318

---

В .М . Процик

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕФОРМУВАННЯ ПРИКОРДОННИХ ВІЙСЬК У ДЕРЖАВНУ ПРИКОРДОННУ СЛУЖБУ УКРАЇНИ (2000 – ЛИПЕНЬ 2003 Р.)

Аналізуються причини, нормативно-правове забезпечення та основні заходи з реформування Прикордонних військ України у право­охоронний орган спеціального призначення – Державну прикордонну службу.

Ключові слова: Прикордонні війська України, оперативно-службова діяльність, нормативно-правові акти.

Постановка проблеми. Забезпечення недоторканності кордонів належить до пріоритетних національних інтересів, а запобігання спро­бам порушень державного кордону і територіальної цілісності є одним із найважливіших напрямів державної політики національної безпеки у правоохоронній сфері. В умовах розбудови незалежної України важ­ливого значення набуло питання створення прикордонного відомства та системи охорони державного кордону, адекватних загрозам націо­нальній безпеці й обстановці, що складалась на кордоні. Саме у зв’язку з цим у 2003 р. відбулося реформування Прикордонних військ України (ПВУ) в Державну прикордонну службу України (ДПСУ). Зважаючи на те, що події на державному кордоні розвиваються дуже динамічноа, а вищеозначені проблеми не втрачають своєї гостроти, аналіз компле­ксу питань, пов’язаних з причинами, нормативно-правовим забезпе­ченням та основними заходами з реформування прикордонного відом­ства мають не тільки пізнавальне, а й наукове і прикладне значення для оперативно-службової діяльності сучасних прикордонників.

Стан дослідження. Актуальність проблеми належного норма­тивно-правового забезпечення реформування прикордонних структур України підтверджується також наявність різнопланових наукових досліджень і публікацій. Так, автори збірника «Пpикоpдоннi вiйська України: iстоpiя i сучасність» ще у 2001 р. обґр

унтовано окреслили основні аспекти причин необхідності реформування прикордонного відомства [1]. Сутність і перспективи реформування ПВ України роз­глядав також М. Литвин [2]. В період проведення реформи 2003 р. на­уковців цікавили пріоритетні напрямки удосконалення охорони дер­жавного кордону - Д. Хруст [3], форми та способи оперативно-службової діяльності ПВУ - В. Ляшенко [4], головні завдання системи наукової та науково-організаційної діяльності ПВ та шляхи її вдоско­налення - В. Ляшенко, В. Корчев і Ю. Упенієк [5]. В. Суботін аналізу­вав основні завдання і повноваження Державної прикордонної служби [6], а В. Чумак, М. Михеєнко, В. Щегель і В. Половніков - правові за­сади повноважень ДПС України як правоохоронного органу спеціаль­ного призначення [7]. Необхідністю досягнення європейських стандартів пореформеною прикордонною службою переймалась О. Перехрест [8]. Але досі комплексного наукового дослідження нормативно-правового забезпечення реформування прикордонного відомства не здійснено.

Мета статті полягає в тому, щоб визначивши причини, проана­лізувати нормативно-правове забезпечення та виокремити основні за­ходи з реформування Прикордонних військ України в Державну при­кордонну службу.

Виклад основних положень. У 1991 р. Прикордонні війська Укра­їни були створені як військова структура, а отже, в силу об’єктивних за­конів свого розвитку - статичне і консервативне формування, що значною мірою обмежувало їхні можливості щодо широкого застосування сучас­них форм і методів протидії протиправній діяльності на кордоні. Більше того, з часом ступінь ефективності їхньої діяльності вже неможливо було надалі підвищувати, використовуючи традиційні підходи, тому найефек­тивнішим виходом із ситуації вбачалось реформування військ у право­охоронний орган із відповідними повноваженнями.

