Наукові статті Адміністративний процес ОСОБЛИВОСТІ ОРГАНІЗАЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ У ПРАВОВИХ СИСТЕМАХ РОМАНО-ГЕРМАНСЬКОГО ТА АНГЛО-АМЕРИКАНСЬКОГО ТИПУОСОБЛИВОСТІ ОРГАНІЗАЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ У ПРАВОВИХ СИСТЕМАХ РОМАНО-ГЕРМАНСЬКОГО ТА АНГЛО-АМЕРИКАНСЬКОГО ТИПУ
| Наукові статті - Адміністративний процес |
ГУСАРЄВА О.С.,
здобувач кафедри теорії держави та права Київського національного університету внутрішніх справ
ОСОБЛИВОСТІ ОРГАНІЗАЦІЇ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮСТИЦІЇ У ПРАВОВИХ СИСТЕМАХ РОМАНО-ГЕРМАНСЬКОГО ТА АНГЛО-АМЕРИКАНСЬКОГО ТИПУ
У статті висвітлюються особливості організації адміністративної юстиції окремих країн, виявляється спільне та особливе в їх організаційній основі, узагальнюються найбільш поширені підходи до розуміння поняття адміністративної юстиції. Також автор акцентує увагу на проблематиці сучасного адміністративного судочинства та визначає основні напрями удосконалення адміністративної юстиції в Україні.
Актуальність дослідження системи органів адміністративної юстиції в різних її аспектах (організаційному, функціональному, політичному, соціальному тощо) є очевидною з огляду на теоретичну та практичну значимість забезпечення законності в сфері державного управління. Принцип законності є основою конституційного устрою української держави, а за сучасних умов особливого значення він набуває у сферах правозастосовної та правоохоронної діяльності органів виконавчої влади. Враховуючи той факт, що основним завданням адміністративної юстиції є забезпечення зобов'язання органів державної влади та управління здійснювати свою діяльність винятково в рамках закону, вона є також однією з найважливіших гарантій законності.
Протягом століття науковці намагаються в різних аспектах висвітлити сутність інституту адміністративної юстиції, завдяки чому склалася відповідна наукова першооснова для проведення сучасних дослідів. Так, теоретичні основи дослідження адміністративної юстиції були закладені вченими-державознавцями кінця ХІХ – початку ХХ ст. (М.М. Коркунов, С.А. Корф, М.І. Лазаревський), адміністративістами 1920-1930 рр. (А.І. Єлістратов, М.Д. Загряцький,
Отже, метою запропонованої статті є висвітлення особливостей організації адміністративної юстиції окремих країн світу за критерієм їх належності до різновиду правової сім'ї, для досягнення якої необхідно вирішити такі дослідницькі завдання – проаналізувати порядок організації адміністративної юстиції Франції, Німеччини, Великобританії, США, Російської Федерації, України, на підставі чого виявити спільне та особливе в їх організаційній основі, довести обумовленість особливого типом правової системи, узагальнити найбільш поширені наукові підходи вітчизняних вчених щодо розуміння поняття адміністративної юстиції, сформулювати найбільш важливі напрями удосконалення адміністративного судочинства в Україні, визначити відповідно дослідницькі перспективи розвитку галузі знань про адміністративну юстицію, а також шляхи запровадження іноземного досвіду.
Враховуючи особливості мети та предмета дослідження, яким є адміністративна юстиція, основним методом пізнання обрано метод порівняння, який використано у поєднанні із структурно-функціональним, історичним, прогностичним та методом герменевтики.
В українському правознавстві поки що не склалося єдиного розуміння поняття адміністративної юстиції, проте в юридичній літературі вказується на три основні підходи (А.Б. Зеленцов, Н.Ю. Хаманева, Ю.С. Шемшученко та ін.) [1, 45], відповідно до яких адміністративна юстиція визначається:
а) як особливий порядок вирішення адміністративно-правових спорів;
б) як самостійна галузь правосуддя;
в) як система спеціалізованих судів або спеціалізованих судових підрозділів, що здійснюють адміністративне судочинство.
