М.М. Сірант

ПРАВОВЕ СТАНОВИЩЕ БІЖЕНЦІВ: ДОСВІД РАДИ ЄВРОПИ

Розглядаються особливості захисту біженців на Європейсь­кому континенті, аналізуються Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод 1950 р., Європейська угода про ска­сування віз для біженців 1959 р., Декларація про територіальний притулок 1977 р.

Ключові слова: біженці, статус біженців, Рада Європи, пере­міщені особи, «конвенційні» біженці, «мандатні» біженці, де-факто біженці.

Постановка проблеми. Початок формування європейської системи надання практичної допомоги біженцям було покладено у перші повоєнні роки, коли ООН, розробивши цілу низку спрямова­них на захист прав людини документів, визначила право на притулок серед найважливіших прав людини. Ще до початку Другої сві­тової війни проблема потоків біженців у Європі залишалася однією з найскладніших з усього комплексу гуманітарних проблем. Ство­рений на той час відповідний правовий та організаційний механізм забезпечення вжиття належних оперативних заходів у випадку ви­никнення особливих ситуацій у зазначеній сфері регулювання був, на жаль, недосконалим, а це призводило до того, що кількість не­врахованих біженців була величезною. Після завершення цієї війни проблема вимушеної міграції стала настільки масштабною та загро­зливою, що вимагала негайного вирішення. Спричинені значним зростанням кількості біженців обставини, вимагали або докорінної зміни, або ж суттєвого покращення тогочасної міжнародно-правової системи захисту прав біженців у Європі.

Стан дослідження. У вітчизняній науці не проводилося ком­плексне дослідження захисту біженців на регіональному рівні. Здебі­льшого науковці зосереджували свою увагу в основному на дослі­дженні цієї проблеми на універсальному рівні, або аналізували її у контексті співробітництва де

Специфіку регіональних міграційних процесів та роль регіона­льних міжнародних організацій висвітлювали у своїх публікаціях нау­ковці України. Їх авторами були В.Р. Барський, І. Борута, В. Потапов, Ю.Ф. Гаврушко, В. Головченко, Д.В. Іванов, В.В. Кіріяджи, С. Мак-сименко, О. Малиновська, О.В. Сердюк, О. Сушко, Н. Пархоменко, А. Стародуб. З-поміж зарубіжних вчених варто окремо звернути увагу на праці Дж. Солта, а також М. Тітма та Н. Тунма.

Виклад основних положень. На Європейському континенті система захисту прав біженців і забезпечення ефективної реалізації їх правового статусу формується у рамках загальної європейської системи захисту прав людини, основними складовими якої є: а) система Ради Європи; б) система діяльності ОБСЄ (Організації з безпеки та співробітництва в Європі); та в) система ЄС (Європейсь­кого Союзу) [1, с. 64–70].

Перш за все, слід відзначити, що Європейська Конвенція про захист прав людини та основних свобод 1950 р. (ЄКПЛ 1950 р.) [2] є «серцем» європейської системи захисту прав людини. Хоча ЄКПЛ 1950 р. і не містить окремих положень, спрямованих на захист прав біженців, проте у її ст. 3 міститься заборона застосування до осіб різ­номанітних форм катувань та нелюдського або такого, що принижує гідність поводження чи покарання [2, с. 511]. Як зазначив Європейський суд з прав людини 1989 р., положення ст. 3 ЄКПЛ 1950 р. без­посередньо поширюється на випадки встановлення відповідальності держав за порушення заборони вислання (примусового повернення, депортації) біженців у країни, де їм загрожує переслідування [2, пар. 82, 88, 91; 63, с 376].

Укладена 20 квітня 1959 р. Європейська Угода про скасування віз для біженців (далі - Угода 1959 р.) [3] відіграла значну роль у процесі накопичення та вдосконалення європейського досвіду щодо вирішення проблем біженців. Зокрема, згідно з п. 1 ст. 1 Угоди 1959 р. біженці, які законно проживають на території однієї з держав-учасниць Угоди, звільняються від зобов’язань щодо набуття візи для в’їзду на територію чи виїзду з території іншої держави через будь-який кордон за умови, якщо вони володіють дійсними проїзними до­кументами та їхнє перебування не перевищує тримісячного терміну. Проте віза може вимагатися для перебування понад три місяці або для отримання оплачуваної роботи на території іншої держави-учасниці Угоди (п. 2 ст. 1) [3, с. 192-195].

Згідно зі ст. 5 Угоди 1959 р. біженці, які прибули на територію однієї з її держав-учасниць, у будь-який час допускаються знову на територію країни-учасниці Угоди, що видала їм проїзні документи, якщо владні структури першої згаданої держави звернулися до остан­ньої з відповідним проханням (винятком можуть бути випадки, якщо перша зазначена держава дозволила зацікавленим особам поселитися на її території) [3, с. 193].

Слід підкреслити, що Угода 1959 р. передбачила можливість тимчасового призупинення державами-учасницями її застосування у випадках, якщо це є необхідним з міркувань забезпечення громадсько­го порядку, безпеки чи здоров’я населення (п. 1 ст. 7) [3, с 193].

