцевого самоврядування на володіння, користування й розпорядження майном комунальної власності.

На сьогодні гостро постає питання права комунальної власності на землю, яка є однією з найважливіших складових економічної само­стійності місцевого самоврядування. Органам місцевого самоврядування має бути надана реальна можливість здійснення права власності на землю. Адміністративно-правова реформа, складовою частиною якої є і реформа місцевого самоврядування України, має забезпечити зміни у сфері земельних відносин таким чином, щоб органи місцевого самоврядування мали більше важелів впливу на вирішення питань, пов'язаних із комунальною власністю.

Однією з головних проблем у відносинах між центральними органами державної влади й управління та місцевим самоврядуванням залишаються міжбюджетні відносини. Не можна сказати, що ця проблема залишається поза увагою представників держави чи місцевого самоврядування, проте місцеве самоврядуван­ня досі залишається без наділеної відповідно­го фінансування.

Проблема місцевих фінансів є найбільш складною у розвитку місцевого самоврядуван­ня. Наявність у територіальної громади фінансових ресурсів, достатніх для вирішення питань місцевого значення, обумовлює реальність місцевого самоврядування в тій чи іншій країні. Визначальну роль у цьому в розвинутих демократичних країнах відіграє загальнодержавна бюджетна система та власний бюджет [4, с 110].

Вважаємо, що на сучасному етапі система міжбюджетних відносин має формуватись за такими напрямками:

- органи місцевого самоврядування повинні мати право вільно розпоряджатися власними коштами у межах загальнодержавної економі­ки, тобто органи місцевого самоврядування повинні не наділятися фінансовими ресурсами з бюджетів вищого рівня, а мати можливість отримувати їх шляхом реалізації власних пов­новажень у сфері оподаткування;

- частину фінансових ресурсів місцевих бюджетів слід формувати за рахунок місцевих податків та зборів. їх розмір місцеві бюджети повинні встановлювати самостійно у межах закону;

органи місцевого самоврядування повинні мати такі фінансові ресурси, які нададуть їм можливість реалізувати функції, передбачені Конституцією та законами України;

необхідно розробити дієвий механізм фінансування делегованих законом повноважень виконавчої влади органам місцевого самовря­дування;

джерела доходів органів місцевого само­врядування мають бути різноманітними і не повинні обмежуватися лише деякими їх видами;

створити механізм реальної державної фі­нансової підтримки місцевого самоврядування, зокрема у сфері інвестиційної діяльності, шляхом запровадження інвестиційних субвенцій територіальним громадам за рахунок коштів Державного бюджету України і спеціальних державних позабюджетних фондів.

Отже, з метою підвищення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування доцільно було б збільшити встановлені зако­нодавством бюджетні нормативи відрахувань з державних податків, закріпити їх на постійній основі як джерела прибутку місцевих бюдже­тів та відкорегувати перелік державних податків і перевести їх частину в місцеві податки, які залишатимуться на місцях і гарантувати­муть органам місцевого самоврядування їх здатність ефективно виконувати покладені на них законом обов'язки.

Ще однією суттєвою проблемою місцевого самоврядування в Україні є забезпечення виконання функцій, які фінансуються за рахунок власних надходжень місцевих бюджетів. Такими функціями згідно зі ст. 91 Бюджетного кодексу України [5] є: місцева пожежна охорона; місцева міліція; позашкільна освіта; соціальний захист та соціальне забезпечення; про-грами місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благо-устрою населених пунктів; культурно-мистецькі програми місцевого значення; транспорт, дорожнє господарство; заходи з організації рятування на водах; програми природоохоронних заходів місцевого значення тощо.

Навіть неповний перелік функцій місцевого самоврядування, що мають фінансуватися за рахунок власних коштів місцевого самовряду­вання, свідчить про пряму залежність виконання цих функцій органами місцевого само­врядування від стану бюджетних відносин. Перераховані функції практично не фінансуються, а послуги, які є нагальними для членів територіальних громад, не надаються. До речі, було б більш логічно, якби вказані функції на-водились в іншому законодавчому акті, напри­клад, у Муніципальному кодексі, а Бюджетний кодекс виконував би інше завдання, що сьогодні не відображене в законодавстві, - визначати перелік послуг, що їх повинні надавати органи місцевого самоврядування, та нормативи ви-трат на надання цих послуг.