Привертає увагу визначення, запропоноване О.В. Кузьменко, яка розглядає адміністративну юстицію як систему спеціалізованих судових органів, створених для розгляду і вирішення суперечок про право у визначеній законодавством процесуальній формі, що виникають з приводу діяльності публічної адміністрації між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і органами публічної адміністрації, їхніми посадовими особами – з іншого, в результаті чого може бути прийнято рішення про визнання недійсності і (чи) скасування незаконного акта чи інше відновлення порушеного суб'єктивного права зацікавленої особи [1, с. 46–47].
Аналогічна ситуація з інтерпретацією поняття адміністративної юстиції склалася і в російському правознавстві. Враховуючи значний вплив європейських шкіл адміністративного права, російські вчені-юристи також не можуть дійти спільної думки щодо створення єдиного, загальноприйнятого з позицій державного і адміністративного права поняття адміністративної юстиції.
Так, наприклад, аналізуючи спадщину таких науковців як Коркунов Н.М., Корф С.А., Тарасов І. та поєднуючи різні підходи до розуміння сутності адміністративної юстиції, представники сучасної адміністративної науки Росії Л.А. Ніколаєва та А.К. Соловйова пропонують такий узагальнюючий умовивід щодо розуміння основного поняття: адміністративна юстиція – це правовий інститут, що регулює організацію і діяльність судів загальної юрисдикції або спеціалізованих адміністративних судів з вирішення публічно-правових спорів щодо законності правових актів, дій (бездіяльності) суб'єктів публічного управління, що здійснюється у відповідності із спеціальними процесуальними правилами [2, с. 36].
Слід зазначити, що російські вчені, як правило, адміністративну юстицію ототожнюють з правовим інститутом, який „регулює організацію та діяльність...”, тобто виконує регулятивні функції. При цьому залишається незрозумілим що саме мається на увазі: інститут права у системі права або окрема інституція (організація) у структурі механізму держави, яка займається питаннями регуляції діяльності адміністративних судів.
Очевидною є наявність браку методологічних досліджень, філософсько-правових та соціологічних розвідок сутності та призначення юстиції у соціальному середовищі взагалі та її окремих видів відповідно до чітко сформульованих критеріїв зокрема. Сприйняття юстиції як справедливості, ототожнення відносно великої системи органів з цією категорією морального походження є недостатнім для виведення грунтовної та узагальненої формули у розумінні зазначеного правового явища, а отже доцільно звернутися до організації та діяльності адміністративної юстиції в різних країнах.
На організацію судового контролю за діяльністю адміністрації й формування адміністративної юстиції у будь-якій країні великий вплив здійснюють її історичні та правові традиції, що склалися у сфері державотворення та правотворення. У цьому контексті привертає увагу досвід розвинутих європейських та інших країн світу, що належать до різних правових сімей та які пройшли довгий шлях історичного розвитку, створивши власні державні інститути, що стали прототипами у світовій практиці державного будівництва.
Так, класичними моделями континентальної адміністративної юстиції визнаються системи адміністративних судів Франції та Німеччини. Франція, наприклад, вважається родоначальником адміністративно-судового контролю за діяльністю органів публічної влади. З огляду на історичний аспект, створенню та становленню системи адміністративної юстиції Франції передувала тривала боротьба за самостійність і незалежність адміністративних судів, відокремлення їх від органів управління, починаючи ще з XIV століття.
Підвалини сучасної адміністративної юстиції Франції були закладені вченими-теоретиками ХІХ століття, а саме Р. Дарестом, Л. Дюгі, Е. Лафер’єром, Л. Ококом. На даному етапі система адміністративної юстиції являє собою самостійну ланку правосуддя, відділену від системи судів загальної юрисдикції та органів виконавчої влади [3, с. 19–20]. При цьому судам загальної юрисдикції заборонено втручатися в діяльність виконавчої влади (винятком є лише випадки, що прямо передбачені законом). Як наслідок – функціонування подвійної судової системи: системи судів загальної юрисдикції на чолі з Касаційним судом Франції, і системи адміністративних судів на чолі з Державною Радою Франції. Такий принцип незалежності й самостійності системи адміністративних судів був закріплений Конституційною Радою Франції відповідними рішеннями у 1980, 1984, 1987 та 1989 роках [4, с. 102–103].
