593

---

О. С. ПРОНЕВИЧ,

кандидат історичних наук, доцент, вчений секретар Вченої ради Харківського національного університету внутрішніх справ

ҐЕНЕЗА ТА ЕВОЛЮЦІЯ ПОЛІЦЕЙСЬКОГО ПРАВА У КОНТЕКСТІ ФОРМУВАННЯ БУРЖУАЗНОЇ ПАРАДИГМИ ДІЯЛЬНОСТІ ПОЛІЦІЇ (ДРУГА ПОЛ. ХVIII – ПОЧ. XX ст.)

Феномену поліцейського права у радянській юриспруденції традиційно приділялася недостатня увага. Відповідно до домінуючої право­вої доктрини поліцейське право сприймалося виключно як анахронізм, що підкреслював особливу репресивну спрямованість правоохо­ронних органів буржуазної держави. Натомість у провідних європейських державах теорія по­ліцейського права стрімко розвивалася, а дефініція «поліцейське право» була уведена в науковий та практичний обігу для визначення правового регулювання діяльності суб'єктів право­охоронної діяльності, уповноважених на реалізацію поліцейської функції. Поліцейське право не є статичним явищем, оскільки перебуває у стані перманентної еволюції.

Галузь (підгалузь) поліцейського права у сучасній вітчизняній правовій системі відсутня. Своєрідним її аналогом є адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Варто зауважити, що вдосконалення чинного вітчизняного адміністративного законодавства та ефективне реформування системи органів внутрішніх справ неможливе без урахування дореволюційного досвіду організаційно-правового регулювання діяльності поліції, комплексного аналізу сформульованих фундато­рами юридичної поліцеїстики концепцій поліцейської діяльності, творчого осмислення наукового доробку провідних зарубіжних і вітчизняних поліцеїстів.

Останнім часом окремі аспекти (догми) класичного поліцейського права аналізувалися в роботах Ю. Є. Аврутіна [1], К. С Бєльського [2], А. В. Губанова [3], Ю. П. Соловея [4], Ю. М. Старилова [5] тощо. Водночас у вітчизня

ній адміністративно-правовій науці донині не сформовано цілісного уявлення щодо специфіки дореволю­ційної доктрини поліцейського права, особливостей буржуазної парадигми діяльності поліції.

Метою статті є аналіз ґенези та еволюції дореволюційної поліцейсько-правової теорії і підходів до визначення правового статусу поліції в умовах становлення буржуазної держави.

Неможливо не погодитися з тезою щодо об'єктивної обумовленості виникнення дер­жави її правоохоронним (поліцейським) призначенням, потребою у безпеці суспільства в цілому та кожного індивіда зокрема. Аксіоматично, що визначальним чинником станов­лення будь-якої держави є, з одного боку, монополізація нею функції застосування легітимного примусу, а з іншого - здійснення контролю за дотриманням заборони застосування примусу не уповноваженими на це суб'єктами. Вважаємо, що державна монополія на застосування примусу є недостатньою, однак обов'язковою умовою справедливого публіч­ного порядку. Сам державний примус не створює права, однак без державного примусу не може існувати правопорядок. Примус може розглядатися як метод соціального управлін­ня, що охоплює сукупність способів і засобів безпосереднього або ж опосередкованого зов­нішнього впливу суб'єкта управління на об'єкт управління та полягає у цілеспрямованому обмеженні (скасуванні) свободи його функціонування (розвитку) в інтересах усього суспільства [6, с 67].

Державна монополія на застосування при-мусу протягом тривалого часу реалізується переважно поліцією - уніформованим та озброєним органом виконавчої влади, упов­новаженим на охорону громадського порядку та забезпечення публічної безпеки. Поліція є не лише органом охорони правопорядку або інструментом екзекуції. На думку німецького дослідника В. Гассемера, у певній державі та в певну епоху вона є регулятором конкретної реляції між примусом і свободою, посідає стратегічне центральне місце у сcері публіч­ної безпеки та усунення загроз [7, с 29-30].