Усупереч законодавству, яким визначено правовий статус місцевого самоврядування, через норми Бюджетного кодексу України здійснюється втручання у право власності територіальних громад на доходи місцевих бюдже­тів та позабюджетні цільові кошти. Так, згідно з п. 8 ст. 13 Бюджетного кодексу України створення позабюджетних фондів органами місцевого самоврядування не допускається. Заборона на створення позабюджетних фондів є втручанням держави у право власності територіальних громад, яке закріплене законодавством; така заборона стримує ініціативу та пошук додатко­вих джерел коштів місцевого самоврядування.

Незалежність органів місцевого самовряду­вання в межах здійснення їх повноважень і га-рантія справжньої свободи дій обумовлюються дійсною незалежністю. Без фінансової незале­жності, без самостійного управління і викорис­тання бюджету органи місцевого самовряду­вання не можуть нести відповідальність так, як це необхідно і як того вимагають умови, потреби яких визначаються на місцевому рівні.

Доходи місцевих бюджетів мають бути достатніми для ефективного здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування. У європейських країнах частка власних доходів міс­цевих бюджетів сягає 60 %: так, у Швеції цей показник становить 61 % , у Данії - 51 % , у Франції - 36 %. В Україні до 1991 р. 75 % по-датків залишалися в сільських, районних, обласних радах. Згодом «піраміду» перевенули: лише 25 % залишилось «унизу» [6, с 5354].

Вирішення проблеми фінансового забезпе­чення виконання повноважень місцевого само­врядування має виняткове значення. Зумовле­но це тим, що саме на органи місцевого самоврядування покладено вирішення питань надання соціальних та комунальних послуг, забезпечення населення житлом та послугами транспорту, створення умов для одержання загальної освіти, медичної допомоги, торговель­ного, побутового, культурного обслуговування. Саме на рівні місцевого самоврядування забез­печується безпосередня взаємодія влади і населення. Як зауважив В. Руденко, метою реформ в Україні повинен стати поступовий перехід від суто адміністративно-розподільних до переважно економічних методів мобілізації та викорис­тання фінансових та матеріальних ресурсів для соціального захисту населення [7, с 165].

Ще однією проблемою на сьогодні є впоряд­кування повноважень місцевого самовряду­вання, які покладаються на нього численними нормативно-правовими актами, прямо не по­в'язаними з місцевим самоврядуванням. Так, відповідно до ст. 24 Закону України «Про міліцію» виконавчі комітети місцевих рад повинні надавати безкоштовно органам і підрозділам міліції службові приміщення, а дільничим інспекторам міліції приміщення для роботи, обладнані меблями і засобами зв'язку [8]. Згідно зі ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» виконавчі комітети місцевих рад повинні забезпечувати житлом прокурорів та слідчих прокуратури [9]. На виконкоми місцевих рад покладається також обов'язок придбавати житло для суддів та здійснювати матеріально-технічне забезпечення діяльності судів. До виконавчих комітетів з цих питань звертаються також пожежні, податкова інспекція, казначейство, військові та численні державні фонди.

Наведені повноваження та подібні до них є похідними від радянської адміністративної системи, коли місцеві органи влади мали у своєму розпорядженні матеріально-фінансові ре­сурси для виконання таких повноважень. Нині ж видатки на вказані повноваження не передбачаються у формульному розрахунку місцевих бюджетів.

Отже, питання матеріального та фінансового забезпечення функціонування органів місцевого самоврядування є одним із визначальних під час проведення будь-яких реформ. Пріоритетним є створення умов для максимальної фінан­сової незалежності місцевого самоврядування; щоб отримати останню, необхідно закріпити за місцевим самоврядуванням достатню кількість фінансових ресурсів, більша частина яких має отримати статус місцевих податків і зборів. Необхідно запровадити систему стимулювання збільшення доходів місцевими бюджетами, подолати повну залежність місцевих бюджетів від державного як на стадії формування, так і в процесі їх виконання.

