189

---

А.Л. Борко

ЗАХОДИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДІВ

Аналізуються організаційно-правові заходи забезпечення діяльності адміністративних судів в Україні, акцентується на важливості упорядкування фінансування їх як найістотнішої гарантії само­стійності судів і незалежності суддів як носіїв судової влади.

Ключові слова: адміністративна юстиція, судова реформа, адміністративний суд, організаційне забезпечення, фінансування, судова адміністрація, судді.

Постановка проблеми. Зміна системи влади в Україні передбачає проведення комплексу реформ: конституційної, судово-правової, еконо­мічної та інших, які тісно пов’язані між собою. Відомо також, що будь-який правовий інститут не може ефективно діяти в структурі суспільних відносин, впливати на їх розвиток, якщо не визріла суспільна необхідність у його запровадженні та використанні. Стосовно адміністративної юстиції та адміністративних судів ця теза винятково актуальна, оскільки становлення такого виду правосуддя в нашій країні відбувається хоч і повільно, але стає зрозуміло, що його не зупинити. За словами Президента України, з 2006 р. стартує судова реформа, яка повинна повернути головне – справедливість в залі суду. Крім того, в Україні проблеми правосуддя не вирішувалися роками, вони замовчувались минулою владою і ставали системними [1]. Однак, процеси реформування судової системи розпочалися ще в часи здобуття Україною незалежності. Серед проблем, що тепер гостро стоять перед судами, у тому числі й адміністративними, – забезпечення їх діяльності. Це суттєвий елемент, який впливає на те, скільки часу суддя витрачає на вирішення судових справ, не відволікаючись на питання, безпосередньо не пов’язані зі здійсненням правосуддя. Статистика свідчить, що нерозглянутими в судах залишаються кожна десята цивільна і кожна п’ята кримінальна сп

рави, що свідчить про наявність упущень у цій сфері діяльності.

Стан дослідження. Питанням забезпечення діяльності адміністра­тивної юстиції науковці приділяють значну увагу. Істотний внесок у розробку загальних теоретичних засад зробили В. Авер’янов, В. Бевзенко, І. Голосніченко, Ю. Грошевий, Є. Додін, Р. Калюжний, С. Ківалов, В. Копєйчиков, О. Копиленко, Л. Коваль, І. Пахомов, В. Погорілко, П. Рабінович, О. Скрипнюк, Ю. Старілов, В. Столбовий, О. Сурілов, О. Фрицький, Є. Харитонов, Ю. Шемшученко та інші. Важливу роль у становленні теорії і практики адміністративної юстиції в нашій державі відіграють праці відомих учених і практиків Ю. Битяка, В. Кампа, І. Коліушка, A. Комзюка, Є. Кубка, Р. Куйбіди, В. Маляренка, В. Стефанюка, М. Тищенка, B. Шишкіна С. Штогуна та ін.

Нашою метою є спроба розкрити деякі теоретичні та практичні аспекти забезпечення діяльності системи адміністративних судів України.

Виклад основних положень. Щоб зрозуміти, у чому полягає забез­печення судів, на думку Р. Куйбіди, потрібно відповісти на питання: без чого не може відбутися судовий процес і які засоби необхідні для того, щоб судочинство було максимально доступним і ефективним [2, с. 195].

Понятійний апарат для характеристики сфери забезпечення судів наразі сформований недостатньо чітко. Зміст поняття «забезпечення судів» є досить гнучкий. Найчастіше сюди відносять заходи, пов’язані з фінансуванням, матеріально-технічним та кадровим забезпеченням діяльності суду. У сучасній літературі та законодавстві для означення цього поняття використовується термін «організаційне забезпечення».

Як зазначено у ст. 119 Закону України «Про судоустрій України», організаційне забезпечення діяльності судів становлять заходи фінансового, матеріально-технічного, кадрового, інформаційного та організаційно-технічного характеру, спрямовані на створення умов для повного і незалежного здійснення правосуддя [3, с. 256].

Складним є питання про співвідношення забезпечення судів із сферою діяльності законодавчої, виконавчої та судової влади. Законодавче забезпечення судочинства не охоплюється поняттям організаційного забезпечення судів, адже під останнім розуміється діяльність, що не має нічого спільного із законотворчістю. Проте діяльність судової системи неможлива без відповідного правового регулювання, що й пояснює необхідність розглядати весь комплекс робіт, пов’язаний з правовим регулюванням судоустрою, судочинства і статусу суддів, як одну з форм забезпечення судів – правовим забезпеченням.

Усі інші форми забезпечення діяльності судів за своїм змістом є виконавчою діяльністю, і її віднесення до повноважень судів призведе до змішування судової та виконавчої влади, посилення впливу виконавчої влади на суди і містить потенційну загрозу для незалежності суддів, про яку тепер багато пишуть і говорять як науковці, так і практичні працівники судів різних інстанцій.

