253

---

З.М. Макаруха

ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ «ВНУТРІШНЬОГО ВИМІРУ» ПРОСТОРУ СВОБОДИ, БЕЗПЕКИ ТА ЮСТИЦІЇ В РАМКАХ ЄС

Аналізується «внутрішній вимір» простору свободи, безпеки та юстиції в рамках ЄС, дається правова характеристика змісту та меж складових цього простору як сфери діяльності ЄС, спрямованої на виконання власних цілей та завдань (а не на обслуговування інших політик та сфер діяльності).

Ключові слова: внутрішні вимір, свобода, безпека, юсти­ція, «піларна» структура, правові рамки, інституційна мето­дологія.

Постановка проблеми. Розвиток та утвердження простору свобо­ди, безпеки та юстиції (ПСБЮ) є однією з найважливіших місій сучасного та майбутнього Європейського Союзу. На сьогодні європейські держави не спроможні подолати такі загрози, як нелегальна міграція, злочинність чи тероризм лише шляхом вжиття національних заходів. Для цього необхідні скоординовані дії як на національному рівні, так і на рівні ЄС.

Однак, становлення ПСБЮ, в тому числі запровадження єдиної інституційної основи його функціонування – це складний багатоетапний процес, який все ще триває. Сама концепція «європейського про­стору свободи, безпеки та юстиції» є новою, тому вимагає теоретично­го обґрунтування та ґрунтовного вивчення, передусім правового, оскільки базується на положеннях установчих договорів та ключових програмних документів ЄС.

Стан дослідження. Концепція ПСБЮ, як «новий правовий бренд ЄC» [1, с. 3], а також правове регулювання ПСБЮ та його скла­дових стали розглядалися у численних праць європейських вчених. Їх авторами були С. Пірс, Е. Денз, Е. Джилд, С. Харлоу, М. Андерсон, М. Ден Боер, П. Каллен, В. Гілмор, С. Рааб, Н. Волкер, Д. О’Кефі, Д. Шат, Д. Монар, Р. Морган, Д. Епейп, Д. Вайлер, Б. де Вітт, О. Вайвер, В. Воллес, Ф. Пасторе,

Х. Гребб, К. Хейлбронер, К. Вингерт, К. Фиджнаут, К. Хендерсон та ін.

Виклад основних положень. Вперше на договірному рівні концепція ПСБЮ була закріплена в Амстердамському договорі 1998 р. Відповідно до ч. 4 ст. 2 цього договору однією з цілей ЄС визначено «збереження і розвиток Союзу як простору свободи, безпеки та юстиції, в межах якого свобода руху осіб забезпечується разом з відповідними захо­дами щодо контролю на зовнішніх кордонах, надання притулку, іммігра­ції, попередження злочинності і боротьби з нею».

Хоча концепція ПСБЮ є відносно новою, але вона акумулювала в собі значний обсяг правових норм (в тому числі «м’яке право»), більша частина яких прийняті після набуття чинності Амстердамським догово­ром, решту – результат законотворчої діяльності у рамках «третьої опори» ЄС відповідно до Маастрихтського договору (співробітництво у сфері юстиції та внутрішніх справ), а також у рамках робочих груп (Робоча гру­па з питань імміграції, Група Треві, Робоча група з питань судового співробітництва, Група з питань взаємної допомоги у митній сфері, Група координаторів з питань вільного руху осіб [2, с. 86]), які створювалися державами-членами (в період до підписання Маастрихтського договору) для вирішення конкретних питань в сфері юстиції та внутрішніх справ.

У доктрині права ЄС неодноразово наголошується на складності чіткого та комплексного правового визначення такої сфери діяльності ЄС, як ПСБЮ. Один з європейських дослідників у цій сфері Нейл Волкер зауважив, що «кожен, хто робитиме спробу визначити ПСБЮ, як правову категорію, зіштовхнеться з низкою базових проблем», основ­ною з поміж них є, на його думку, визначення критеріїв об’єднання складових ПСБЮ в єдину правову площину [2, с 3].

Очевидно, комплексне правове визначення внутрішнього виміру ПСБЮ передбачає виконання таких завдань: здійснення правової ха­рактеристики змісту та меж складових ПСБЮ; правовий аналіз внутрішнього зв’язку між складовими ПСБЮ, яких є три - «свобода», «безпека» та «юстиція». Вони потребують чіткого визначення.

