362

---

ОМ. КОВТУН,

кандидат юридичних наук, доцент (Академія адвокатури України)

ПРАВОВІ ЗАСАДИ ПЛАНУВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ В УКРАЇНІ

Ключові слова: охорона земель, програма використання земель, планування територій, районування земель, Генеральна схема планування.

Планування використання та охорони земель в Україні є найважливішою функ­цією державного управління у галузі зе­мель них відносин, що визначає перспек­тиви раціонального землекористування і являє собою діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого са­моврядування, яка полягає у створенні та впровадженні перспективних програм (схем) використання й охорони земельних ресурсів з урахуванням екологічних, еко­номічних, історичних, географічних, демо­графічних та інших особливостей конкрет­них територій, а також у прийнятті на їх основі відповідних рішень [4, 495].

Основу законодавчого регулювання здійснення планування у сфері земельних відносин становлять: Конституція Укра­їни від 28 червня 1996 р. (ст. 85, 116) [8], Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р. (ст. 177—180) [5], Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р. (ст. 6) [22], «Про державні цільові програми» від 18 березня 2004 р. [17], «Про Генеральну схему планування території України» від 7 лютого 2002 р. [16], «Про планування і за­будову територій» від 20 квітня 2000 року [23], «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 р. [20], «Про будівельні норми» від 5 листопада 2009 р. [14], «Про загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки» від 21 вересня 2000 р. [18], «Про охорону земель» від 19 червня 2003 р. [21], «Про землеустрій» від 22 травня 2003 р. [19], «Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та о

рга­нізацій за правопорушення у сфері місто­будування» від 14 жовтня 1994 р. [15] та ін. На підзаконному рівні правові засади планування використання та охорони зе­мель в Україні забезпечують: Основні на­прями державної політики України у га­лузі охорони довкілля, використання при­родних ресурсів та забезпечення екологіч­ної безпеки, затверджені постановою Вер­ховної Ради України від 5 березня 1998 р. [11]; Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001—2005 роки, затверджені указом Президента України від 30 травня 2001 р. [12]; Заходи щодо реалізації Осно­вних напрямів земельної реформи в Укра­їні на 2001—2005 роки, затверджені роз­порядженням Кабінету Міністрів Укра­їни від 26 вересня 2001 р. [3]; Концепція державної цільової програми розвитку зе­мельних відносин в Україні на період до 2020 року, схвалена розпорядженням Ка­бінету Міністрів України від 17 червня 2009 р. [9]; Комплексна програма розви­тку меліорації земель і поліпшення екологічного стану зрошуваних та осуше­них угідь на період до 2010 року, затвер­джена постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2000 р. [6]; Дер­жавні санітарні правила планування та за­будови населених пунктів, затверджені на­казом Міністерства охорони здоров’я від 19 червня 1996 року [1]; Порядок здій­снення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) зе­мель, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 р. [13]; Комплексний план заходів щодо ре­формування земельних відносин, дерегуляції та подолання корупції у цій сфері на 2009 рік, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2009 р. [7] та ін.

А.М. Мірошниченко цілком обґрунто­вано формами планування використання зе­мель називає: 1) розробку та затвердження програм використання земель (державних, регіональних); 2) планування територій; 3) природно-сільськогосподарське району­вання земель [10, 338].

Наміри та потреби використання окре­мих територій, визначені у державних про­грамах економічного і соціального розви­тку, інших державних програмах, схемах розвитку галузей економіки, передбачають необхідність значного збільшення тери­торій природоохоронного, рекреаційного, оздоровчого, історико-культурного призна­чення, а також житлової та громадської за­будови з підвищенням ефективності вико­ристання земель населених пунктів, скоро­чення площі ріллі та виробничих терито­рій (особливо під відкритими розробками, кар’єрами, шахтами, відповідними спору­дами транспорту і зв’язку) з передачею ви­вільнених земель для інших видів викорис­тання [16].

Програми використання та охорони земель Земельний кодекс поділяє на за­гальнодержавні та регіональні (ст. 177— 178) [5].

Вищенаведені приклади державних програм, що стосуються використання та охорони земель [6; 11; 12] дозволяють ви­значити значну прогалину правового ре­гулювання у цій сфері — відсутність Дер­жавної цільової програми розвитку зе­мельних відносин в Україні на період до 2020 р. (розпорядженням Кабінету Міні­стрів України схвалено лише Концепцію державної цільової програми розвитку зе­мельних відносин в Україні на період до 2020 року (далі — Концепція) [9]).