Однак, з цього приводу існує й інша думка. Як відомо, організаційне забезпечення діяльності Верховної Ради України здійснюється його апаратом, а не Кабінетом Міністрів України [4], тому, виходячи з цього прецеденту, забезпечення діяльності органу повинно стати невіддільним від основної діяльності органу і має здійснюватися його підрозділом. Але ж система судів розгалужена, на відміну від парламенту, тому діяль­ність щодо забезпечення кожного суду обов’язково повинна бути скоор­динованою [2, с. 196].

Обидві позиції мають свої недоліки і переваги, тому в різних країнах світу по-різному вирішують питання про забезпечення судів, враховуючи історичні традиції, рівень поваги до судової незалежності, існуючого державного устрою.

У більшості європейських країн організаційним забезпеченням судів займаються органи виконавчої влади (переважно міністерства юстиції), а в деяких – органи виконавчої влади взагалі усунуто від виконання цієї функції. Там, де принцип розподілу влади чітко виконується, а міністерство юстиції чи інший орган виконавчої влади усвідомлює важливість самостійності судової гілки влади, питання про віднесення функції забезпечення діяльності судів гостро не стоїть. У тих країнах, де можна очікувати від органів виконавчої влади такого втручання або ж мали місце такі випадки втручання – виправданим є усунення органів виконавчої влади від організаційного забезпечення задля збереження незалежності судів.

В Україні тривалий час функції забезпечення діяльності загального суду покладалися на Міністерство юстиції, а господарських судів – на Вищий господарський суд. В ході судової реформи виникла дискусія навколо того, кому передати цю функцію. Закон України «Про судоустрій України» можна назвати компромісним документом, у якому передбачається, що організаційне забезпечення діяльності судів покладається на державну судову адміністрацію [3, с. 256], що є спеціалізованим органом виконавчої влади з єдиною функцією – організаційним забезпеченням діяльності судів.

Такий крок аргументувався тим, що Міністерство юстиції поряд із забезпеченням судів виконує багато інших функцій, що не завжди давало можливості приділяти органам судової влади належну увагу. Крім того, Міністерство юстиції та його органи нерідко виступали стороною у судових справах, що давало можливість впливати на рішення суду.

Система таких органів почала діяти з 2003 р. Структурно вона складається з Державної судової адміністрації України і територіальних управлінь державної судової адміністрації [5]. Державна судова адмі­ністрація є неполітичним органом і не повинна мати інтересу впливати на суддів у вирішенні конкретних справ. Якщо брати досвід сусідньої Республіки Польща, то за матеріально-технічне забезпечення роботи судів відповідає Міністерство юстиції, роботу якого високо оцінюють наші українські наковці та практики [7].

У Концепції вдосконалення судівництва зазначається, що, відповідно до принципу поділу влади, судові та організаційно-управлінські функції не повинні поєднуватися в рамках судової влади. Суди мають здійснювати правосуддя, а спеціалізовані суди – відповідати за забезпечення діяльності судів і бути підконтрольними суддівському самоврядуванню. Про належне забезпечення діяльності судів повинна дбати державна судова адмініст­рація, і як пропозиція – апарат суду варто підпорядкувати державній судовій адміністрації, щоб голова суду не був обтяжений адміністративним та господарськими питаннями і не залежав від місцевої влади чи суб’єктів підприємницької діяльності [6].

Аналіз Закону України «Про судоустрій України» показує, що весь обсяг повноважень організаційного забезпечення судів розподілено між державною судовою адміністрацією, головами судів і підпорядкованими їм апаратами судів. В той же час низка функцій голів судів та апаратів судів місцевих та апеляційних судів дублюють повноваження державної судової адміністрації. При цьому найбільший тягар щодо забезпечення діяльності суду лежить на голові суду. Це дає підстави стверджувати про розпорошеність функції забезпечення між різними інституціями різних гілок влади, а у голови суду часу на здійснення правосуддя взагалі не залишається.

На нашу думку, в цьому випадку найкращим виходом буде передати функції забезпечення судів лише державній судовій адміністрації та апарату суду. Сам же апарат суду потрібно підпорядкувати не голові суду, а відповідним органам державної судової адміністрації. В цьому випадку у голови суду та суддів з’явиться можливість більше уваги приділяти діяльності з вивчення та розгляду судових справ.

Апарат суду повинен бути підзвітний голові суду та загальним зборам суддів відповідного суду, має відповідати за належне технічне оснащення приміщень суду, організацію їх ремонту, ведення діловодства і судової статистики, виклик учасників процесу, народних засідателів, присяжних, доставлення до суду підсудних, яким обрано запобіжний захід у вигляді взяття під варту, вирішення питань про доставлення осіб, які злісно ухиляються від явки в суд, фіксування судового процесу технічними засобами, забезпечення канцелярським приладдям, бланками тощо. Тепер структуру і штатну чисельність апарату суду затверджує Міністерство юстиції України у встановленому порядку за поданням голови суду.