Законодавчою основою французької адміністративної юстиції є Кодекс адміністративної юстиції Франції від 04.05.2000 року, який визначив трирівневу організацію, що складається з адміністративних трибуналів і апеляційних судів та Державної Ради як Вищого адміністративного суду Франції [5].
Поряд із цим слід зазначати і деякі недоліки у функціонуванні системи адміністративної юстиції Франції, основним з яких є тривалість розгляду справ в судових інстанціях – в середньому 2–2,5 року, що пояснюється великою кількістю публічно-правових спорів [7]. Крім того, труднощі, пов'язані з правильністю визначення підсудності справ адміністративному суду чи суду загальної юрисдикції, у зв'язку із чим заявники вимушені звертатися до адвокатів.
Доцільним є вивчення теоретичних та практичних аспектів організаційної будови інституту адміністративної юстиції Німеччини, досвід якої також мав великий вплив на розвиток адміністративного судочинства в країнах, правові системи яких належать до романо-германського типу.
Теоретичним базисом сучасної німецької системи адміністративної юстиції стали праці вчених минулого століття, серед яких слід виділити Р. Гнейста, який наголошував на тому, що для розмежування адміністративно-правових спорів та спорів приватного права необхідно створити систему спеціалізованих адміністративних судів [7, с. 237–240].
На даний час у Німеччині функціонує досить раціональна система адміністративної юстиції, яка не залежить від органів виконавчої влади і судів загальної юрисдикції, очолена Федеральним адміністративним судом. При цьому система адміністративної юстиції являє собою самостійну гілку судової влади Німеччини. Структура адміністративної юстиції також має трирівневу побудову: першою інстанцією є загальні адміністративні суди земель, другою – Вищий загальний адміністративний суд землі (в деяких землях він називається Адміністративною судовою палатою), який виконує роль апеляційної та касаційної інстанції для адміністративних судів земель, а третю і найвищу ланку адміністративних судів уособлює Федеральний адміністративний суд, до компетенції якого входить розгляд по першій інстанції справ щодо позовів про незаконність актів федеральних органів виконавчої влади, спорів про визнання неконституційною діяльності громадських об'єднань, а також розгляд справ у порядку касації [8, с. 74].
Законодавчою основою адміністративної юстиції Німеччини є вимоги, закріплені у статтях 95–100 Конституції та Положенні про адміністративні суди 1960 року [9, с. 156–162]. Очевидним є той факт, що, на відміну від французьких, німецькі адміністративні суди не мають повноважень повної юрисдикції і не можуть змінити оспорюваний акт управління, проте результатом судового розгляду може бути відміна незаконного акта управління чи його частини, наказ адміністрації прийняти певний акт управління або здійснити які-небудь дію на користь позивача [10, с. 253–254].
На відміну від правової практики Франції, у Німеччині поряд із системою адміністративних судів загальної компетенції функціонує ряд спеціалізованих установ, метою діяльності яких є вирішення публічно-правових спорів окремих видів: трудові, фінансові, соціальні суди, суди з розгляду справ у дисциплінарному судочинстві і судочинстві по скаргах осіб, які знаходяться у публічно-правових службових відносинах з Федерацією (статті 95–96 Конституції Німеччини) [11, с. 147–150].
Таким чином, можна зробити висновок, що континентальна система адміністративної юстиції характеризується наявністю адміністративних судів, які здійснюють правосуддя з публічно-правових справ у відповідності з особливими процесуальними правилами. Публічно-правові спори окремих видів можуть розглядатися спеціалізованими адміністративно-судовими установами. Загалом континентальна модель організації адміністративних судів, основи якої були започатковані у Франції та Німеччині, отримали подальший розвиток в Італії, Португалії, Греції, Нідерландах, Болгарії, Польщі та ін. [12].
