299

---

Ю.В. Ничка

ПРАВОТВОРЧІСТЬ В ЄВРОПЕЙСЬКИХ ПРАВОВИХ СИСТЕМАХ КОНТИНЕНТАЛЬНОГО ТИПУ: ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ

Розглядається законотворчість та підзаконна правотворчість у європейських правових системах континентального типу, з’ясо­вується значна подібність законотворчості і наявність суттєвих відмінностей у підзаконній правотворчості в цих системах.

Ключові слова: законотворчість, підзаконна правотворчість, правові системи.

Постановка проблеми. Становлення та розвиток сучасної системи джерел права України значною мірою відбувається під впливом європейських правових стандартів. Важливу роль у формуванні такої системи в Україні та інших правових системах континентального типу відіграє правотворча діяльність. Проте пи­тання правотворчості в європейських правових системах континен­тального типу залишається малодослідженим і дотепер, особливо зважаючи на зміни, які відбуваються у цих системах під впливом глобалізаційних процесів. Все це свідчить про актуальність дослідження правотворчої діяльності в європейських правових сис­темах континентального права, особливо з огляду на необхідність вдосконалення цього виду діяльності в Україні.

Стан дослідження. Питання правотворчості ставили предметом наукового зацікавлення багатьох науковців. Ті чи інші проблеми правотворчості висвітлювалися у багатьох працях. Їх авторами були В. Баранов, В. Буткевич, В. Карташов, Д. Керимов, А. Міцкевич, А. Нашиц, С. Полєніна, В. Погорілко, Ю. Тихомиров, Г. Шмельова та ін. Натомість, аналіз тих чи інших аспектів правотворчості у конти­нентальному типі правових систем Європи, як правило, здійсню­вався в контексті дослідження системи джерел права, правових сис­тем, судової правотворчості цього типу. Результати такого аналізу знайшли своє відображення у публікаціях З. Зе

мбінського, М. Мар-ченка, Ю. Тихомирова, А. Саїдова, К. Хессе, В. Чиркіна, В. Шаповала, С. Шевчука та ін.

Виклад основних положень. Основою дослідження правотворчості в європейських правових системах континентального типу є загальнотеоретична модель правотворчої діяльності як різновиду юридичної діяльності правотворчого суб’єкта, що спрямована на ство­рення (об’єктивацію) нормативно-правових приписів, їх зміну чи ска­сування. Як і будь-яка інша юридична діяльність, правотворчість має внутрішню будову (структуру). Спрямованість правотворчості на створення (об’єктивацію) нормативно-правових приписів дозволяє виокремити наявність таких елементів: мета, суб’єкт, об’єкт, дія та результат. Для проведення належного аналізу правотворчості необхідно також зазначити, що для правових систем континентального типу характерним є високий рівень нормативної впорядкованості, наявність досконалої юридичної техніки. Сталою концептуальною за­садою для цих систем є чітке розмежування правотворчої, правозастосовної та правотлумачної діяльності.

Вихідними є і такі положення: суб’єктом має бути лише спеціально уповноважений суб’єкт (правотворчий орган або народ); серед основних видів правотворчості провідною є законотворчості; правотворчими повноваженнями наділяються органи державної влади та місцевого самоврядування (правотворча діяльність, яких здійснюється з метою конкретизації законодавчих актів); правотворча процедура суворо регламентована у законодавстві (чи спеціальних актах); правотворчий акт повинен мати встановлену законом форму; в ієрархії правотворчих актів найвище місце займає закон, а в ієрархії законів - конституція [1, с. 51-85].

І.І. Шувалов зазначає, що статус правотворчого суб’єкта, наділення його правотворчими повноваженнями ґрунтується на принципі розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову [2, с 45]. Цей принцип визначає і соціальну значимість правотворчої діяльності та дозволяє виокремити - за цим критерієм такі види: законотворчість та підзаконну правотворчість.

Законотворчість є одним із основних напрямів діяльності пар­ламенту (його винятковою компетенцією). Ці повноваження фіксуються у європейських конституціях. Єдиним винятком із цього правила є випадки, коли прийняття законів, в тому числі конституцій, здійснюється безпосередньо народом (шляхом референдуму).