Як справедливо констатує М. М. Москаленко, починаючи з XVII ст. проблеми змісту діяльності поліції, механізму її функціонування та інші питання правового характеру набули особливої актуальності, сприяючи зародженню поліцейсько-правової теорії, фор­муванню поліцейського права [8, с 14]. Так, у середині XVIII ст. німецькі дослідники наголошували, що поліція - це «загальне управ­ління тим, що належить до облаштованості та зручності життя, до добробуту, чистоти, доброго порядку, зміцнення держави» [9, с 128]. Із терміном «поліція» ототожнювалося внутрішнє управління, а література з управління йменувалася «поліцейською наукою», що охоплювала описи управлінських справ (випадків, заходів) і виданих у зв'язку з цим інструкцій та практичних вказівок щодо вчинення адміністративних дій [10]. Призначення державної поліцейської діяльності вбачалося у забезпеченні добробуту, безпеки, «щастя громадян» [11, с 6].

З іншого боку, суспільство постійно праг­нуло обмежити компетенцію поліції обов'яз­ком відбиття загроз (небезпек) та охороною правопорядку. Осмислення місця та ролі поліції здійснювалося крізь призму вивчення державної (у першу чергу урядової) діяльності, спрямованої на забезпечення стабільності, громадського порядку та безпеки.

Поліцейське право як самостійна галузь права сформувалося у Німеччині на основі науки про поліцію (камералістики). Цей процес розпочався наприкінці XVII ст. і тривав до початку XIX ст. Ґрунтуючись на понятті суспільного блага, наука про поліцію спочатку сприймала поліцейську діяльність переважно з філософсько-історичної точки зору. Фундатори німецької поліцеїстики Й. фон Зонненфельс та І. Г. Г. Юсті одну з визначальних цілей держави вбачали у забезпеченні внутрішньої безпеки та уведення в науковий обіг дефініції «благочиння» (внутрішнього управління). І. Г. Г. Юсті визначав благочиння як науку управління внутрішніми справами держави з метою гармонізації приватних інтересів із загальним благополуччям. Й. фон Зонненфельс наголошував на доцільності звуження поняття «благочиння» до внутрішньої безпеки держави, яку він поділяв на публічну та приватну. Публічна внутрішня безпека ним визначала-ся як стан, перебуваючи в якому, держава за будь-яких умов на основі загального підпоряд­кування верховній владі може убезпечитися від деструктивної діяльності суспільних станів або окремих осіб. Приватна внутрішня безпека то­ркалася діяльності фізичних осіб, питань честі і власності громадян [12, с 41-42].

Оскільки на час зародження поліцейського права поняття «поліція» охоплювало майже всю сферу діяльності держави, предметом по-ліцейського права визначалася сукупність державних і суспільних заходів з метою сприяння інтересам (матеріальним і духовним) народу. Занадто широке коло об'єктів і неви­значеність статусу поліцейського права в кате­горіальному апараті тогочасної юридичної на­уки тривалий час гальмувало його розвиток.

Ствердження феномену поліцейського права було об'єктивно обумовлено нагальною потребою підвищення ефективності централізованого державного управління шляхом упо­рядкування нормативних актів, що регламентували юридично значущі суспільні відноси­ни, пов'язані із застосуванням державного примусу. Централізація державного управління значною мірою ґрунтувалася на доктрині «поліцейської держави», що сприяла посиленню ролі поліції у системі органів держав­ної влади, оскільки передбачала необхідність детального нормативного регламентування усіх сфер суспільного життя й можливість втручання держави у приватне життя громадян. Компетенція спеціалізованих органів значно розширювалася, охоплюючи практично всю адміністративну функцію держави.

Водночас ідея тотальної «поліцеїзації» су-спільного життя була сприйнята не усіма країнами Європи. Зокрема, в Англії, Уельсі та Шотландії окреслилася тенденція до зміцнен­ня системи місцевого самоврядування і деце­нтралізації поліцейської діяльності.

Як засвідчила практика, в країнах континентальної Європи глобальна поліцейська турбота про «безпеку та добробут» негативно відбилася на економічному та політичному розвитку. Розуміння безперспективності спроб втілення ідеї «поліцейської держави» в умовах бурхливого промислового розвитку і соці­альної стратифікації суспільства спричинило її подальшу трансформацію у бік буржуазної правової держави. Ревізуючи середньовічну державно-правову доктрину, Г. Г. фон Берг у «Довіднику з німецького поліцейського права» одним із перших здійснив спробу обмежити (уточнити) поліцейську діяльність відповідно до буржуазних правових принципів. Дефініція «поліція» ним була редукована і тлумачилася, з одного боку, як державна репресія заради загального блага («репресія у сфері безпеки»), а з іншого - як спеціальні адміністративні ор­гани, уповноважені використовувати нагляд і примус з метою охорони громадського поряд­ку та боротьби з правопорушеннями [13].