Загальні принципи англо-американської системи правосуддя у сфері вирішення адміністративних спорів відбивають особливості англійського права, де визнається панування судового прецеденту, відсутній поділ права на приватне та публічне, а суд є головним охоронцем закону і свобод громадян. Формування адміністративної і судової влади тут розпочалось у XVII столітті, проте, зважаючи на історичні та політико-економічні особливості даної епохи, монарх був неспроможний створити власні органи юстиції, як це відбулось у Франції, де в епоху абсолютизму суверенна королівська влада сама вирішувала спори, які зачіпали її інтереси.
Сьогодні вирішення публічно-правових спорів у Великобританії здійснюється різними органами, серед яких суди загального права, спеціалізовані юрисдикційні (квазісудові) органи (спеціалізовані адміністративні юрисдикції, які розглядають спірні адміністративні справи по суті до їх передачі в суди загального права), Парламент Великобританії, уповноважені центрального і локального урядів.
Проте конкретно до органів адміністративної юстиції можна віднести лише незалежні від адміністрації суди загального права, які уповноважені вирішувати спори між громадянами та органами державного управління на основі загальних процесуальних правил. В англійському і американському праві під адміністративною юстицією розуміють також систему квазісудових органів. Особливістю є те, що зазначені органи, як правило, організаційно становлять частину виконавчих органів держави, а їх діяльність за своїм характером належить до адміністративної юрисдикції, а не правосуддя.
Характерною особливістю функціонування сучасної англійської судової системи є гарантована для будь-якого суб'єкта права (як організації, так і фізичної особи) можливість оспорювати у суді загальної юрисдикції будь-який акт, прийнятий адміністративним органом, що порушує його суб'єктивні права. При цьому заявник може звертатись одразу безпосередньо до суду, оминаючи квазісудові органи, на відміну від США, де зацікавлена особа може оспорювати законність акта управління, застосовуючи всі способи адміністративного оскарження, включаючи розгляд цього акта квазісудовими органами [13, с. 160–161]. Межі повноважень судів загального права щодо перевірки актів адміністративної влади у Великобританії на законодавчому рівні не визначені. Суддя загального права, як у Великобританії, так і в США, може прийняти рішення про визнання актів органів управління незаконними, про їх скасування. Проте така дія не вважається актом втручання судових органів у діяльність виконавчої влади.
Отже американська система гарантій законності в державному управлінні функціонує як багатовекторна (плюральна, ліберальна), а англійська, в свою чергу, як монічна, що передбачає процедуру попередньої визначеності щодо органу, який буде здійснювати правовий захист.
Слід зазначити, що загальною тенденцією розвитку квазісудових органів англо-американської системи права є поступове відокремлення їх від адміністрації і перетворення у спеціалізовані органи правосуддя з адміністративних справ. У США такий статус отримали Федеральний суд по справах міжнародної торгівлі, Федеральний претензійний суд, Федеральний податковий суд, комісія по цінних паперах, Агентство із захисту оточуючого середовища. У Великобританії такі органи як Трибунал залізниці, Земельний суд, Апеляційний пенсійний трибунал багато в чому наближаються до ідеалу незалежних адміністративних судів [2, с. 18–48].
Проте у функціонуванні адміністративної юстиції Великобританії, як і у Франції, Німеччині, спостерігаються деякі складності, у зав'язку із чим громадяни намагаються уникати складних судових і квазісудових процедур з розгляду їх конфліктів з адміністрацією. Тому вони вимушені використовувати такі нетрадиційні позасудові способи захисту своїх прав як звернення до депутатів Парламенту, уповноважених Урядом, приватних консультативних організацій, які підтримують зв'язки з державними органами [14, с. 198–200].
Квазісудові органи США також мають у своїй діяльності недоліки, основні з яких – тривалий розгляд справ, що наближує їх по термінах до звичайних судів, великі грошові витрати учасників процесу, пов'язані із високими адвокатськими гонорарами, витрати на численні копії документів тощо.