Під категорією «свобода» слід розуміти відсутність контролю осіб на внутрішніх кордонах та формування спільної політики притулку, імміграції та контролю на зовнішніх кордонах на основі солідарності дер-жав-членів та справедливого ставлення до громадян третіх країн. На дум­ку С Біттера, поняття «свобода», як складова ПСБЮ, - це «свобода руху осіб посилена гарантуванням прав людини» [3, c. 1641]. На перший по­гляд, забезпечення «свободи» в рамках ПСБЮ перекликається із забезпе­ченням свободи руху осіб в рамках внутрішнього ринку ЄС. Проте, слід відзначити, що забезпечення «свободи» у рамках ПСБЮ передбачає знач­но ширший перелік заходів як у межах ЄС, так і за його межами, метою яких є встановлення безпеки свободи громадян ЄС.

Поняття «безпека» як одна з категорій ПСБЮ охоплює запо­бігання та боротьбу зі злочинністю, расизмом та ксенофобією, а також заходи з координування та співпраці органів поліції, правосуддя та інших компетентних органів. Іншими словами, «безпека» як складова ПСБЮ передбачає право жити у правовому середовищі, захищеному ефективними діями державних органів.

І, нарешті, категорія «юстиція» включає взаємне визнання дер­жавами-членами судових рішень у кримінальних та цивільних справах, що дає змогу полегшити доступ до правосуддя та сформувати у рамках Союзу єдиний простір юстиції.

У доктрині права ЄС створення ПСБЮ часто порівнюється із заснуванням внутрішнього ринку ЄС [4, c. 111]. Не випадковим є і формулювання ст. 3 проекту Договору про запровадження Конституції для Європи (аналіз його положень має значення для науки права ЄС), відповідно до якої однією з цілей Союзу визначено надання громадя­нам простору свободи, безпеки та юстиції та єдиного ринку з вільною й неспотвореною конкуренцією.

Можна провести аналогію у визначенні та становленні зазначе­них категорій. Обидва поняття можна визначити, як «простір без внутрішніх кордонів». Однак, у рамках єдиного ринку забезпечуються чотири фундаментальні економічні свободи (свобода руху товарів, послуг, осіб та капіталу), а в рамках ПСБЮ – фундаментальні публічні «товари» (свобода, безпека, юстиція).

Крім того, слід відзначити, що завдання створення ПСБЮ є, принаймні, не менш амбіційним, а ніж заснування внутрішнього ринку ЄС, яке передбачало імплементацію значного комплексу заходів протягом тривалого перехідного періоду. Гарантувати ут­вердження ПСБЮ означає координувати політику держав-членів у сфері юстиції та внутрішніх справ, забезпечити гармонізацію національного кримінального законодавства держав-членів, створи­ти основу для ефективного співфункціонування поліційних органів держав-членів, встановити спільний контроль на кордонах, розви­вати спільну міграційну політику та політику у сфері надання при­тулку, гарантувати основні права та свободи громадян [5].

Слушним є зауваження Гезер Греб щодо «застосування методів Внутрішнього ринку ЄС», як необхідної умови розвитку співробітництва у сфері юстиції та внутрішніх справ [6, c. 3]. Йдеться про принцип «взаємного визнання» та голосування кваліфікованою більшістю.

Вперше принцип «взаємного визнання» як наріжний камінь співробітництва судів у цивільних та кримінальних справах в рамках ЄС був закріплений у робочій програмі, прийнятій Європейською Ра­дою у Тампере у жовтні 1999 р., а також у розробленій на її основі Гаазькій програмі 2004 р. Крім того, Лісабонський договір, підписаний 2007 р. на рівні установчих договорів, закріплює принцип «взаємного визнання», як основоположний принцип судового співробітництва (однієї із складових ПСБЮ), та запроваджує голосування кваліфі­кованою більшістю у сфері ПСБЮ.