Протягом XIX – поч. XX ст. у європейсь­ких державах тривала дискусія щодо меж поліцейської влади та перспектив інституалізації поліції. Влада більшості держав намагалася уникнути якихось радикальних змін у поліцейській галузі, дотримуючись ідеологем по­чатку XVIII ст. та продовжуючи розглядати поліцію як універсальну контролюючу інстанцію. Однак у середині XIX ст. окремі європейські держави (у першу чергу Пруссія, Баварія, Вюртемберг, Баден) активізували законотворчу діяльність у галузі забезпечення внутрішньої безпеки, ухваливши так звані кримінальні кодекси поліції. З появою цих нормативно-правових актів фактично були визначені перші чіткі обриси сучасного розуміння поліції як «інструменту примусу, контролю і самостійної державної установи» [14, 28]. Поліцейська влада полягала у нагляді, вжитті профілактичних заходів, поліцейській юрисдикції. Поліцейське право визначалося як сукупність теоретичних концепцій, нормативно-правових актів, принципів і технологій організації та діяльності поліції. Предмет поліцейського права становила система взаємопов'язаних структурних елементів, а саме: поліцейська функція держави як напрям дер­жавної діяльності з метою захисту суспільства від різноманітних протиправних посягань на охоронюване благо; поліцейська діяльність як специфічна форма реалізації поліцейської функції держави з охорони публічного порядку, особистих і майнових благ; інститут поліції як система спеціальних державних органів, упов­новажених на реалізацію поліцейської функції та здійснення поліцейської діяльності; система нормативно-правових актів, що регламентували діяльність відповідних державних органів [8, с 15-16]. Сутність поліції у «матеріальному» сенсі була визначена як функція публічно­го управління із захисту громадської безпеки та порядку, а також усунення загрозливих ситуацій як для суспільства у цілому, так і для кожного громадянина зокрема. Вплив на суспільство при реалізації цього завдання можливий лише на підставі закону та в порядку, визначеному законом. До поліції у «формальному» сенсі були віднесені усі державні завдання, для виконання яких встановлювалася компетенція поліцейських органів (розслідування кримінальних справ, переслідування злочинців, превентивна діяльність тощо).

Водночас розширювалася сфера адміністративно-правових відносин у контексті ствер­дження в низці європейських держав конституційних форм правління й виокремлення виконавчої гілки влади. Як наслідок, виникли нові види відносин у сфері державного управ­ління, для регламентації яких поліцейське право виявилося непридатним. Проблема також полягала у сприйнятті поліцейського права ліберальною громадськістю виключно як феномену абсолютистської держави.

У другій половині XIX ст. у юриспруденції західноєвропейських держав під впливом французької школи адміністративного права відбувся концептуальний поворот до правової держави. До поліцейського права було вклю­чено окремі розділи, що раніше охоплювалися державним правом («Органи виконавчої влади», «Державна служба», «Адміністративна юстиція»). Такі зрушення спричинили розширення поняття державного управління і сприяли подальшому формуванню адміністратив­ного права. Поняття «поліція» звузилося і сприймалося як особливий різновид поняття «управління». Поліцейське право набуло статусу підгалузі адміністративного права, норми якого регулювали правоохоронну діяльність виконавчої влади.

У Російській імперії поліцейське право як галузь права, законодавство і наука розвивало­ся протягом XIX - поч. XX ст. у руслі західно-європейських традицій, де уявлення щодо по­ліції асоціювалося з примусовою діяльністю держави із забезпечення публічної безпеки та порядку, а також з органами, що здійснювали подібну діяльність [15]. Так, І. Т. Тарасов роз­глядав поліцейське право як сукупність правил і норм, що визначають поліцейську діяльність у певній державі в певний час [16, с 4]. Поліцейська діяльність, на думку І. Є. Андрієвського, полягала у нагляді держави за діями приватних осіб, союзів і товариств з метою забезпечення безпеки і благополуччя, вжитті заходів з метою створення цих умов. До поліцейської діяльності ним було віднесено: поліцейське законодавство, що визначало правові основи діяльності; поліцейську адміністрацію центрального та місцевого рівнів, до компете­нції якої були віднесені окремі гілки поліцейсь­кої справи; органи виконавчої поліції, які здійснювали правозастосовну практику [17, с 7].

