508

---

I. M. РЯЗАНЦЕВА,

здобуеач Харківського національного університету внутрішніх справ

ПОЛІЦІЯ І БОРОТЬБА З ПРАВОПОРУШЕННЯМИ У ФІНАНСОВІЙ СФЕРІ ПІД ЧАС РЕФОРМ 60-70-х років XIX ст. НА УКРАЇНСЬКИХ ЗЕМЛЯХ У СКЛАДІ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ

Визначено роль органів поліції Російської імперії на українських землях у період великих ре-форм 1860-х - 1870-х років. Проаналізовано наслідки фінансових реформ, які кардинально змінили принципи і форми побудови державного бюджету, оподаткування, у першу чергу не-прямого, банківської справи, фінансового контролю і перетворень загальної поліції 1862 р.

Органи внутрішніх справ у незалежній Україні, як і в інших державах сучасності, не можуть залишити поза увагою своєї діяльності фінансово-економічну сферу. Ускладнення світового господарства, посилення інтеграцій-них зв'язків, активізація банківської системи -все це є обставинами, які викликають особливу увагу до фінансово-правових відносин. Поліція (міліція) спільно з іншими спеціально уповноваженими органами державного управління розкриває правопорушення і злочини в бюджетній сфері, у галузі оподаткування, протидіє відмиванню (легалізації) коштів, отриманих злочинним шляхом тощо.

Питання залучення органів внутрішніх справ до протидії злочинам у фінансовій сфері необхідно розглядати під кутом зору того, як: законодавець визначає їх компетенцію в цілому й зокрема у цій сфері; організаційна будова відповідає завданням забезпечення правопорядку в галузі фінансових правовідносин; ор­ганізована взаємодія з фінансово-контроль­ними, податковими, митними органами; наскі­льки кваліфікованим є особовий склад органів внутрішніх справ саме щодо здатності попере­джати, припиняти і розкривати злочини, а також інші правопорушення, пов'язані з право­відносинами, що стосуються фінансів.

t-align: justify">У сучасних умовах тривалого реформуван­ня всіх сторін суспільного життя в Україні, переходу від командно-адміністративної системи управління економікою відбуваються трансформація й удосконалення правоохо­ронної діяльності, зміни, спрямовані на посилення ефективності державного апарату.

У часи незалежності з екранів телебачення, з Інтернету, друкованих видань постійно до­водиться чути про правопорушення у фінан­совій сфері, розкрадання державного бюдже­ту, переведення величезних коштів у офшорні зони, хабарництво, корупцію, здирництво, шахрайство під час банківської діяльності тощо. Особливо посилюється потік подібної інформації напередодні та під час тих чи інших виборчих кампаній. Як наслідок, формується суспільна думка, що часом не відповідає реалі­ям та особливо юридичним аспектам, адже говорити про доведеність обвинувачень і «смаженої», компрометуючої інформації можна лише на підставі вироку суду, що набув законної сили. А таких юридичних фактів небагато.

Таким чином, в обставинах громадського та медійного тиску на правоохоронні органи передусім органи внутрішніх справ як найбільша їх складова частина повинні мати розвинуті правові підстави й організаційні характеристики своєї діяльності щодо боротьби із правопорушеннями у сфері фінансів.

З наукової та прикладної точки зору важливо проаналізувати, зробити висновки й ви-користати історичний досвід діяльності органів внутрішніх справ з профілактики та припинення фінансових правопорушень (незалежно від суб'єктів), а також розслідування й розкриття злочинів, які стосувалися фінансових правовідносин. Ринкові реформи відбувалися найбільш системно після скасування крі­посного права в Російській імперії у 1861 р. Перетворення того часу отримали в історичній та історико-правовій науці назву «великі реформи». Змін зазнала система управління, відбулися переміни в організації та правовому регулюванні діяльності власне поліції, як загальної, так і політичної (тобто спеціальної, таємної - за термінологією того часу). Поліція, як і увесь апарат державного управління, не лише зазнала докорінного реформування, але й опинилася в нових умовах швидкого розширення ринкових відносин, посилення цивільного й фінансового обігу тощо.