Причинами, що вплинули на необхідність реформування ПВУ в правоохоронну структуру, стали: а) потреба підвищення рівня національ­ної безпеки на державному кордоні України; б) зміни в напрямку пом’якшення міжнародного політичного клімату та зменшення загрози військового конфлікту, при одночасному зростанні потенційних загроз національній, а також прикордонній безпеці України у невійськовій сфері, а саме: нарощування розвідувально-інформаційної діяльності, погіршення криміногенної ситуації, інтеграція національних злочинних груп у міжна­родні злочинні синдикати, зростання активності міжнародного тероризму, наркобізнесу, незаконної міграції тощо; в) суперечність між нормами Конституції України та чинним законодавством із прикордонних питань і необхідність її усунення. Так, ч. 4 ст. 17 Конституції України, яка вказує, що «Збройні Сили України та інші військові формування ніким не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян», наштовхувала на висновок, що Прикордонні війська формально втратили право здійс­нювати такі заходи як адміністративне затримання, оперативно-розшукова діяльність, проведення дізнання тощо; г) затримка належного право­вого врегулювання діяльності органів охорони кордону, що суттєво зни­жувало надійність, унеможливлюючи побудову нової системи охорони кордонів, завдавало шкоди міжнародному іміджу України, характеризую­чи її як державу, що не в змозі гармонізувати свої національні інтереси з міжнародними та певним чином гальмує створення передумов до інтегра­ції в євроатлантичні структури тощо.

Опираючись на названі причини, Державний комітет з охорони державного кордону України (далі – Держкомкордон) подав пропози­ції керівництву держави, на основі яких 16 листопада 2000 р. видано Указ Президента України «Про Програму дій, спрямованих на підтри­мання режиму державного кордону України і прикордонного режиму, розвиток Прикордонних військ та митних органів України, на період до 2005 року» [9].

Передусім у Програмі дій визначалася мета – вдосконалення сис­теми захисту національних інтересів на державному кордоні України шляхом уточнення функцій та завдань Прикордонних військ України, їх розвиток і реформування в Державну прикордонну службу України для ефективного забезпечення національної безпеки на кордоні України.

Основне завдання Програми – реформування ПВУ у ДПСУ, яке пропонувалось здійснити в три етапи.

На першому етапі (2000–2001 рр.) підготовки до реформування необхідно було завершити реорганізацію системи органів управління центрального апарату Держкомкордону України, штабів військ напря­мів, з’єднань та частин; підготувати проект закону про Державну прико­рдонну службу України; провести практичні експерименти щодо запро­вадження основних елементів структури ДПСУ з питань: протидії неле­гальній міграції; протидії контрабандній діяльності; захисту націона­льних інтересів України в її виключній (морській) економічній зоні.

В ході другого етапу (2002-2004 рр.) передбачалося здійснити комплекс організаційних і практичних заходів щодо переведення на нову організаційно-штатну структуру частин та підрозділів ПВУ; затвердити відомчі нормативні акти, що регламентують питання службової діяльності структурних підрозділів ДПС України та інші питання; перевести на нові програми навчання всі навчальні заклади і центри підготовки та перепід­готовки кадрів. І вже з 1 січня 2004 р. організувати охорону державного кордону ДПС України на основі нових директивних документів.

Під час третього етапу (2005 р.) - закінчення формування ДПСУ передбачалося внести пропозиції щодо координації діяльності центра­льних органів виконавчої влади, що забезпечують захист національних інтересів на державному кордоні України; налагодити функціонування системи управління та систем забезпечення службової діяльності стру­ктурних підрозділів ДПСУ; здійснити розроблення статутів, посібни­ків, інструкцій, методичних рекомендацій з питань організації та здій­снення службової діяльності структурних підрозділів; організувати взаємодію структурних підрозділів ДПСУ з органами прикордонної охорони суміжних держав [9].

Додатком до Програми дій чітко визначались терміни завер­шення договірно-правового оформлення державного кордону, кількіс­ні і фінансові показники розбудови пунктів пропуску, матеріально-технічного забезпечення ПВУ - ДПСУ протягом 2000-2005 рр. [10].