Слід приділити увагу й особливостям створення і функціонування системи адміністративної юстиції Росії, розвиток якої відбувався досить складно і повільно. Зазначимо, що за часів Російської імперії системи адміністративної юстиції як такої ще не існувало, в той час коли вона активно розвивалася в провідних європейських країнах. Понад півтора століття тривають дискусії науковців щодо формування та напрямів розвитку адміністративної юстиції в Росії як невід'ємного елемента державного механізму. Проте тільки з прийняттям Конституції Російської Федерації положення про адміністративне судочинство були закріплені на законодавчому рівні, що стало результатом втілення наукових розробок російських державознавців та адміністративістів кінця ХІХ – початку ХХ століття (М.Д. Загряцького, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа, М.А. Лозина-Лозинского, І.Т. Тарасова та ін.), а також багатьох вчених-юристів періоду 1940– 1970 років, які заклали теоретичні підвалини радянської адміністративної юстиції. Перші розробки Наркомату Держконтролю щодо створення адміністративного суду датуються 1918 роком. Пізніше в Українській РСР науковці також досліджували питання створення органів адміністративної юстиції [1, с. 36].
Конституція РФ 1993 року виокремила адміністративне судочинство як самостійний вид правосуддя і стала вихідною основою для формування в Росії системи органів адміністративної юстиції, яка має врахувати особливості публічно-правових спорів: їх матеріально-правову природу, суб'єктивний склад, мету, наслідки їх вирішення [15, с. 5–8].
В Україні регламентація процесуальних засад вирішення публічно-правових спорів закріплена в Кодексі адміністративного судочинства 2005 року, відповідно до якого система адміністративних судів складається з місцевих (окружних) адміністративних судів, апеляційних адміністративних судів, Вищого адміністративного суду України, а також місцевих загальних судів при вирішенні ними деяких категорій адміністративних справ та Верховного Суду України у разі перегляду судових рішень за винятковими обставинами. Ця структура спеціалізованих судів є новою для української держави і досить недосконалою. Спеціалісти відзначають, що при побудові цієї структури не реалізована ідея створення адміністративних судів в округах як територіальних одиницях, які б не збігалися з існуючим територіальним поділом України, що сприяло б їхньому захисту від втручання державних органів [1, с. 152]. Також слід сказати про необхідність забезпечення апарату адміністративного суду кваліфікованими кадрами, що, в свою чергу, забезпечить швидкий та якісний розгляд справ. Невизначеною є і така ситуація, при якій залишається нормативно невизначеним механізм реалізації послуги службовця апарату адміністративного суду в наданні позивачу допомоги в оформленні позовної заяви: з одного боку Кодекс не закріплює надання такої послуги на платних засадах, а з іншої – не встановлює можливості й наслідків відмови службовця допомогти в оформленні такого документа. Крім того, актуальними залишаються й питання належного матеріально-технічного забезпечення судів, раціональної організації роботи апарату суду, забезпечення виконання судових рішень, фінансування судової діяльності, що забезпечить реальність ідеї незалежного правосуддя, надання кваліфікованої юридичної допомоги на пільгових умовах малозабезпеченим верствам населення та ін.
Отже, на підставі вищезазначеного можна стверджувати, що в організації адміністративної юстиції України спостерігається аналогія, що має місце у будові системи адміністративних судів Франції, які виокремленні у якості самостійної судової інституції та повноваження яких не дублюються з повноваженнями судів загальної юрисдикції. Органи адміністративної юстиції України, так як і Франції, Німеччини, Росії, не належать й до системи органів виконавчої влади, це самостійна ланка правосуддя.
З метою удосконалення організації та діяльності української адміністративної юстиції окрему увагу, на нашу думку, слід приділити вивченню зарубіжного досвіду у сфері побудови та функціонування системи адміністративної юстиції з урахуванням особливостей національної правової системи. Так, наприклад, доцільним було б вивчення розгалуженої структури німецької адміністративної юстиції, де створено такі спеціалізовані установи як соціальні, трудові, фінансові та інші суди, що, в свою чергу, дало змогу зменшити навантаження адміністративних судів загальної юрисдикції та покращити якість і зменшити терміни розгляду вузькоспеціалізованих справ.