Інше питання – застосування принципу «взаємного визнання» до всієї сфери ПСБЮ. Оскільки він як основоположний принцип Внутрішнього ринку ЄС, відповідно до рішення Суду ЄС у справі 120/78 Rewe-Zentral [7] полягає «у визнанні державами-членами ЄС рішень, прийнятих компетентними органами інших держав-членів ЄС», то запровадження цього принципу до всієї сфери ПСБЮ пере­дбачало б широкий та доволі складний для виконання спектр заходів: від консенсусу держав-членів у погодженні цього питання (на рівні установчих договорів) до гармонізації законодавства держав-членів ЄС у численних сферах, що охоплені ПСБЮ. Виконання цих завдання на сучасному етапі малоймовірне через невирішеність до кінця питання ратифікації державами-членами Лісабонського договору, який вносить зміни до чинних установчих договорів (на­вряд чи сприйматимуться будь-які нові ініціативи щодо внесення змін до установчих договорів), а також відповідно неготовність держав-членів ЄС кардинально змінювати свої правові системи, хоча не слід виключати можливості досягнення зазначених цілей у майбутньому.

Натомість, Нейл Волкер звертає увагу на те, що між проектом створення Внутрішнього ринку ЄС та заснуванням ПСБЮ існує невідповідність з огляду на «чіткість та внутрішню узгодженість». Він зазначає, що створення Внутрішнього ринку - проект, в якому чітко визначений перелік цілей та завдань, досягнення та виконання яких спрямоване на повну інтеграцію, а «ПСБЮ - спроба забезпечити перелік компенсаційних заходів щодо контролю руху через зовнішні кордони ЄС та розвитку нових спроможностей для внутрішнього моніторингу населення у світлі передбачуваного «дефіциту безпеки», зумовленого формуванням Внутрішнього ринку, в рамках якого това­ри, люди, послуги та капітал мають, в принципі, рухатися вільно». Кінцевою метою ПСБЮ є, на думку науковця, «продовження наслідування абстрактному тріумвірату цінностей» [8].

Справді, ПСБЮ, на відміну від Внутрішнього ринку ЄС, є по­няттям радше «збірним», ніж «інтегративним». Якщо порівнювати цю сферу з іншими сферами діяльності та політиками ЄС, зокрема з кон­курентною політикою, сільським господарством чи рибальством, політикою зайнятості чи соціальною політикою, то необхідно підкрес­лити, що у понятті ПСБЮ нема внутрішнбої єдності складових та чітко визначених цілей реалізації спільного проекту. Звичайно, зміни, запроваджені Лісабонським договором, закладають основу необхідним реформам, але не вирішують проблеми повною мірою.

Для того, щоб здійснити правовий аналіз суті цієї проблеми, необхідно проаналізувати внутрішній зв’язок між складовими ПСБЮ. Як показує аналіз еволюції правового регулювання співробітництва у сфері ПСБЮ (з огляду на інституційну методолігію, можна стверджу­вати, що такого зв’язку нема.

Відповідно до Маастрихтського договору існував своє рідний інституційний зв’язок між складовими співробітництва у сфері юстиції та внутрішіх справ, які були об’єднані третьою «опорою» ЄС з єдиним режимом «м’якого» права. Амстердамський договір запровадив чіткий поділ між комунітаризованою Частиною IV Договору про Європейське Співтовариство (перша «опора») та Частиною VI Договору про Євро­пейський Союз (третя «опора»), яка носить міжурядовий характер співробітництва. Про відсутність внутрішнього зв’язку між складови­ми ПСБЮ на основі інституційної методології свідчить асиметрія та комплексна алокація відносно «піларної» структури, інкорпорованих Шенгенських acquis [9].

Не проходить ПСБЮ тест і на наявність зв’язку між його скла­довими на підставі галузевого та академічного критерію. Правове ре­гулювання ПСБЮ включає не лише різні галузі права ЄС (міграційне, кримінальне, судове, цивільне, торгове, сімейне), а й охоплює норми як матеріального, так і процесуального права, як публічного, так і при­ватного права.

Чи не єдиною підставою об’єднання таких категорій, як «свобо­да», «безпека» та «юстиція» у рамках сфери ПСБЮ є політичний критерій. В Амстердамському договорі міститься положення про намір розглядати сфери охоплені Частиною IV Договору про Європейське Співтовариство та Частиною VI Договору про Європейський Союз, не зважаючи на їх інституційний поділ, як сферу спільної політики ЄС.

Нову риторику та практичні пропозиції щодо розвитку ПСБЮ як однієї із сфер творення політики ЄС було внесено Європейською Радою у Тампере у жовтні 1999 р. [10], на основі яких було прийнято Гаазьку робочу програму 2004 р. щодо заснування ПСБЮ, що містила опис політики та практичні цілі.