Для реформування Прикордонних військ передусім необхідно було визначити концептуальні підходи до охорони державного кордо­ну, перспективи втілення нових форм і способів прикордонної служби.

Нова нормативно-правова база мала забезпечити: єдність підхо­дів виконавчо-розпорядчої діяльності центральних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських організацій і громадян України до питань охорони державного кордону, захисту національних інтересів України у прикордонних регіонах; комплексне, науково й економічно обґрунтоване поєднання підходів до вдоскона­лення, подальшого розвитку всебічного забезпечення охорони держав­ного кордону; подальший розвиток координаційної діяльності та взає­модії центральних органів державної влади, органів місцевого само­врядування, інших контрольних органів України [3, с 7].

Для цього Верховною Радою України були прийняті Закони Украї­ни «Про Державну прикордонну службу України», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону Украї­ни «Про Державну прикордонну службу України». Загалом у 2003 р. прийнято та внесено зміни до 3 кодексів, 49 Законів України, 31 Указу Прези­дента України, 129 постанов і розпоряджень уряду [8, с. 5].

Задля виконання вимог зазначених нормативно-правових доку­ментів вже з 2000 р. у Прикордонних військах України було розгорну­то велику організаційну роботу та проведено низку заходів зі створен­ня відповідної системи охорони державного кордону. Передусім, від­булось реформування, вже існуючих з 1992 р., регіональних органів управління (Південного, Південно-Східного, Північно-Західного на­прямів ПВУ). Наказом голови Держкомкордону від 25 березня 2000 р. № 28 в Автономній Республіці Крим на базі з’єднань і частин Півден­ного напряму було створено управління військ Кримського напряму ПВУ, а 9 липня 2002 р. на північній ділянці кордону, на базі підрозді­лів Південно-Східного, Північно-Західного напрямів – управління військ Північного напряму ПВУ [11, с. 123, 145].

Відповідно до вимог Програми дій було проведено комплекс підготовчих, організаційних та практичних заходів щодо проведення на базі військ підрозділів Маріупольського прикордонного загону (далі – ПРИКЗ), практичного експерименту зі створення територіального управління ДПСУ у Запорізькій області [12, арк. 212–213]. Так, на базі прикордонної комендатури «Бердянськ» і підрозділів Південно-Східного напряму, вже 9 лютого 2001 р. було створено і 10 березня почав функціонувати Бердянський ПРИКЗ, як передбачалось, Управ­ління ДПС по Запорізькій області [12, арк. 224]. У ході експерименту опрацьовувались основні структурні елементи обласного управління ДПСУ та визначався на перехідний період його статус і можливості щодо вирішення завдань з охорони державного кордону [13, с. 177].

Інститут інспекторів прикордонної служби почав діяти в люто­му 2001 р. Саме тоді їх було вперше введено до штату застав для вико­нання завдань з постійного висвітлення обстановки на ділянці застави, контролю за дотриманням режиму кордону і прикордонного режиму як у прикордонній смузі, так і поза її межами [14].

Підготовка інспекторів прикордонної служби велася високими темпами, наприклад, у з’єднаннях військ Західного напряму вже в 2003 р. штати були заповнені в середньому на 75% [15].

З 30 жовтня 2001 р. почали створюватися прикордонні мобільні підрозділи для виконання спеціальних завдань (далі – ДВСЗ) [16, с. 14].

2 січня 2003 р. наказом голови Держкомкордону № 19 було за­тверджено Інструкцію про порядок застосування в охороні державного кордону частин та підрозділів ДВСЗ. У ній зазначалося, що вони призначалися для нарощування зусиль на оперативно-активних напрямках державного кордону, захисту інтересів держави та ведення ефективної боротьби зі злочинністю, участі в операціях (локальних діях), які про­водяться ПВУ та іншими правоохоронними органами [17].

До середини 2003 р. вже було створено 1 ПРИКЗ, 3 прикордон­них комендатури і 53 прикордонних застави ДВСЗ [18, с 2].