Питання дослідження протидії органів державної влади Російської імперії фінансовим правопорушенням тією чи іншою мірою розглядалися в працях як науковців, що вивчали пореформену російську поліцію, так і тих, хто розглядав фінансові відносини й «великі реформи» взагалі. Торкалися подібних аспектів дореволюційні автори Є. Анучин, І. Блінов, П. Подлігайлов, І. Стахорський, радянські П. Зайончковський, М. Єрошкін, Р. Мулукаєв тощо. В українській історіографії питання діяльності пореформеної поліції (як загальної, так і політичної) також досить широ­ко висвітлювалися. Фундаментальна монографічна робота підготовлена О. Ярмишем. Організаційно-правові засади діяльності по-реформеної загальної поліції досліджувалися Ю. Холодом, О. Самойленко, О. Мельничук тощо. Спеціально зупинявся у своїй монографії на питаннях участі органів загальної полі­ції в управлінні державними фінансами Росій­ської імперії на українських землях у пореформені десятиріччя О. Головко.

Серед зарубіжних дослідників, безумовно, найбільш активно опрацьовували питання іс­торії пореформеної російської поліції сучасні вчені Російської Федерації: О. Реєнт, Є. Щендригін, Л. Лисенко.

Однак проблематика протидії правопорушенням у фінансовій сфері засобами, якими була наділена за законом загальна й так звана політична поліція Російської імперії, у період реформ 60-80-х років XIX ст. спеціально не досліджувалася. Викладене обумовлює як тему, так і мету та завдання даної наукової статті.

Уся перша половина XIX ст. характеризувалася наростанням кризових явищ у суспільстві Російської імперії. Консерватизм Миколи II, який протягом тривалого часу здавався виправданим курсом на стабілізацію внутрішніх відносин у величезному імперському утво­ренні та посилення міжнародних позицій (революція 1848 р. затвердила за імперією статус «жандарма Європи») врешті-решт призвів до системної кризи. Ліквідація кріпосного права у 1861 р. не могла стати єдиною реформою. Радикальна перебудова суспільних відносин була зумовлена самими реаліями історії та буття, вона мала торкатися усіх сфер: «Переворот цей, за своїми наслідками порів­нюваний із європейськими буржуазними рево­люціями, здійснився згори, за ініціативою і при вирішальній ролі державної влади» [1, с 24].

Безпосередньо тема нашої статті стосуєть­ся двох напрямів реформ 1860-1870 років. По-перше, це реформа власне поліції, передусім загальної, по-друге - перетворення у фінансовій сфері, які суттєво змінили суспільні відносини в галузі фінансів, створили нові умови для фінансової діяльності. Комплекс фінансових реформ був досить складним. У 60-х роках до них належали чотири: банківсь­ка реформа 1860 p., яка привела до створення системи місцевих установ Державного банку на українських землях у складі Російської імперії; бюджетна реформа першої половини 60-х pp. XIX ст.; сполучена з нею реформа Державного контролю; акцизна реформа 1861 р. [2, с 405].

Реформа поліції була також пов'язана з ін­шими реформами 6070-х років XIX ст. До скасування кріпосного права загальна поліція була побудована винятково на становій основі, тобто вона не була професійною. її органи фо­рмувалися дворянським самоврядуванням. З 1862 р. у кожному повіті Російської імперії утворювалися одноманітні органи загальної поліції. Поліцейське управління очолював справник, який здійснював керівництво і влас­не поліцейською, і взагалі виконавчою владою у повіті. Справники вже не обиралися дворян­ськими зборами, а призначалися губернаторами [3, с 37–38]. Це, на нашу думку, не лише зміцнювало управлінську вертикаль органів поліції, а й сприяло виконанню правоохоронних завдань, зокрема у сфері державних фінансів, які також були централізовані внаслідок бюджетної реформи першої половини 60-х років XIX ст. Важливим було й те, що органи поліції в повітах не поділялися на міські та по­вітові. Окремі поліцейські управління залишилися тільки в губернських та інших значних містах, окремо визначених законодавцем.