У висновках Європейською Ради зазначалося, що вона ставить заснування ПСБЮ на вершині ієрархії політичних цілей ЄС та посилає чіткий політичний сигнал важливості цієї мети, досягнення якої передбачає реалізацію низки політик ЄС. Наріжним каменем діяльності у сфері заснування ПСБЮ, відповідно до висновків Європейської Ради у Тампере є комплекс проблем, а саме: спільна політика ЄС у сфері притулку та міграції (співробітництво з країнами походження мігрантів, спільна європейська система притулку, спра­ведливе ставлення до громадян третіх країн, менеджмент міграційних потоків); європейський простір юстиції (кращий доступ до юстиції у Європі, взаємне визнання судових рішень, більша «конвергенція у цивільному праві» держав-членів ЄС); боротьба ЄС зі злочинами (по­передження злочинів на рівні Союзу, посилення співробітництва дер-жав-членів у боротьбі зі злочинами, спеціальні заходи щодо боротьби з відмиванням грошей); зовнішня діяльність (співробітництво ЄС з третіми державами).

Отже, Гаазька програма відзначила результати, досягнуті протя­гом п’ятирічного періоду щодо заснування ПСБЮ (закладення основи для запровадження єдиної політики ЄС у сфері міграції та притулку, поліпшення співробітництва поліції, підготовка до запровадження принципу взаємного визнання судових рішень тощо) та проголосила своєю метою «удосконалення спільних спроможностей» Союзу та його держав-членів гарантувати фундаментальні права, мінімум процедур­них гарантій та доступ до юстиції; забезпечувати захист відповідно до Женевської Конвенції про біженців та інших міжнародних договорів; регулювати міграційні потоки та контролювати зовнішні кордони Союзу; боротися з організованою транскордонною злочинністю; реалізувати потенціал Європолу та Євроюсту, забезпечувати взаємне визнання судових рішень у цивільних та сімейних справах, що мають транскордонний характер.

Таким чином, висновки Європейської Ради у Тампере та Гаазька програма, яка була фактично реакцією Європи на події 11 вересня у США [12], є яскравим свідченням чи не першого системного підходу до ПСБЮ, який підпорядкував самостійні сфери співробітництва дер­жав-членів ЄС (безпека, юстиція) та політики ЄС (міграційна та у сфері притулку) єдиній меті - забезпечення для громадян ЄС ПСБЮ. В такий спосіб пост-Амстердамська ера розвитку концепції ПСБЮ відзначається намаганням сформувати нову політику ЄС, яка б забез­печувала баланс між свободою, безпекою та юстицією [12]. Карди­нальних змін у розвитку концепції ПСБЮ слід очікувати з набранням чинності Лісабонським договором.

В англійській доктрині європейського права [13] існує точка зору, відповідно до якої в період до підписання Лісабонського до­говору співробітництво у сфері притулку, імміграції, цивільного та кримінального права, а також поліційне співробітництво (сфери охоплені ПСБЮ) не розглядалося як таке, що має самостійну мету, а радше як наслідок розвитку внутрішнього ринку, що базується на чотирьох фундаментальних свободах. Так, зокрема, у кримінальній сфері співробітництво на рівні ЄС було необхідним для запевнен­ня, що особа не уникне покарання скориставшись своїм правом на свободу руху в рамках ЄС. Інтенсифікація руху людей, товарів, послуг та капіталу через внутрішні кордони ЄС сприяє зростанню потреби у високому рівні співробітництва та взаємного визнання у правових питаннях.

Підтвердженням цієї теорії є формулювання ч. 2 ст. І-3 («Цілі Союзу») Конституції для Європи: «Союз пропонує своїм громадянам простір свободи, безпеки та юстиції без внутрішніх кордонів та внутрішній ринок з вільною й неспотвореною конкуренцією». На дум­ку європейського дослідника Даніеля Тима Конституційна угода, як і чинні установчі договори, не визначає основоположної концепції ПСБЮ. За його словами «Конституційна угода наслідує еклектичний підхід, відповідно до якого ПСБЮ спрямований на реалізацію інших Союзних політик, замість реалізації в рамках ЄС концептуальної ідеї «простору взаємної довіри», в центрі якої стоїть особа та індивідуальні свободи» [14, c. 4].