Одночасно зі створенням відповідної системи охорони держав­ного кордону і нормативно-правової бази її функціонування розпочав­ся пошук нових, найефективніших форм і способів оперативно-службової діяльності підрозділів, які б наближалися до світових стан­дартів і максимально забезпечували відстоювання національних інте­ресів держави на її кордонах.

Для цього поряд із глибокими теоретичними дослідженнями і практичними експериментами, що проводилися вітчизняними науковця­ми, широко аналізувався досвід охорони державного кордону країнами близького й далекого зарубіжжя з метою визначення методологічних ос­нов і підходів, що існують у світовій практиці в цій сфері, вибору основ­них елементів для побудови моделі системи охорони державного кордону, що задовольняла б вимоги і потреби системи забезпечення національної безпеки держави на найближчу перспективу [2, с 4]. У результаті такої роботи Законом України «Про Державну прикордонну службу України» було передбачено створення ДПС України як правоохоронного органу, на який покладалися такі основні завдання: забезпечення недоторканності державного кордону України; охорона суверенних прав України у її ви­ключній (морській) економічній зоні.

Для їх виконання значних змін зазнавала вся система охорони кор­дону. Так, Законом передбачалось сформувати завершений цикл боротьби з порушеннями законодавства про державний кордон України - від виявлен­ня адміністративного правопорушення до притягнення винних до адмініст­ративної відповідальності, від виявлення злочину до передачі матеріалів до суду. Також впроваджувалася принципово нова для України модель охоро­ни державного кордону - сукупність сучасних форм і способів оперативно-службової діяльності Прикордонних військ, об’єднаних в єдиній системі охорони кордону на ділянці органу охорони державного кордону.

Загалом підвищення якості охорони сухопутної ділянки кордону планувалося досягти шляхом: зміщення пріоритетів в охороні кордону в бік здобування випереджувальної інформації, підвищення ефективності оперативно-розшукової роботи; активного впровадження в оперативно-службову діяльність прикордонних підрозділів інспекторів прикордонної служби, прикордонних патрулів; остаточного відходу від лінійної побудо­ви охорони кордону; створення в межах контрольованих прикордонних районів ешелонованої єдиної системи збирання та реалізації даних обста­новки та інформації про протиправну діяльність на кордоні; переосна­щення підрозділів новою технікою; створення мобільних елементів охо­рони кордону, застосування підрозділів для виконання спеціальних за­вдань; удосконалення ефективності паспортного контролю та контролю за дотриманням іноземцями правил перебування в Україні; переходу на професійну основу комплектування прикордонних підрозділів тощо.

Реформування ПВУ проводилося з перспективою на подальше зміцнення системи прикордонної безпеки. У цьому зв’язку передбача­ються: підвищення щільності охорони кордону на загрозливих напря­мах; технічне переоснащення прикордонних підрозділів, підвищення їх мобільності; приведення інфраструктури пунктів пропуску та сис­теми контролю в них до європейських стандартів; упровадження в службову діяльність усіх структурних ланок новітніх інтегрованих інформаційних технологій; удосконалення підготовки персоналу на всіх рівнях; завершення договірно-правового оформлення державного кордону; укладення угод про реадмісію, розвиток міжнародного спів­робітництва у сфері прикордонної безпеки [2, с. 4–6].

Висновок. Таким чином наприкінці 90-х рр. ХХ ст. назріла не­обхідність реформування українських прикордонних структур, що й було здійснено протягом 2000–2003 рр. Чітке визначення причин до­зволило підготувати досконалу нормативно-правову базу і на основі цього вжити ряд заходів, що сприяло: реформуванню прикордонного відомства України з військової структури в правоохоронний орган і зміні підходів до організації всієї системи охорони кордону. Це техні­чно й технологічно цілком відповідало стратегічному курсу України на інтеграцію в євроатлантичні структури.

–––––––––––

На шляху до створення Державної прикордонної служби України // Пpикоpдоннi війська України: iстоpiя i сучасність. – Хмельницький: НАПВУ, 2001. – С. 253–260.