Результатом законотворчої діяльності є закон. Відмінною ри­сою законів є те, що вони покликані регулювати найважливіші суспільні відносини та володіють вищою юридичною силою, порівняно з іншими нормативно-правовими актами як самих парла­ментів, так і інших правотворчих суб’єктів. Незважаючи на однаковість зовнішньої форми, закони за своїм предметом, змістом, способом їх прийняття суттєво відрізняються один від одного. В юридичній науці закони класифікують за різними критеріями: за формою вираження виділяють конституції, кодекси, основи зако­нодавства, закони; за юридичною силою - конституції, закони, яки­ми вносяться зміни до конституції, органічні закони, які доповню­ють положення конституції, звичайні закони; за способом прийняття розрізняють закони, які приймають простою (звичайні зако­ни) або кваліфікованою більшістю голосів (органічні та консти­туційні закони); за характером процедури – закони, які приймають­ся за звичайною процедурою, складною процедурою (як правило, органічні та конституційні закони), пришвидшеною процедурою (як правило, закони ініційовані урядом).

Часто види законів закріплюються у конституціях. Так, у ба­гатьох європейських конституціях виокремлюються фінансові зако­ни або закони про бюджет, закони, якими ратифікуються або схва­люються міжнародні договори. Досить поширеними у практиці європейських країн є прийняття законів, що носять типовий (рам­ковий характер). Це, наприклад, програмні закони у Франції (ст. 34 Конституції Франції), типові (рамкові) приписи для законодавства земель, що видаються федеральним парламентом у формі феде­ральних законів (ст. 75 Конституції ФРН), рамкові закони в Іспанії (ст. 150 Конституції Іспанії), визначення принципових норм у сфері спільної законодавчої компетенції держави і регіонів в Італії (ст. 117 Конституції Італії), видання загальних принципів законодавства в Австрії (ст. 12 Конституції Австрії) тощо.

Визначення сфери законодавчого регулювання у різних країнах здійснюється по-різному. Зазвичай, за способом визначення в конституціях законодавчої компетенції парламенти поділяють на три групи: з абсолютно необмеженою, абсолютно обмеженою і відносно визначеною законодавчою компетенцією. Тим не менше в усіх конституціях містяться посилання на суспільні відносини, що підлягають обов’язковій законодавчій регламентації. До першої групи належать парламенти з правом видавати закони з будь-яких питань (Греція, Італія, Литва, Польща, Угорщина, Україна). До другої групи належать парламенти з вичерпним переліком питань, закріплених у конституції, з яких можуть прийматися закони (Франція). Так, згідно зі ст. 34 Конституції Французької республіки вирішення питань, що не входять до цього переліку, віднесено до відання уряду. Якщо ж парла­мент приймає акти, що виходять за межі його законодавчої компетенції, уряд вправі скасовувати їх своїми декретами після отри­мання відповідного висновку Державної ради. До третьої групи нале­жать парламенти, в конституціях яких передбачено вичерпний перелік питань, з яких можуть прийматися закони, проте рамки з ряду питань є рухомими (Австрія, Іспанія, Італія, ФРН). Для прикладу, у ст.ст. 70–72 Основного закону ФРН передбачено вичерпний перелік питань, що належить до виняткової законодавчої компетенції федерального пар­ламенту та конкуруючої законодавчої компетенції федерального пар­ламенту і парламентів земель. У сфері конкуруючої компетенції пар­ламенти земель можуть приймати закони лише у випадку, якщо федерація не використовує свої законодавчі повноваження у передба­чених конституцією випадках.

Законодавча діяльність за своїм характером є процедурною і нормативно-регламентованою. Стадійність та складність законодавчо­го процесу залежить насамперед від структури парламенту (кількості палат) та конституційно-правового змісту і характеру розподілу пов­новажень між різними її учасниками (парламент, комітети (комісії) парламенту, уряд, глава держави, народ).

У контексті розгляду цього питання необхідно звернути увагу на потребу чіткого розмежування понять законотворчості та законодавчої процедури (процесу). Законотворчість є винятковою пре­рогативою парламенту і полягає, насамперед, у прийнятті законів. Відповідно парламент виступає її єдиним суб’єктом. А законодавча процедура є поняттям ширшим і охоплює суб’єктів та стадії, що відбуваються також поза парламентом. зокрема, стадію законодавчої ініціативи, суб’єктами якої, крім парламентарів, зазвичай, виступають глава держави, уряд, народ, та стадію промульгації закону, яка зазви­чай здійснюється главою держави.