Водночас в умовах становлення буржуазної державності в російській юриспруденції вини­кли передумови для формування адміністрати­вного права. А. ПІ. Гасаналієв акцентовано наголошує, що трансформація поліцейського права розпочалася в Росії після скасування кріпацтва і тривала до 1917 р. Формування адміністративного права як галузі права та відповідної науки було спричинене відходом від традицій поліцейської держави й одночасним ствердженням принципів правової держави. Цьому сприяли об'єктивні чинники, а саме: втрата поліцейським правом універсального значення внаслідок суттєвого розши­рення поля адміністративно-правових відносин, для регулювання яких поліцейське право було занадто вузьким; кардинальна зміна адміністративно-правового статусу особистості, оскільки селянство набуло певних прав; суттєве звуження компетенції поліції внаслідок буржуазних реформ 60-70-х pp. XIX ст., оскільки до відання земських губернських і пові­тових органів було передано управління окре­мими сферами (освітою, культурою, соціаль­ним забезпеченням, фінансами, господарством) [18, c. 11-12].

На початку XX ст. в Росії окреслилося два підходи в обґрунтуванні адміністративного права як самостійної галузі та визначенні співвідношення поліцейського та адміністративного права. Окремі фахівці розглядали по-ліцейське право виключно як адміністративне право (право внутрішнього управління). Зважаючи на специфіку регульованих суспільних відносин, вони наголошували, що адміністративне право, на відміну від поліцейського права, визначає суб'єктом управлінської діяльності не лише уряд та його установи, але й органи місцевого самоврядування, громадські об'єднання, а також фізичних осіб. А. І. Єлістратов підкреслював, що трансформація поліцейського права в адміністративне обумовлю­валася необхідністю переходу від системи владовідносин до системи правовідносин, а предметом адміністративного права визначав не власне адміністративну діяльність, а систему правовідносин, що виникає на її ґрунті. Загалом апологети трансформації поліцейського права в адміністративне акцентували увагу на окремих аспектах адміністративно-правової теорії і практики, поява яких обумовлювалася розбудовою правової держави [19, с 75-77].

їх опоненти наполягали на самостійному (субстанціональному) характері поліцейської діяльності та відсутності підстав для заміни поняття «поліція» категоріями «адміністрація» або «державне управління». Вони визнавали належність поліції до адміністрації, а поліцейське право розглядали як складову час­тину адміністративного права. На їх думку, адміністративне право складалося з двох час-тин, а саме: поліцейського права та права внутрішнього управління. Поліцейське право визначалося як сукупність правових норм, що регулюють державну діяльність, спрямовану на поліцію безпеки. Термін «поліція безпеки» визначався як діяльність з метою попереджен­ня і припинення злочинів. Право внутрішнього управління тлумачилося як сукупність норм права, що регулюють державну діяльність що­до підтримання та охорони здоров'я народу, забезпечення духовного розвитку особистості упорядкування господарської діяльності [20].

Загалом реформа науки поліцейського пра­ва обумовила необхідність вирішення певних правових проблем, а саме: наукового обґрун­тування поряд з усталеною категорією «поліцейське право» нового поняття «адміністративне право»; опрацювання універсальних понять «виконавча влада» і «державне управ­ління» для регулювання суспільних відносин, на які не поширювалася дія поліцейського права; тлумачення виконавчої влади як сис­теми органів, що поділяються на «адміністрацію» і «поліцію», з чітким визначенням їх компетенції; переструктурування адміністративно-правового матеріалу за схемою «загальна - особлива частини»; заміни застарілих і недостатньо розроблених категорій «поліція безпеки» і «поліція благоустрою» поняттями «поліція» та «адміністрація»; окреслення і класифікації інституту адміністративного (поліцейського) примусу, правової регламентації примусу у контексті дотримання прав і свобод громадян тощо.

Аналізуючи феномен поліцейського права самодержавної Росії, І. І. Мушкет аргументо­вано наголошує на необхідності урахування двох визначальних аспектів. З одного боку, поліцейське право як елемент системи права було підгалуззю адміністративного права, но­рми якого регламентували адміністративно-правовий статус суб'єктів поліцейської діяль­ності та засади реалізації поліцейської функції. З іншого боку, у системі законодавства поліцейське право розглядалося як міжгалузевий законодавчий масив, що охоплював нор­мативно-правові акти, де закріплювалися умови та процедури застосування державного примусу [21, с 68].