Рекомендація 773 (1976) про де-факто біженців [4] була ух­валена Парламентською Асамблея Ради Європи у 1976 р. з огляду на той факт, що в державах-членах Ради Європи перебувала значна кількість осіб, які не були визнані біженцями відповідно до поло­жень Конвенції 1951 р. та Протоколу 1967 р. і які не могли або не бажали з політичних, расових, релігійних чи інших вагомих причин повертатися до країни походження (де-факто біженці) [4, с 201]. Зокрема, Парламентська Асамблея пропонувала Комітету міністрів Ради Європи доручити компетентному Комітету урядових експертів розробити відповідний документ про де-факто біженців, який би регламентував питання, що стосуються реалізації їх правового статусу: а) надання таким особам дозволу на проживання та забезпе­чення їх житлом; б) захист їх прав, передбачених ст. 17, 23, 24, 31, 32, 33 Конвенції 1951 р. (відповідно, щодо прав біженців де-факто: на роботу за наймом; на отримання урядової допомоги; на захист трудових прав та на соціальне забезпечення; на заборону видачі, вислання чи примусового повернення біженців до країни похо­дження); в) визнання професійних кваліфікацій; г) сприяння місце­вій інтеграції де-факто біженців шляхом вивчення ними мови та отримання професійної освіти; д) забезпечення таких осіб проїзни­ми документами тощо [4, с. 202].

Також Рекомендація 773 (1976) містила пропозицію урядам держав-членів Ради Європи щодо ліберального застосування пода­ного Конвенцією 1951 р. визначення поняття «біженець». Крім то­го, пропонувалося також: а) щоб вислання де-факто біженців було можливим лише у випадку їх допуску в іншу країну, де їм не загро­жуватиме переслідування; б) щоб держави не відмовляли в допуску та проживанні особам, котрі знайшли «захист або притулок у будь-якому іншому місці», тільки якщо вони будуть фактично допущені в іншу країну; в) щоб до де-факто біженців не застосовувалися інші обмеження щодо їх політичної діяльності (за винятком політичних прав у точному розумінні цього терміну, які залежать від громадян­ства) [4, с. 202–203].

Ухвалена Комітетом міністрів Ради Європи 18 листопада 1977 р. Декларація про територіальний притулок [5] містила поло­ження, аналогічні до положень Декларації про територіальний притулок 1967 р. (ухвалена Генеральною Асамблеєю ООН у грудні 1967 р.), та у ст. 2 підкреслювала право держав-членів Ради Європи надавати притулок будь-якій особі, яка цілком обґрунтовано побо­юється стати жертвою переслідування за ознаками раси, віроспові­дання, громадянства, належності до визначеної соціальної групи або політичних переконань, а також відповідає іншим визначеним Конвенцією 1951 р. умовам, що надають право на отримання, пе­редбачених цією Конвенцією пільг, а також будь-якій іншій особі, яка, на їх думку, відповідає умовам для отримання притулку з мір­кувань гуманності [5, с. 205].

Рекомендація 817 (1977) про право на притулок [6] стосувалася врегулювання питань, пов’язаних із захистом прав біженців (наданням притулку) у контексті боротьби з тероризмом та дотриманням положень ЄКПЛ 1950 р. Парламентська Асамблея Ради Європи рекоменду­вала Комітету міністрів закликати держави-учасниці: по-перше, визна­ти право подання індивідуальних петицій відповідно до ЄКПЛ 1950 р. особами, щодо яких вирішується питання про їх вислання чи видачу в державу, яка не є учасницею ЄКПЛ 1950 р., у випадках, якщо Євро­пейський суд з прав людини розглядає питання про небезпеку переслі­дування цих осіб у таких країнах (коли існує серйозна небезпека зазна­ти у відповідній державі ... поводження, що є несумісним із вимогами Європейської конвенції з прав людини) (п. а); і, по-друге, дотримува­тися ліберального підходу по відношенню до шукачів притулку на їх території [6, с 204].

Підписана державами-членами Ради Європи 16 жовтня 1980 р. Європейська Угода про передачу відповідальності щодо біженців [7] (Угода 1980 р.) у п. 1 ст. 2 передбачала можливість передачі однією державою-учасницею Угоди 1980 р. відповідальності за біженців (на основі положень ст. 28 Конвенції 1951 р.) у випадках, коли біженець протягом двох років (з дня допуску на територію або дня звернення до владних органів) законно та безперервно перебував на території іншої держави-учасниці цієї Угоди (за згодою її владних структур), або на­віть раніше, якщо така держава дозволила біженцю залишатися на її території на постійній основі чи протягом періоду, який перевищує термін дійсності проїзного документа (для вирахування періоду пере­бування у п. 2 ст. 2 Угоди 1980 р. були передбачені вихідні критерії та конкретні умови) [7, с 196].

Також зазначалося, що з моменту передачі відповідальності ін­ша держава-учасниця Угоди 1980 р. (враховуючи інтереси возз’єднання сім’ї та міркування гуманності), сприяє допуску на свою територію дружини (чоловіка) та неповнолітніх дітей чи дітей, які зна­ходяться на утриманні біженця (ст. 6) [7, с 197].