Регламентація законодавчої процедури передбачається, як пра­вило, безпосередньо в конституціях та регламентах парламентів чи їх палат, рідше - у спеціальних законах, що регулюють окремі сторони організації і діяльності парламентів. Необхідність прийняття регла­ментів, які регулюють законодавчу процедуру, передбачена у ст. 64 Конституції Італії, ст.ст. 40, 52 Конституції ФРН, ст. 72 Конституції Іспанії, ст. 112 Конституції Польщі, ст. 24 Конституції Угорщини, ст. 61 Конституції Франції, ст. 83 Конституції України. Крім того, у ст. 61 Конституції Франції передбачено, що перед затвердженням регламентів парламенти зобов’язані направляти їх в орган консти­туційної юрисдикції для перевірки на відповідність конституції, а у Конституції Литви - що законодавча процедура регламентується законом (ст. 69 Конституції). Водночас, у Конституції Австрії пере­дбачено, що регламент затверджується федеральним законом (ст. 23е Конституції).

У літературі зазначається, що гарантією незалежності парламен­ту є практика, коли на регламенти палат парламенту РФ, навпаки, не поширюється юрисдикція Конституційного суду РФ і на них не може накласти вето президент РФ [3, с. 46–47].

У конституціях ряду країн передбачається можливість прове­дення законодавчих референдумів. Зокрема, така можливість передбачається у конституціях Австрії (ст. 43), Албанії (ст. 150), Італії (ст. 75), Литви (ст. 69), Франції (ст. 11), Швейцарії (ст. 140– 141) та ін. Ініціаторами законодавчого референдуму можуть висту­пати парламент (Австрія, Франція), народ (Албанія, Італія), уряд (Франція), регіональні представницькі органи (Італія). Йдеться, як правило, про затверджувальний референдум, коли після встановленої законодавством процедури, що включає проведення референдуму, відповідний законопроект стає законом. Як виняток – Албанія та Італія, де передбачено проведення скасовуючого зако­нодавчого референдуму, який призначається для повного або част­кового скасування закону. У випадках, коли предметом референду­му є скасування закону, парламент виключається з відповідної про­цедури [4, c. 129].

Здійснення підзаконної правотворчості в європейських право­вих системах континентального типу покладається, як правило, на глав держав, органи виконавчої влади, органи суб’єктів федерації та органи місцевого самоврядування, що передбачається переважно у конституціях. Проте на відміну від законотворчості підзаконна правотворчість регламентується у конституціях лише в загальних ри­сах. Більш детальна регламентація може міститися у регламенті (ФРН) або спеціальному законі (Італія, Іспанія, Україна).

Результати підзаконної правотворчості можуть бути різно­манітними за формою зовнішнього виразу – постанови, декрети, рег­ламенти, укази, накази, загальні адміністративні приписи, циркуляри (приписи), розпорядження тощо. Спільним для них є те, що усі вони видаються на підставі і на виконання закону.

Способи визначення правотворчих повноважень у різних країнах суттєво відрізняється. Їх можна поділити на такі два види: правотворчі повноваження, що ґрунтуються на конституції чи спеціальному законі і носять постійний характер, та правотворчі пов­новаження, що ґрунтуються на конституції чи спеціальному законі, але виникають на підставі спеціального законодавчого уповноваження. Перший спосіб закріплення правотворчих повноважень характерний для України (ст.ст. 106, 117 Конституції), Франції (ст. 37 Конституції), Російської Федерації (ст.ст. 90, 115 Конституції), Болгарії (ст. 114 Конституції), Нідерландів (ст. 89 Конституції). Прикладами другого способу закріплення правотворчих повноважень може бути ФРН та Польща. Так, відповідно до ст. 80 Основного Закону ФРН закон може уповноважити федеральний уряд, федерального міністра або уряди земель видавати правові постанови (постанови загального характеру). При цьому таким законом повинні бути визначені зміст, мета і обсяг наданого повноваження. Подібна норма міститься і у ст. 92 Конституції Польщі.