Резюмуючи вищесказане, зазначимо, що поліцейське право було одним із феноменів періоду ствердження буржуазної держави. Воно залишалося достатньо динамічним явищем, сутнісний об'єктивний аналіз якого можливий лише за умови врахування характеру певної епохи та домінуючої на той час правової доктрини. Фактично поліцейське право виникло впродовж XVII–XVIII ст. у західноєвропейсь­ких державах на основі науки про поліцію, ґрунтованої на філософсько-історичному понятті «загального добробуту».

Література

Аврутин Ю. Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России. Тео-рия, история, перспективы / Ю. Е. Аврутин. - СПб. : Юрид. центр-пресс, 2003. - 501 с.

Вельский К. С. Полицейское право : лекц. курс / К. С. Вельский ; под ред. А. В. Куракина. - М. : Дело и сервис, 2004. - 816 с.

Губанів А. В. Полиция зарубежных стран: организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности / А. В. Губанов. - М. : МАЭП, 1999 288 с.

4. Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации / Ю. П. Соловей. - Омск : ВШМ МВД РФ, 1993. - 504 с.

Старилов Ю. Н. Курс общего административного права : в 3 т. Т. I. История. Наука. Предмет. Нор-мы. Субъекты / Ю. Н. Старилов. - М. : НОРМА, 2002. - 673 с.

Сальников В. П. Убеждение и принуждение в деятельности органов внутренних дел : пособие / В. П. Сальников, В. П. Федоров. - Л. : ВПУ, 1989. - 91 с.

Hassemer W. Policja w panstwie prawa / W. Hassemer // Mit represyjnosci albo o znaczeniu prewencji kryminalnej. - Krakуw : Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2002. - S. 29-59.

Москаленко М. М. Концепция «полицейского права» как ідейно-теоретическое основание органи-зации и деятельности полиции дореволюционной России: историко-теоретический аспект : автореф. дис. на соискание науч. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теория государства и права; история уче-ний о праве и государстве» / М. М. Москаленко. - СПб., 2004. - 22 с.

Preu P. Polizeibegriff und Staatsrechtslehre. Die Entwicklung des Polizeibegriffs durch die Rechts- und Staatswissenschft des 18. Jahrhunderts / P. Preu. - Gцttingen, 1983.

Sonnenfelds J. Grundsatze der Polizei. Handlung und Finanzwissenschaft. 5 Aufl. / J. Sonnenfelds. -Wien, 1787.

Justi J. H. C. von. Die Grundidee zu der Macht und Glьckseligkeit der Staaten oder ausfьrliche Vorstellung der gesamten Polizei-Wissenschaften. Bd. I / J. H. C. Justi. - Gцttingen, 1782.

Тихомирова М. Л. К вопросу о сущности полицейского права / М .Л. Тихомирова // История госу-дарства и права. - 2001. - № 5. – С. 41-43.

Berg G. H. Handbuch des Teutschen Polizeirechts. 7 Teile / G H. Berg. - Hannover, 1799-1809.

Jessen R. Polizei, Wohlfahrt und die Anfange des modernen Sozialstaats wдhrend des Kaiserreichs / R. Jessen // Gechichte und Gesellschaft. - 1994. - № 29. - S. 23-31.

Бурлакова Р. С. «Полиция печати» в системе полицейского права в XIX - XX вв. [Электронный ресурс] /Р. С. Бурлакова. - Режим доступа: http://www.yurclub.ru/docs/pravo/1103/16.html.

Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права / И. Т. Тарасов. - М. : Печатня С. П. Яковлева, 1897. - 715 с.

Андреевский И. Е. Полицейское право : в 2 т. Т. 1. Полиция безопасности / И. Е. Андреевский. -СПб. : Тип. и лит. А. Е. Ландау, 1874. - 648 с.

Гасаналиев А. Ш. Формирование основных институтов административного права и администра-тивно-правовая мысль России XIX - начала XX векав : автореф. дис. на соискание науч. степени канд. юрид. наук : 12.00.01 «Тео–ия государства и права; история учений о праве и государстве» / А. Ш. Гасаналиев. - М, 2000. 21 c.

Соловей Ю. П. Российское полицейское право: история и современность / Ю. П. Соловей // Госу-дарство и право. - 1995. - № 6. - С. 75-85.

Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления) / В. В. Ивановский. - 4-е изд. - Казань : Типолит. В. 3. Еремеева, 1911. - 506 с.

Мушкет И. И. Генезис «полицейского права» в контексте эволюции правовой системы России (Историко-теоретический анализ) : дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.01 / И. И. Мушкет. - СПб. : СПбУ МВД РФ, 2003. - 452 с.

 

< Попередня   Наступна >