Реформи 60-х–70-х років XIX ст. торкнули-ся й органів політичної поліції. Причини тут, щоправда, були менш «глобальні». Лібералізація 60-х років пожвавила революційний рух. Тому реформа політичної поліції була безпо­середньо викликана замахом Д. Каракозова на життя Олександра II у 1867р. На місцях були утворені губернські жандармські управління. Відповідний штат для служби на території по­вітів був уведений у 1870 р. Для контролю над залізницями були сформовані окремі жандарм­ські поліцейські управління [4, с 94-95].

Таким чином, з одного боку, відбулося посилення адміністративно-карального контролю царату за всією територією імперії, а з іншого мала місце активізація фінансового обігу, обумовлена інтенсивним розвитком ринкових, капіталістичних відносин. Поліція опинилися в нових умовах, перед нею постали нові завдання. Серед різноманітних управлінських і правоохоронних заходів розширювалися дії щодо боротьби з фінансовими порушеннями.

«Уложення про покарання кримінальні та виправні» у редакціях 1845 та 1857 років як загальноросійський імперський кримінальний кодекс визначали цілу низку складів злочинів, пов'язаних із фінансовою сферою. В «Уложенні про покарання кримінальні та виправ­ні» 1845 р. [5] чимало моментів, обумовлених зміною соціально-економічних відносин, якими супроводжувалися реформи 60-х - 70-х років XIX ст., відображені не були. Однак основна класифікація кримінальних деліктів за видами на той час уже усталилася.

Як приклад, можна розглянути караність злочинів у сфері оподаткування, при цьому за складами вони належали до злочинів проти порядку управління. Найбільш стабільними в законодавстві Російської імперії залишалися склади злочинів та інших правопорушень, пов'язані з незаконним виробництвом та обі­гом алкогольних напоїв. Адже «питні» надходження традиційно належали до найбільш прибуткових статей державного бюджету. «Норми охоронного характеру щодо регулювання виробництва (втім, як і обігу, перш за все торгівлі…) алкогольних напоїв вміщувались, фактично дублюючись, як у відповідному розділі “Статуту про питний збір”… так і в "Уложенні п.о покарання кримінальні й ви­правні”» [6, с 144].

Те ж саме стосувалося й інших правопорушень у сфері фінансів, як податкових, так і неподаткових. Як приклад, можемо звернутися до питань протидії порушенням законів у галузі непрямого оподаткування. «Питне» законодавство Російської імперії забезпечувало фінансові інтереси держави обмеженням кола суб'єктів винокуріння, оскільки такого роду виробнича діяльність потребувала спеціального ліцензування. Стаття 730 «Уложення про покарання» 1857 р. [5] передбачала як склад злочину ґуральництво без дозволу (або приві­лею, оскільки у визначенні кола суб'єктів цього виду діяльності законодавець у Росій­ській імперії ще довго зберігав станові підхо­ди). Незаконні виробничі потужності припиняли існування, безакцизний спирт чи горілка конфісковувалися, а кримінальне покарання мало вигляд штрафу в розмірі потрійного акцизу за відповідну кількість продукції. При цьому кримінальне законодавство Російської імперії 1857 р. зберігало згадки про відкупну систему збирання непрямих податків, яка вважалася джерелом корупції у державному апараті [7, с 77]. В «Уложенні про покарання кримінальні та виправні» редакції 1866 р. уже конкретизовано склади податкових злочинів, зміни яких були обумовлені реформуванням непрямого оподаткування в Російській імпе­рії, у тому числі на українських землях у її складі 1860-1863 років Так, юридична відпо­відальність наставала (мається на увазі кримі­нальна) вже не лише за безліцензійне вироб­ництво алкогольних напоїв, але й за неінформування новостворених акцизних органів про початок чергового сезонного виробничого циклу [6, с 147]. Відповідальність визначала-ся і щодо порушень у сфері виробництва слабоалкогольних напоїв (пиво, мед, портер). В усіх цих випадках органи акцизного нагляду мали співробітничати з місцевою загальною поліцією. У тих губерніях, де згідно з чинним законодавством Російської імперії створювалася корчемна сторожа, загальна поліція по-винна була взаємодіяти і з нею [2, с 229].