Враховуючи той факт, що правова система України більшою мірою належить до романогерманської правової сім'ї, пріоритетним для вивчення має бути правовий досвід саме цих країн, але цілком корисним є також пізнання організації системи адміністративної юстиції й інших типів.
Слід зазначити, що функціонування адміністративної юстиції вважається однією з найважливіших правових гарантій в системі забезпечення законності в будь-якій сучасній демократичній країні. Незважаючи на той факт, що єдиного підходу до розуміння поняття, сутності й форми адміністративної юстиції серед вчених юристів і практиків немає, всі вони погоджуються із тим, що розвиток системи адміністративної юстиції загалом є важливим фактором для стабілізації і розбудови механізму будь-якої правової держави, зміцнення її авторитету на міжнародній арені.
У зв'язку з цим проблематика адміністративного судочинства потребує подальшої розробки, зокрема, у напрямку підготовки такого документа як Концепція адміністративної юстиції в Україні, яка має стати складовою частиною теоретичної основи створення і подальшого удосконалення адміністративного законодавства.
Велике значення для подальшого розвитку системи адміністративної юстиції України має узагальнення та вивчення зарубіжного законодавства з питань адміністративного судочинства, здійснення відповідних порівняльно-правових досліджень, врахування основних недоліків функціонування, адаптація зарубіжного досвіду з урахуванням історичних особливостей розвитку української держави та сучасних політико-економічних факторів.
Вбачається, що такий підхід, який би дозволив проводити аналогії не тільки з посиланнями на передовий досвід, а й з урахуванням типологічних ознак національної правової системи, буде сприяти подальшому розвитку законодавства про адміністративне судочинство й розробці процесуальних правил вирішення публічно-правових спорів, організації і побудові найбільш раціональної системи органів, уповноважених вирішувати публічно-правові спори.
Список використаної літератури:
Кузьменко О.В. Адміністративна юстиція в Україні: Навч. посіб. – К.: Атіка, 2007.
Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство: Зарубежный опыт и российские традиции: Сб. Ассоциация Юридический центр. – СПб.: Из-во Р. Осланова «Юридический центр Пресс», 2004.
Stirn B.Le Conseil d’Etat. Sonr?le, sa jurisprudence. – Paris,1994. – P.19, 20.
Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции // Рос-сийско-французская серия учебных и информационных материалов. 1995. – № 8. – С. 102–103.
Dеcret № 2004-2 du 2 janvier 2004 // Journal officiel du 3 janvier 2004.
Раздел 2 отчета о работе Гос. Совета Франции в 2002 г. См.: Conseil d’Etat. Rapport publik 2003. Jurisprudence et avis de 2002. Perspectives pour la fonction publique (Etudes & Documents n.54). – Paris, 2003.
Невский А. Административная юстиция (часть 1)//Юридический вестник. – 1885. – № 10. – С. 237–240.
Зоммерман К.-П., Старилов Ю.Н. Административное судопроизводство (юстиция) в Германии: История развития и основные черты // Государство и право. – 1999. – № 7. – С. 74.
Конституции зарубежных государств: Учеб. пособ. 2-е изд. – М., 1997. – С. 156, 162.
Puget H. Les institutions administratifres etrang?res. – Paris, 1969. – P. 253–254.
Судебные системы западных государств. – М., 1991. – С. 147–150.
Хаманева Н.Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистических странах. – М., 1984.
Тимошенко И.Г. Административная юстиция в Великобритании // Журнал российс-кого права. – 1997. – № 5. – С. 135; Никеров Г.И. Административное право США. – М., 1977. – С. 160–161.
Боботов С.В. Буржуазная юстиция. Состояние и перспективы развития. – М., 1989. – С. 198–200.
Конституция РФ и совершенствование юридических механизмов защиты прав чело-века // Государство и право. – 1994. – № 10. – С. 5–8.
< Попередня Наступна >