У Концепції зазначається, що на сьо­годні ситуація щодо володіння, користу­вання і розпорядження землею залиша­ється складною і такою, що вимагає не­відкладного поліпшення. Найгострішими проблемами є: незавершеність процесів реформування економічних та правових відносин власності; недосконалість сис­теми державного управління у сфері вико­ристання і охорони земель, земельного за­конодавства та інфраструктури ринку зе­мель, нерозвинутість автоматизованої сис­теми ведення державного земельного када­стру, відсутність механізму економічного стимулювання використання і охорони зе­мель. Роботи із запровадження раціональ­ного землекористування проводяться до­сить повільно.

Відсутнє перспективне прогнозування розвитку земельних відносин, не визна­чена оптимальна модель сільськогоспо­дарського землекористування. Низькою за­лишається ефективність використання зе­мель у сільському господарстві через не­визначеність системи регулювання земель­них відносин, не завершено введення у по­вному обсязі в економічний оборот земель­них ділянок та прав на них.

З огляду на зазначене існує нагальна потреба у розробленні та прийнятті Дер­жавної цільової програми розвитку земель­них відносин в Україні на період до 2020 року (далі — Програма).

Метою Програми є визначення та ре­алізація основних напрямів державної по­літики, спрямованих на удосконалення зе­мельних відносин та створення сприятли­вих умов для сталого розвитку землеко­ристування міських і сільських територій, сприяння розв’язанню екологічних та со­ціальних проблем села, розвитку високое­фективного конкурентоспроможного сіль­ськогосподарського виробництва, збере­ження природних цінностей агроландшафтів [9].

Відповідно до законодавства України, планування територій здійснюється на за­гальнодержавному, регіональному та міс­цевому рівні. Так, згідно зі ст. 5 Закону України «Про планування і забудову те­риторій» [23] планування територій на за­гальнодержавному рівні полягає в розро­бленні Генеральної схеми планування те­риторії України (далі — Генеральна схема), якою передбачається раціональне викорис­тання території України, створення та під­тримання повноцінного життєвого середо­вища, охорони довкілля, охорони здоров’я населення, охорони пам’яток історії та культури, визначення державних пріорите­тів розвитку систем розселення, виробни­чої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури.

Генеральна схема повинна містити: – аналіз стану використання терито­рії України та функціонування сис­тем розселення; – аналіз намірів та потреб викорис­тання окремих територій, визна­чених у загальнодержавних про­грамах соціального, економічно­го розвитку, інших державних про­грамах, схемах розвитку галузей економіки; – аналіз санітарно-епідеміологічно­го та екологічного стану регіонів і реалізації відповідних цільових програм, а також аналіз заходів, спрямованих на поліпшення стану довкілля; – аналіз диспропорцій використання територій; – визначення територій за видами переважного використання; – напрями вдосконалення систем розселення та сталого розвитку на­селених пунктів; – комплекс заходів по її реалізації.

За рішенням Кабінету Міністрів Укра­їни можуть розроблятися схеми плану­вання окремих частин території Укра­їни — кількох областей, узбереж Чорного та Азовського морів, міжнародних тран­спортних коридорів, прикордонних тери­торій тощо.

Генеральна схема визначає пріоритети та концептуальні вирішення планування і використання території країни, вдоско­налення систем розселення та забезпе­чення сталого розвитку населених пунк­тів, розвитку виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, формування національної екологічної ме­режі.

Використання території України харак­теризується значними диспропорціями, зо­крема:

– надзвичайно високим, економіч­но та екологічно необґрунтованим рівнем господарського (передусім — сільськогосподарського) осво­єння території;

– значними площами та низькою щільністю забудови виробничих територій;

– нераціональним розміщенням виробничих та житлових терито­рій;

– малою часткою територій природоохоронного, рекреаційного, оздоровчого, історико-культурного

призначення; – наявністю значних територій, ви­користання яких законодавчо об­межується та вимагає спеціаль­ного охоронного режиму госпо­дарювання (територія радіацій­ного забруднення внаслідок ава­рії на Чорнобильській АЕС, санітарно-захисні та охоронні зони підприємств промисловос­ті, транспорту та зв’язку, об’єкти природно-заповідного фонду та історико-культурного призначення, курорти, річки, моря, озера, водосховища та інші водой ми, во­дозабори);

– територіальною невідповідніс­тю розміщення водоємних вироб­ництв місцевим водним ресурсам.