Спеціальним нормативно-правовим актом, який визначав обов'язки органів загальної поліції Російської імперії, зокрема на українських землях у її складі, стала «Інструкція поліціям з нагляду за правильним здійсненням торгівлі напоями в місцевостях, у яких уведе­но Положення про казенний продаж напоїв» від 12 вересня 1862 р. її затвердили сумісно Міністр внутрішніх справ і Міністр фінансів Російської імперії [8]. На поліцію покладали-ся обов'язки не лише з примусового супрово­дження стягнення акцизних платежів (як за виробництво, так і за продаж підакцизних то-варів), а й забезпечення у відповідних випад­ках громадського порядку, встановлених правил тощо. При цьому чини місцевої загальної поліції зобов'язувалися вживати заходи щодо забезпечення охорони здоров'я населення.

Покладені на органи загальної поліції обов'язки виконавчих органів за всіма напрямами діяльності місцевої державної адміністрації призводили до ускладнення компетенції перших. І якщо з органами акцизного нагляду органами поліція була встановлена досить ефективна взаємодія, то з суб'єктами, які здійснювали пряме оподаткування, спершу виникали певні проблеми. Скасування кріпосного права та впровадження капіталістичних відносин обумовлювали зростання як виробництва, так і обігу в економічній сфері. Як наслідок, поруч із збереженням суттєвого значення непрямого оподаткування, зростала роль податкових надходжень від збору пря­мих податків, які б відображали можливості того чи іншого виробництва. Однак, ні теорія, ні практика оподаткування у тогочасній Ро­сійській імперії не були готові до розуміння зв'язку між розвитком економічних можливо­стей як бази оподаткування та розмірами надходжень - адже прямий податок був переваж-но подушним, будувався на феодально-кріпосницькій основі [5, с 34].

Як наслідок, спеціалізовані органи з адміні­стрування прямих податків (податна інспекція) були створені лише у 1885 р. [2, с 148-149]. Відповідні функції до того фактично поділя­лися між органами загальної поліції та пові­товими казначействами. При цьому правові основи їх взаємодії визначені не були. Відповідний механізм був сформований аж у 1867 р. Інформацію про недоїмки та інші податкові правопорушення накопичували повітові казначейства, які прибуткували надходження податків та доповідали про це казенні палати. Останні передавали відомості до пові­тових поліцейських управлінь для здійснення виконавчого провадження та примусового стягнення обов'язкових фінансових платежів.

Паралельно вести списки неплатників та інших фінансових правопорушників відтоді стали й органи загальної поліції, і повітові казначейства та губернські казенні палати. «Як наслідок, був вироблений механізм взаємодії казенних палат, казначейств і місцевих поліцейських управлінь…» [2, с 94]. При цьому казенні палати отримали право направляти до поліцейських органів відповідальних чинов­ників для здійснення спільних заходів щодо збору недоїмок за податками і припинення інших фінансових правопорушень. За будь-яких обставин поліцейське управління мало в тримісячний термін подати інформацію про заходи, вжиті до кожного неплатника, у від-повідне повітове казначейство [10, арк. 46].