Рекомендація № R (1981) 16 Комітету міністрів державам-членам щодо узгодження національних процедур, що стосуються притулку [8], визначала основні принципи, яких державам-членам Ради Європи необхідно дотримуватися щодо процедур визначення статусу біженця. Зокрема, було підкреслено важливість таких принципів: а) об’єктивність та неупередженість процедури розгляду прохань про надання статусу біженця; б) прийняття відповідних рішень виключно центральними компетентними органами; в) органи прикордонного контролю та органи місцевої влади, вповноважені розглядати прохання про надання притулку, повинні діяти згідно з чіткими інструкціями; г) до моменту прийняття остаточного рішен­ня шукач притулку повинен мати можливість залишатися на тери­торії держави потенційного притулку (також окремий наголос ро­биться на важливості дотримання принципу non-refoulement); д) повинна існувати передбачена законом можливість подання шу­качем притулку апеляції щодо ухваленого відповідним органом рі­шення у його справі; е) прохач повинен мати доступ до інформації щодо процедури, якої йому необхідно дотримуватися; є) рішення щодо конкретного шукача притулку повинно доводитися до його відома (а також і причини, що зумовили негативну відповідь); ж) у разі визнання шукача притулку у якості біженця, йому повинні на­даватися документи, що підтверджують його статус біженця; а та­кож з) співробітництво з УВКБ ООН з питань, що стосуються на­дання притулку [8, с. 206–208].

Рекомендація № R (1984) 1 Комітету міністрів державам-членам щодо захисту осіб, які формально не визнані біженцями [9], містила дуже прогресивне на той час положення, яке передбачало, що уряди держав-членів Ради Європи повинні (з урахуванням винятків, передба­чених п. 2 ст. 33 Конвенції 1951 р. ) забезпечити, щоб принцип (спіль­но non-refoulement та положення ст. 3 ЄКПЛ 1950 р.), за якого жодна особа не повинна отримати відмову у допуску на територію країни на її кордоні, відхилятися, висилатися або зазнавати застосування до неї інших схожих заходів, які, як наслідок, змусили б її повернутися або залишитися на території, на якій така особа має цілком обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідування за ознакою раси, віроспо­відання, громадянства, належності до визначеної соціальної групи або політичних переконань, застосовувався би, незалежно від того, чи ви­знана така особа біженцем відповідно до Конвенції 1951 р. та Прото­колу 1967 р. [9, с. 208–209].

Висновки. На основі вище викладеного з’ясовано: а) в той час, коли Конвенція 1951 р. і Протокол 1967 р. залишаються основними міжнародно-правовими актами, що містять визначення поняття «біже­нець», дедалі більш важливого значення набувають визначення, при­йняті на регіональному рівні (особливо ті, що спрямовані на розшире­не тлумачення поняття «біженець»); б) за нових історичних умов на­зріла очевидна необхідність прийняття більш широкого визначення поняття «біженець»; в) визначення поняття «біженець» змінюватиметься і надалі з огляду на появу нових категорій осіб, які не охоплю­ються положеннями Конвенції 1951 р. та Протоколу 1967 р., проте потребують міжнародного захисту.

–––––––––

Талалаев А.Н. Два вопроса международного права в связи с Консти­туцией РФ / А.Н. Талалаев // Государство и право. – 1998. – № 3. – С. 64–70.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (от 4 ноября 1950 г.) // Международное публичное право: сб. документов: в 2-х ч. / сост. К.А. Бекяшев, Д.К. Бекяшев. – М.: Проспект, 2006. – Ч. 1. – C. 511.

Европейское соглашение об отмене виз для беженцев//Сборник меж­дународно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю.Л. Сарашевский, А.В. Селиванов. – Мн.: Тессей, 2000. – C. 192–195.

Рекомендация 773 (1976) о де-факто беженцах//Сборник междуна­родно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю.Л. Сарашевский, А.В. Селиванов. – Мн.: Тес-сей, 2000. – C..

Декларация о территориальном убежище // Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю.Л. Сарашевский, А.В. Селиванов. – Мн.: Тессей, 2000. – C..

Рекомендация 817 (1977) о праве на убежище // Сборник междуна­родно-правовых документов и национальных законодательных актов по воп­росам беженцев / сост. Ю.Л. Сарашевский, А.В. Селиванов. – Мн.: Тессей, 2000. – C..

Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев // Сборник международно-правовых документов и национальных законодатель­ных актов по вопросам беженцев / сост. Ю.Л. Сарашевский, А.В. Селиванов. – Мн.: Тессей, 2000. – C. 195–201.

Рекомендация № R (1981) 16 Комитета министров государствам-членам о согласовании национальных процедур, касающихся убежища // Сбо­рник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю.Л. Сарашевский, А.В. Селиванов. – Мн.: Тессей, 2000. – C..

Рекомендация № R (1984) 1 Комитета министров государствам-членам о защите лиц, формально не признаваемых беженцами // Сборник ме­ждународно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю.Л. Сарашевский, А.В. Селиванов. – Мн.: Тессей, 2000. – C..