Санітарно-епідемічний та екологічний стан території України, рівень природно-техногенної безпеки характеризується:

– деформованою структурою госпо­дарського комплексу при перева­жанні виробництв з ресурсозатрат-ними, екологічно небезпечними технологіями та значним зношен­ням основних фондів;

– високим рівнем забруднення на­вколишнього природного середо­вища багатьох регіонів, недостат­нім розвитком екологічної інфра­структури;

– наявністю значних територій, що зазнають постійного впливу небез­печних геологічних процесів.

Внаслідок цього територія України від­значається надмірним техногенним наван­таженням на довкілля, високим ступенем його забруднення та природно-техногенної небезпеки.

До недоліків функціонування систем розселення належать:

– неузгодженість соціального, еко­номічного, містобудівного та еко­логічного аспектів розвитку насе­лених пунктів та прилеглих тери­торій;

– надмірна концентрація населення і виробництва у великих містах;

– уповільнений розвиток більшості середніх і малих міст, селищ та сіл;

– ексцентричне територіальне розта­шування більшості обласних цен­трів, недостатній розвиток у цен­трах внутрішньообласних систем розселення (особливо міжрайон­них, районних) об’єктів соціально-культурного обслуговування на­селення прилеглих територій та транспортних зв’язків, що не дає змоги забезпечити створення для кожного громадянина (незалежно від місця його проживання) рівних умов доступності до цих об’єктів;

– недостатній рівень розвитку соці­альної та інженерно-транспортної інфраструктури населених пунк­тів.

Основною причиною цих недоліків є відсутність науково обґрунтованої загаль­нодержавної стратегії ефективного вико­ристання території країни [16].

Відповідно до ст. 7 Закону України «Про планування і забудову територій» [23] планування територій на регіональ­ному рівні полягає у розробленні та затвер­дженні схем планування територій Авто­номної Республіки Крим, областей, райо­нів, регулюванні використання їх терито­рій, ухваленні та реалізації відповідних рі­шень про дотримання містобудівної доку­ментації відповідно до закону.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районні ради в межах своїх повноважень приймають рішення про роз­роблення схем планування територій від­повідних адміністративно-територіальних одиниць, а також їх окремих частин.

У схемах планування територій на регі­ональному рівні визначаються заходи реа­лізації державної політики та враховуються державні інтереси під час планування цих територій, їх історичні, економічні, еколо­гічні, географічні і демографічні особли­вості, етнічні та культурні традиції.

Планування територій на місцевому рівні згідно зі ст. 10 Закону України «Про планування і забудову територій» забезпе­чується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повнова­жень, визначених законом, і полягає у роз­робленні та затвердженні генеральних пла­нів населених пунктів, схем планування те­риторій на місцевому рівні та іншої місто­будівної документації, регулюванні вико­ристання їх територій, ухваленні та реалі­зації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації.

Розроблення, погодження та експер­тиза містобудівної документації прова­дяться згідно з встановленими державними стандартами, нормами та правилами в порядку, визначеному законодавством.

Містобудівна документація затверджу­ється відповідною місцевою радою з ви­значенням строку її дії та переліку раніше прийнятих рішень, що втрачають чинність, а також тих рішень, до яких необхідно вне­сти відповідні зміни.

Зміни до містобудівної документації вносяться рішенням ради, яка затвердила містобудівну документацію, після пого­дження з відповідним спеціально уповно­важеним органом з питань містобудування та архітектури.

Різновидом територіального плану­вання є зонування земель, що здійснюється в межах населених пунктів. Ч. 3 ст. 180 Зе­мельного кодексу України зазначає, що зо­нування земель здійснюється відповідно до закону. Отже, розробка та прийняття Закону України «Про зонування земель» є сьогодні нагальною необхідністю, зважа­ючи на те, що авторитетні юристи-науковці (зокрема, В.М. Єрмоленко) вважають за доцільне цільове призначення землі замі­нити принципом зонування, який набуває все більшого розповсюдження у розвину­тих зарубіжних країнах [2, 28].