Болючим питанням, яке впливає на незалежність судів, є фінансове забезпечення. Деякі науковці та практики називають його найбільш проблематичним аспектом забезпечення незалежності судової влади в Україні. І сьогодні нема підстав стверджувати, що на практиці фінансове забезпечення судів гарантує незалежність судової влади. Практика неналежного фінансування судів призвела до того, що протягом останніх років судді зверталися за захистом своїх прав до судів й на їх користь ухвалювались судові рішення, які знову ж таки теж не виконувалися [8].

Фінансування всіх судів України, зокрема й адміністративних, здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Це найістотніша гарантія самостійності судів і незалежності суддів як носіїв судової влади. Але особливий порядок фінансування судів не слід розглядати як самоціль. Він ґрунтується на рішучому бажанні, щоб судова система була самостійною і, таким чином, мала можливість виконувати покладені на неї Основним Законом держави функції.

При цьому слід мати на увазі, що судова влада функціонально пов’язана з іншими гілками влади. Зокрема, фінансування судової влади залежить від Верховної Ради України, яка затверджує обсяги її фінансування. А задоволення в приміщеннях та інших основних фондах – прерогатива виконавчої влади, оскільки Кабінет Міністрів України має право розпоряджатися об’єктами державної форми власності.

Щодо фінансового забезпечення адміністративних судів, то функцію головного розпорядника коштів виконує Вищий адміністративний суд України. Тобто кошти надходять туди безпосередньо з бюджету без будь-яких посередників. Як головний розпорядник, він розробляє план своєї діяльності відповідно до своїх завдань та функцій, виходячи з необхідності досягнення результатів за рахунок бюджетних коштів, на підставі цих планів розробляється проект кошторису та бюджетних запитів, які подаються у Міністерство фінансів України.

Єдині нормативи фінансового забезпечення судів загальної юрисдикції розробляє і затверджує за погодженням з Радою суддів України Державна судова адміністрація України. Нормативи доводяться до кожного суду і мають переглядатися не рідше одного разу на три роки. Кошторис витрат на утримання кожного суду затверджується на підставі зазначених нормативів.

Якщо на початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України має право здійснювати витрати Державного бюджету відповідно до ст. 46 Бюджетного кодексу України. З цього можна зробити висновок, що навіть у разі несвоєчасного прийняття Державного бюджету суди продовжують фінансуватися і виконувати свої функції.

Висновки. Забезпечення діяльності суду – важливий елемент, що впливає на якість функціонування судової системи України загалом і системи адміністративних судів зокрема. Поширені серед науковців думки, а також норми, закріплені у чинному законодавстві, дають підстави умовно виділити заходи, пов’язані з фінансуванням, охороною, правовим, матеріально-технічним, кадровим, інформаційним та організаційно-технічним забезпеченням. Основним завданням забезпечення судів потрібно вважати створення належних умов для ефективного функціонування судів і здійснення судочинства. Стосовно регулювання забезпечення діяльності адміністративних судів, то як недолік слід відзначити те, що у Кодексі адміністративного судочинства України це питання недостатньо повно розкрито. Такі упущення можуть призвести до неефективної діяльності системи адміністративних судів, тому потрібно максимально чітко розмежувати повноваження судів та органів виконавчої влади.

––––––––––

Виступ Президента України В. Ющенка з приводу судової реформи // www.president.gov.ua/news/data/25 4688.html.

Куйбіда P.O. Реформування правосуддя в Україні: стан і перспективи: Монографія. - К.: Атіка, 2004. - 288 с

Коментар до закону «Про судоустрій України» / За заг. ред. В.Т. Маляренка. -К.: Юрінком Інтер, 2003. - 464 с.

Про затвердження Положення про Апарат Верховної Ради України. Розпорядження Голови Верховної Ради України № 459 від 31.05.2000 р. (зі змі­нами) // www.zakonl.rada.gov.ua.

Про Державну судову адміністрацію України. Указ Президента України від 29.08.2002 р. № 780/2002 // www.zakonl.rada.gov.ua.

Указ Президента України «Про Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів» від 10.05.2006 р. № 361/2006 // www.zakonl.rada.gov.ua.

Штогун С. Досвід Польщі для становлення адміністративного судочинства в Україні // Право України. – 2007. – № 4. – С. 139–141.

Лукаш О., Притика Д. Належне фінансування судів – гарантія їх неза­лежності // Право України. – 2007. – № 2. – С. 12–14.

 

< Попередня   Наступна >