Досить поширеною серед досліджуваної групи країн є практика делегованої правотворчості. Існування такий практики пов’язані із її гнучкістю та мобільністю процедури, що дозволяє урядовцям з вузь­кою професійною спеціалізацією оперативно реагувати на життєві об­ставини. Класичними зразками делегування правотворчих повнова­жень є такі країни, як Франція (ст. 38 Конституції), Італія (ст. 76 Конституції), Іспанія (ст. 82-85 Конституції). Так, відповідно до ст. 38 Конституції Французької республіки уряд для виконання своєї про­грами за дозволом парламенту може протягом обмеженого строку ви­давати ордонанси з питань, що зазвичай регламентуються законом. При цьому ордонанси приймаються після їх розгляду Державною радою і втрачають силу, якщо законопроект щодо їх затвердження не внесений до парламенту у відповідний строк. В конституціях Іспанії та Італії міститься застереження, що делегування допус­кається лише за умови визначення керівних принципів і критеріїв, лише на обмежений строк і щодо певних питань. Особливістю деле­гування в Румунії є те, що в спеціальному законі про делегування парламент може зобов’язати уряд вносити ордонанси до парламен­ту для затвердження згідно із законодавчою процедурою до спливу строку делегованих повноважень. Крім того, делегована правотворчість може здійснюватися не лише органам виконавчої влади, а й нижчими представницькими органами. Так, відповідно до ст. 71 Основного Закону ФРН випливає, що землям може передава­тися право на законодавство у сфері виняткової компетенції шля­хом прийняття відповідного закону.

Необхідно звернути увагу на те, що термін «делегована зако­нотворчість», який досить широко використовується в юридичній літературі, реально не відображає ні законотворчих приписів, ні практики їх реалізації. По-перше, суб’єкти, яким делегують відповідні правотворчі повноваження, видають не закони, а норма­тивно-правові акти (ордонанси (Франція, Румунія), тимчасові постанови (Італія), постанови (ФРН), законодавчі декрети (Іспанія)), які прирівнюються до законів за юридичною силою. По-друге, у самих конституціях, де закріплено порядок правотворчого делегу­вання, термін «делегована законотворчість» не вживається, нато­мість, як правило, зазначається, що нормативно-правовий акт, що приймається в результаті делегованої правотворчості, лише при­рівнюється за юридичною силою до закону.

Висновки. На підставі викладеного необхідно зазначити, що правотворча діяльність у європейських правових системах континен­тального типу не є однорідною, а також має особливості, притаманні для кожної правової системи. В ній можна виокремити загальні озна­ки, притаманні для правотворчості континенту в цілому. Насамперед, це стосується законотворчої діяльності, яка здійснюється в усіх право­вих системах типу парламентами (органами законодавчої влади), за чітко визначеною у законодавстві процедурою, повноваженнями, предметною сферою та юридичною формою актів (законів).

Що ж до підзаконної правотворчості, то особливості, характерні для конкретних правових систем типу, є доволі значними. Водночас спільними є тенденції до збільшення кола суб’єктів підзаконної правотворчості, зростання питомої ваги підзаконних актів, що переобтяжує систему та знижує ефективність правового регулювання.

З огляду на інтеграційні процеси та у зв’язку зі зростанням питомої ваги певних джерел, зокрема міжнародних договорів, у системі, виникають проблеми їх взаємодії у спільному правовому полі. А це потребує дослідження цих проблем та визначення меж національної та міжнародної правотворчості з метою забезпечення цілісності правового регулювання.

–––––––––––

Луць Л.А. Сучасні правові системи світу: навч. посібник / Л.А. Луць. – Львів: Юридичний факультет ЛНУ імені Івана Франка, 2003. – 247 с.

Шувалов И.И. Правотворчество в механизме управления обществом: не­обходимость комплексного исследования / И.И. Шувалов. – М.: Норма, 2005. – 144 с.

Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: конспект лекций / Н.А. Любимов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 2009. – 160 с.

Конституционное право государств Европы: учеб. пособие для сту­дентов юрид. вузов и фак. / отв. ред. Д. А. Ковачев. – М.: Волтерс Клувер, 2005. – 320 с.

 

< Попередня   Наступна >