Отже, дослідження правових засад планування використання та охорони зе­мель в Україні дозволило визначити деякі прогалини правового регулювання у цій сфері, найбільш вагомими з яких є відсут­ність Державної цільової програми розви­тку земельних відносин в Україні на пе­ріод до 2020 р. та Закону України «Про зо­нування земель», що мають стати важли­вими елементами системи правового регу­лювання засад планування використання та охорони земель.

Список літератури:

Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів. Затвер­джено наказом Міністерства охорони здоров’я від 19 червня 1996 року // www.rada.gov.ua

Єрмоленко В.М. Проблемні питання цільового призначення земель / В.М. Єрмоленко // Актуальні проблеми правового забезпечення екологічної безпеки, використання та охорони природних ресурсів. Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, 9—10 жовтня 2009 року / за заг. ред. А.П. Гетьмана, М.В. Шульги. — Харків: Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого, 2009.

Заходи щодо реалізації Основних напрямів земельної реформи в Україні на 2001— 2005 роки. Затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2001 року // Офіційний вісник України. — 2001. — № 39. — Ст. 1775.

Земельне право України: підручник / за ред. О.О. Погрібного та І. І. Каракаша. — Вид. 2, перероб. і доп. — К.: Істина, 2009. — 600 с.

Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року // Офіційний вісник України. — 2001. — № 46. — Ст. 2038.

Комплексна програма розвитку меліорації земель і поліпшення екологічного стану зрошуваних та осушених угідь на період до 2010 р. Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2000 року // Офіційний вісник України. — 2000. — № 46. — Ст. 2003.

Комплексний план заходів щодо реформування земельних відносин, дерегуляції та подолання корупції у цій сфері на 2009 рік. Затверджено розпорядженням Кабінету Міні­стрів України від 8 квітня 2009 року // Урядовий кур’єр. — 2009. — 10 червня. — № 101.

Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради Укра­їни. — 1996. — № 30. — Ст. 141.

Концепція державної цільової програми розвитку земельних відносин в Україні на період до 2020 року. Схвалено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 р. // Офіційний вісник України. — 2001. — № 51. — Ст. 1760.

Мірошниченко А.М. Земельне право України: підручник / А.М. Мірошниченко — К.: Алерта; КНТ; ЦУЛ, 2009. — 712 с

Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, вико­ристання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки. Затверджено поста­новою Верховної Ради України від 5 березня 1998 року // Вісник Верховної Ради Укра­їни. — 1998. — №38—39. — Ст 248.

Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001—2005 роки. Затверджено Указом Президента України від 30 травня 2001 року // Офіційний вісник України. — 2001. — № 22. — Ст. 986.

Порядок здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, про тиерозійного та інших видів районування (зонування) земель. Затверджено постановою

Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 року // Офіційний вісник України. — 2004. — № 21. — Ст. 1429.

14. Про будівельні норми. Закон України від 5 листопада 2009 року // Урядовий кур’єр. — 2009. — 9 грудня. — № 229.

Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за право­порушення у сфері містобудування. Закон України від 14 жовтня 1994 року // Вісник Вер­ховної Ради України. — 1994. — № 46. — Ст. 411.

Про Генеральну схему планування території України. Закон України від 7 лютого 2002 року // Вісник Верховної Ради України. — 2002. — № 30. — Ст. 204.

Про державні цільові програми. Закон України від 18 березня 2004 року // Вісник Верховної Ради України. — 2004. — № 25. — Ст. 352.

Про загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000—2015 роки. Закон України від 21 вересня 2000 року // Офіційний вісник України. — 2000. — № 43. — Ст. 1817.

Про землеустрій. Закон України від 22 травня 2003 року // Вісник Верховної Ради України. — 2003. — № 36. — Ст. 282.

Про основи містобудування. Закон України від 16 листопада 1992 року // Вісник Верховної Ради України. — 1992. — № 52. — Ст. 683.

Про охорону земель. Закон України від 19 червня 2003 року // Вісник Верховної Ради України. — 2003. — № 39. — Ст. 349.

Про охорону навколишнього природного середовища. Закон України від 25 червня 1991 року // Вісник Верховної Ради України. — 1991. — № 41. — Ст. 546.

Про планування і забудову територій. Закон України від 20 квітня 2000 року // Ві­сник Верховної Ради України. — 2000. — № 31. — Ст. 250.

 

< Попередня   Наступна >