Усі функції та обов'язки органів загальної поліції в українських губерніях, як і на решті території Російської імперії, пов'язані з про­тидією фінансовим правопорушенням, належали до виконання обов'язків з казенного управління [11, с 69]. «Казенний» тут використовувалося не в значенні «державний», а у значенні «той, що стосується казни». До цієї ж градації належали й дії поліції щодо спри­яння протидії фальшивомонетництву («псуванню монети») та контрабанді [12]. У цих двох останніх складах злочину особливу функцію виконували органи політичної поліції, співробітники загальної поліції також повинні були протидіяти злочинцям та іншим зловмис­никам. Під час цих заходів чинам поліції нале­жало взаємодіяти і з митниками, і з казенними палатами, і з органами фінансового контролю.

Виконуючи примусові функції щодо збору коштів до казни, органи поліції широко використовували тиск на інституції селянського станового самоврядування. Селянська громада та її виборні органи прийшли в колишньому кріпосному селі після реформи 1861 р. на зміну вотчинній поліцейській владі поміщика. Тепер вони відповідали, згідно з уведеною системою кругової поруки, за сплату всіх належних платежів до бюджету. Поліція постійно наглядала за органами селянського станового само­врядування та застосовувала до них адміністративний примус. При цьому поліцейських часто-густо не цікавило, до сплати яких платежів примушувати селянську громаду [13, с 105].

Таким чином, реформи 60-70-х років XIX ст. вимагали від органів загальної та по­літичної поліції Російської імперії на україн­ських землях нової якості роботи. Розширення приватної та державної підприємницької дія­льності, становлення ринкових відносин акти­візували фінансово-господарські процеси. У той же час ряд фінансових реформ, які проводилися самодержавством після скасування кріпосного права, ускладнили завдання поліції у протидії фінансовим злочинам.

Література

Захарова Л. Г. Самодержавие и реформы в России. 1861-1874 (К вопросу о выборе пути) / Л. Г. Захарова // Великие реформы в России. 1856 - 1874 : сборник / под ред. Л. Г. Захаровой, Б. Эклофа, Дж. Бушнелла. - М. : Моск. ун-т, 1992. - С. 24–43.

Головко О. М. Фінансова адміністрація Російської імперії в Україні (кінець XVIII-початок XX ст.): історико-правове дослідження : монографія / Головко О.М. - X. : СІМ, 2005. - 448 с

Історія органів внутрішніх справ / [Л. О Зайцев та ін.]. - Кіровоград : Імекс ЛТД, 2003. - 236 с

Ярмиш О. Н. Каральний апарат самоде–жавства в Україні у кінці XIX - на початку XX с : монографія / О. Н. Ярмиш. - X. : Консум, 2001. 288 с

Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных // Свод законов Российской империи. Изд. 1845 г. -Т. XV.

Гончарук В. Я. Правове регулювання виробництва і обігу спиртних напоїв у Російській імперії в кінці XVIII - на початку XX ст. : монографія / В. Я. Гончарук. - X. : Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002. 234 с.

Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке / П. А. Зайончков-ский. - М. : Мысль, 1978. - 288 с.

Инструкция полициям по наблюдению за правильным производством торговли питьями в местностях, в коих введено Положение о казенной продаже питей //Арефа Н. И. Права и обязанностей полицейских уряд-ников, приставов и прочих чинов городской и уездных полиции / Н. И. Арефа. - СПб., 1891. - С. 263-268.

Жвалюк В. Р. Податкові органи Російської імперії в Україні у другій половині XIX - на початку XX ст.: організаційно-п–авові засади діяльності : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Жвалюк Віктор Романович. - X, 2000. 231 с

10. Центральний державний історичний архів України. - Ф. 442. - Оп. 100. - Од. зб. 209.

Холод Ю. А. Загальна поліція Російської імпе–ії в Ук.аїні в 1862-1905 pp. : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01 / Холод Юрій Анатолійович. - X, 2002. 210 с

Общее учреждение губернское // Свод законов Российской империи. Изд. 1857 г. - Т. П. - Ч. 1.

Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века) / Л. Е. Лаптева. - М. : Ин-т гос-ва и права РАН, 1998. – 151 с.

 

< Попередня