Таким чином, результативність функціонування місцевого самоврядування, тобто його реальна здатність вирішувати питання місцевого значення, залежить від рівня його фінансового забезпечення, але саме в цій сфері існує багато юридично не врегульованих проблем.

Важливою складовою підвищення ефектив­ності діяльності органів місцевого самовряду­вання є зміцнення матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування мають спиратись насамперед на власні доходи територіальної громади, обсяг власних доходів повинен відповідати фун­кціям та повноваженням місцевого самовряду­вання. Фінансова самостійність і спроможність територіальних громад вирішувати місцеві питання мають стати не декларацією, а непорушним правилом для органів державної влади всіх рівнів.

Тому головною метою реформи місцевого самоврядування як невід'ємної частини адміністративної реформи має стати формування життєздатних територіальних громад, забезпечення високої якості життя громадян. Саме економічна слабкість територіальних громад, фінансова залежність від держави, відсутність розмежування повноважень між органами міс­цевого самоврядування і органами державної влади змушують місцеву владу орієнтуватися на обслуговування державних інтересів, а реальні потреби населення враховуються в останню чергу як на державному, так і на місцевому рівнях, що, у свою чергу, знижує рівень довіри до місцевої влади з боку населення.

Ефективність місцевого самоврядування в Україні можна підвищити поєднанням достатнього обсягу власних повноважень органів міс­цевого самоврядування, збільшення обсягу фінансових ресурсів, зростання економічної самостійності органів місцевого самовряду­вання, тобто реальної спроможності виконати ці повноваження в інтересах територіальної громади та відповідальності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб за свою дія­льність перед територіальною громадою.

Тому на сучасному етапі реформування мі­сцевого самоврядування з метою забезпечення його економічної самостійності необхідно на рівні Верховної Ради України прийняти певні зміни до законодавства, які б чітко встановили повноваження державних органів та органів місцевого самоврядування щодо права комунальної власності, а також надали б органам місцевого самоврядування право мати в комунальній власності не тільки рухоме й нерухоме майно, а й землю та інші природні ресурси. Саме такі заходи нададуть місцевому самовря­дуванню реальну можливість вирішити існую­чі соціально-економічні проблеми відповідних територіальних громад.

Список використаної літератури

Про місцеве самоврядування в Україні: закон України від 21 трав. 1997 р. № 280/97-ВР // Відомо­сті Верховної Ради України. – 1997. - № 24. - Ст. 170.

Любченко П. М. Матеріальні і фінансові основи місцевого самоврядування / П. М. Любченко // Проблеми законності. - Вип. 62. - 2003. - С 11-21.

Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

Орлюк О. П. Фінансове право : навч. посіб. / О. П. Орлюк. - К. : Юрінком Інтер, 2003. - 528 с

Бюджетний кодекс України : за станом на 21 черв. 2001 р. № 2542-III // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 37-38. – Ст. 189.

Кириченко М. Є. Держава та місцеве самоврядування: проблеми розмежування права власності на доходи / М. Є. Кириченко, Ю. М. Кириченко // Актуальные проблемы управления ресурсами городского развития : материалы междунар. науч.-практ. конф. (г. Донецк, 20 нояб. 2003 г.). - Донецк : Юго-Восток ЛТД, 2003. -С. 52-58.

Руденко В. Фінансово-матеріальні ресурси органів місцевого самоврядування як засоби реалізації соціальної спрямованості держави / В. Руденко // Ресурси розвитку. Адміністративна реформа в Україні: матеріали Всеукр. семінару та координат. наради «Ресурсне забезпечення місцевого і регіонального .оз-витку» (Київ, 10 листоп. 2001 р.) / упоряд.: М. Пухтинський, Е. Рахімкулов. - К. : Логос, 2002. - 308 с

Про міліцію : закон України від 20 груд. 1990 р. № 565-XII // Відомості Верховної Ради України. -1991. -№4. -Ст. 20.

Про прократуру : закон України від 5 листоп. 1991 р. № 1789-XII // Відомості Верховної Ради України. 1991. № 53. - Ст. 793.

 

< Попередня   Наступна >