У ч. 2 ст. 2 Лісабонського договору зазначено, що «союз має за­пропонувати своїм громадянам простір свободи, безпеки та юстиції без внутрішніх кордонів, в якому свобода руху осіб забезпечується разом з відповідними заходами щодо контролю на зовнішніх кордонах, надання притулку, імміграції, попередження злочинності і боротьби з нею». Таким чином Лісабонський договір визначає ПСБЮ як самостійну сферу діяльності ЄС, спрямовану не на обслуговування інших політик та сфер діяльності ЄС, а на виконання власних цілей та завдань, а кінцевою метою її є інтереси громадян ЄС.

Крім того, важко підпорядкувати єдиній меті сфери спів­робітництва, розділені «піларами» ЄС. Скасування Лісабонським до­говором «піларної структури» матиме своїм наслідком об’єднання співробітництва поліції та судів у кримінальній сфері (теперішня «тре­тя опора») з іншими сферами в рамках ПСБЮ (теперішня «перша опо­ра») в єдиних правових рамках функціонування Європейського Союзу (тепер – компетенція ЄС, яке відповідно до Лісабонського договору зникає з ужитку, як термін).

Злиття першої та третьої «опор» сприятиме більш зв’язній, зрозумілій та функціональній схемі компетенції ЄС у сферах, які охоплює ПСБЮ та матиме наслідком: запровадження єдиної законо­давчої процедури; єдиних інституційних рамок, поширення принципу голосування кваліфікованою більшістю на сфери співробітництва в рамках сучасної «третьої опори»; розширення компетенції Суду ЄС в рамках ПСБЮ.

Проте, скасування Лісабонським договором «піларної» структу­ри, не означає, нажаль, однозначного запровадження єдиної інституційної методології щодо усіх сфер ПСБЮ. В установчому договорі містяться «рудименти» «піларної» структури, які проявляються у компетенції Суду ЄС та Європарламенту, а також у праві законодавчої ініціативи Єврокомісії та держав-членів. В такий спосіб йдеться про наявність у Лісабонському договорі «прихованого піларного поділу», що, однак, не применшує ролі та значення Лісабонського договору у розвитку концепції ПСБЮ.

Висновок. Отже, концепція ПСБЮ зазнає еволюційного впли­ву, в процесі якого складові ПСБЮ розмежовані «піларною» структу­рою ЄС відповідно до Амстердамського договору, об’єднуються єдиними правовими рамками (шляхом скасування Лісабонським дого­вором поділу на «пілари») навколо спільної мети - забезпечення для громадян ЄС простору свободи, безпеки, справедливості та солі­дарності, а також поширення цього простору за межі Союзу.

–––––––––––

Walker N. Europe’s Area of Freedom, Security and Justice. – Oxford University Press, 2004.

Peers S. EU Justice and Home Affairs Law. – Harlow: Pearson, 2000.

Bitter S. Comment on Dagmara Kornobis-Romanowska Conceptual Changes in the Area of Freedom, Security and Justice through the Constitutional Treaty // German Law Journal. – Vol.6. – № 11.

Newburn T. Handbook of Policing. - Uffculme:Willan, 2003.

Townsend A. Can the EU achieves an area of freedom, security and Justice? // www.cer.org.uk

Grabbe H. Justice and Home Affairs: faster decisions, secure rights // www.cer.org.uk

Справа 120/78 Rewe-Zentral [1979] ECR 649.

Walker N. The Idea of a European Constitution and the Finalite’ of Integration // de Witt B. The Emergence of European Constitution. – Oxford: OUP, 2005.

Protocol Integrating the Schengen Acquis into the Framework of the European Union // [1997] Official Journal C340/92.

Tampere Special European Council, October 1999 // http://europa. eu.int/council/off/conclu/oct99.

Gilmore W. The Twin Towers and the Three Pillars // European University Institute Law Department Working Paper: Fiesole, 2003; Den Boer M., Monar J. 11 September and the Challenge of Global Terrorism to the EU as a Security Actor// JCMS. – 2002.; Walker N. The Pattern of Transnational Policing // Newburn T. Handbook of Policing. - Uffculme: Willan, 2003.

Anderson M., Apap J. Striking a balance Between Freedom, Security and Justice. – Brussels: Centre for European Policy Studies, 2002.

 

< Попередня   Наступна >