Литвин М.М. Сутність і перспективи реформування Прикордонних військ України / М.М. Литвин // Науковий вісник Державної прикордонної служби. – 2003. – № 4. – С. 3–7.

Хруст Д.В. Пріоритетні напрямки удосконалення охорони державно­го кордону на сучасному етапі реформування Прикордонних військ у ДПС України / Д.В. Хруст // Науковий вісник Державної прикордонної служби. – 2003. – № 3. – С. 7–9.

Ляшенко В.І. Форми та способи оперативно-службової діяльності ПВ України в період їх реформування в Державну прикордонну службу / В.І. Ля­шенко // Науковий вісник Прикордонних військ. - 2003 - № 2. - С. 21-24.

Ляшенко В.І. Головні завдання системи наукової та науково-організаційної діяльності Прикордонних військ у період їх реформування в ДПС України / В.І. Ляшенко // Науковий вісник Прикордонних військ. - 2002. -№ 1. - С. 43–44; Корчев В.Б. Шляхи удосконалення наукової та науково-організаційної діяльності Прикордонних військ у період їх реформування в ДПС України / В.Б. Корчев Ю.В Упенієк // Науковий вісник Прикордонних військ. - 2002. - № 2. - С. 63-66.

Суботін В.О. Вимоги Закону України «Про Державну прикордонну служ­бу України» щодо основних завдань і повноважень ДПС України / ВО. Суботін // Науковий вісник Державної прикордонної служби. - 2004. - № 3. – С. 22-26.

Чумак В.В. Правові засади повноважень ДПС України як правоохо­ронного органу спеціального призначення / В.В. Чумак М.М. Михеєнко, В.О. Щегель // Науковий вісник Державної прикордонної служби. - 2003. -№ 4. - С 55-57.; Половніков В.В ДПС України як правоохоронний орган / В.В. Половніков // Науковий вісник Державної прикордонної служби. - 2004. -№ 3. - С 27-31.

Перехрест О. Поступ до Європи через кордони / О. Перехрест // Дум­ська площа. - 2004. - № 7. - 20 лютого.

Про Програму дій, спрямованих на підтримання режиму державного кордону України і прикордонного режиму, розвиток ПВ України та митних органів України, на період до 2005 року Указ Президента України від 16 листопада 2000 р. № 1241/2000 // Державний кордон України: зб. док. за 2000 р. - К.: Держкомкордон, 2001. - С 49-54.

Додаток до Програми дій, спрямованих на підтримання режиму державного кордону України і прикордонного режиму, розвиток ПВ України та митних органів України, на період до 2005 року // Державний кордон Укра­їни: зб. док. за 2000 р - К.: Держкомкордон, 2001. - С 72-98.

Державна прикордонна служба України: історія та сучасність / за заг. ред. М.М. Литвина - К: ПРІНТ-ЕКСПРЕС 2004. - 240 с.

Поточний архів - Сховище документів адміністрації ДПСУ (далі -СД АДПСУ). - Інв. 6195. - Спр. 26 - Т 1.

Особливості охорони державного кордону військами Кримського напрямку // Прикордонні війська України: історія і сучасність: навч. посібник. -[видання 2-е, онов й доп.]. - Хмельницький: НАПВУ, 2001. - С 174-180.

Филь О. Увага! На кордоні - інспектор / О. Филь // Кордон. -2002. - № 1. - С 33.

Поточний архів відділу документального забезпечення Західного регіонального управління ДПСУ (далі - АВДЗ ЗахРУ ДПСУ). - Інв. 2744. -Спр. 5. - Т. 2. - Арк. 8.

Галицький С Прикордонний спецназ: впевнені кроки становлення / С Галицький // Кордон. - 1993. - № 4. - С 14-15.

СД АДПСУ. - Інв. 8118. - Спр. 26. - Т. 1. - Арк. 2 -37.

Прикордонні війська України. - Одеса: Держкомкордон України,2003. - 16 с.

 

< Попередня   Наступна >