185

---

Тужик В.В.

ДЕРЖАВНА ВИКОНАВЧА ВЛАДА В УКРАЇН: ПОНЯТТЯ ТА СУТНЮТЬ

В статье автор исследует правовою природу, понятие, суть и место исполнитель­ной власти в структуре государственной власти в Украине, а также формулирует предложения, направленные на совершенствование исполнительной власти.

The author researchers legal, concept, sense and place of executive power in the structure of state power in Ukraine in the article. Also he formulates at suggestions legislative level directed on perfections of executive power.

Одним із фундаментальних принципів правової, демократичної держави є принцип єдності й поділу державної влади. Теорія поділу державної влади впер­ше була висунута англійським філософом Дж. Локом у праці «Два дослідження про уряд» (1689 p.). Він поділив державну владу на три незалежні гілки - законо­давчу, виконавчу та федеральну. Згодом доктрина поділу державної влади була розвинута в працях французьких мислителів Ш.-Л. Монтеск'є і Ж.-Ж. Руссо. У трактаті «Про дух законів» (1748 р.) Монтеск"є вказував, що у кожній державі є три види влади: влада законодавча, влада виконавча, а також та, що відає питан­нями цивільного права. Теорія поділу державної влади була висвітлена й у праці Ж.-Ж. Руссо «Про суспільний договір» (1762 p.). Праці трьох великих мислителів у сукупності становлять концепцію поділу влади в сучасній державі, яку названо класичною1.

Теорія поділу державної влади поступово дістала втілення у законодавстві ба­гатьох країнах світу, і зокрема в Україні. Відповідно до ч.І ст. 6 Конституції Ук­раїни державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Серед гілок державної влади виконавча влада посідає особливе місце. Від ста­ну здійснення виконавчої влади за

лежить рівень реалізації державою більшості своїх основних функцій та завдань. У юридичній літературі питання становлення та розвитку державної виконавчої влади були висвітлені у працях таких на­уковців, як В.Б. Авер'янов, С.С. Алексеев, СВ. Бобровник, В.К Колпаков, В.М. Копейчиков, В.О. Котюк, П.М. Рабінович, В.М. Селіванов, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко та ін. Проте, незважаючи на велику кількість досліджень у цій сфері, серед науковців нема єдиних поглядів на основні концептуальні питання щодо правової природи виконавчої влади та її сутності.

Виникнення державної влади пов'язано із виникненням держави як суспільної організації. Так, російський теоретик держави Л. А. Тихомиров зазна­чав, що влада народжується одночасно із процесом державного розвитку суспільства2.

Поняття «державна влада» тісно пов'язане з поняттям із терміном «влада». У широкому розумінні воно означає цілеспрямований вплив, який здійснюється з допомогою певних засобів і методів для досягнення певної мети3. Кожна влада реалізується з допомогою методів: 1) переконання, коли здійснюється свідоме та добровільне виконання владних розпоряджень; 2) примусу, тобто коли виконання владних розпоряджень здійснюється з допомогою певного примусу, а також погрози застосування санкцій у разі не виконання розпоряджень.

Владу можна класифікувати за різними критеріями, у тому числі за суб'єкт­ним складом. За суб'єктами влада поділяється на державну, політичну, владу громадських організацій, владу родини тощо. З усіх видів влади за суб'єктним складом найбільш впливовою є державна влада. Вона реалізується спеціально створюваними для цього державними органами і в порядку, передбаченому Кон­ституцією та законами4.

У науковій літературі державна влада визначається як організація політично­го управління суспільством. Вона поширюється на всі сфери суспільного життя і здійснюється з допомогою спеціального апарату5.

Деякі науковці визначають державну владу як систему політичних, моральних і правових відносин між суб'єктами державної влади і громадянами або відноси­ни між владою і підлеглими. Ці відносини регулюються системою права і законо­давства, нормами моралі, релігійними нормами, звичаями, традиціями. Вони ма­ють державно-владний характер. За цих відносин державна влада видає закони, укази, розпорядження щодо виконання, дотримання, використання або застосу­вання правових норм6.

Виконавча влада - невід'ємна складова державної влади має суспільний характер. Через виконавчу владу держава здійснює свою публічність, а також владно-розпорядчі та охоронні функції.

В юридичній літературі існують різні підходи щодо визначення поняття вико­навчої влади. Так, політологи визначають виконавчу владу як одну з трьох гілок державної влади, котра організовує і спрямовує внутрішню і зовнішню діяльність держави, забезпечує здійснення втіленої у законах волі суспільства, охорону прав і свобод7. В. К. Колпаков вважає, що виконавча влада - це здатність держави за допомогою управлінської діяльності реалізовувати веління законодавчої влади8. Іншої думки дотримується В. М. Шаповал: виконавча влада - це сукупність дер­жавних органів і установ, які здійснюють владно-політичні й владно-адміністра­тивні функції. Це своєрідна система, в якій кількісно домінують органи і устано­ви, що діють у сфері вузько визначеного управління. Для їх позначення нерідко використовують термін «адміністративний апарат» або «апарат управління»9. Ав­тори підручника «Теорія і права. Академічний курс» визначають виконавчу владу як вторинну, підзаконну гілку державної влади, що має універсальний характер, спрямована на виконання законів та інших актів законодавчої влади шляхом здійснення виконавчо-розпорядчих повноважень10. На нашу думку, таке визна­чення повною мірою розкриває правову природу виконавчої гілки влади і дотри­муємось даного визначення.

У сучасних теоретико-правових дослідженнях виконавча влада характери­зується наступними ознаками: 1) безпосереднє призначення-виконання законів, участь та здійснення державної політики; 2) наявність розгалуженої системи різноманітних державних органів з численним кадровим складом державних службовців; 3) виконавча влада матеріалізується в діяльності спеціальних суб'єк­тів, які утворюють систему її органів, що функціонують на центральному й місце­вому рівнях і становлять механізм її реалізації; 4) основними елементами ме­ханізму виконавчої влади є глава держави, уряд, центральні (міністерства, відом­ства) й місцеві органи виконавчої влади; 5) ієрархічність, формальність та інструктивна регламентованість владно-виконавчої діяльності (бюрократична організація); 6) поєднання динамізму і стабільності у діяльності виконавчих ор­ганів влади; 7) діяльність виконавчої влади, порівняно з іншими гілками влади значною мірою здійснюється за спрощеною процедурою11.

На нашу думку, ця характеристика виконавчої влади є неповною і потребує доповнення. Так, однією з найважливіших ознак цієї гілки влади є право-творчість, яка проявляється у можливості її органів, у межах компетенції, видава­ти постанови, розпорядження, накази, інструкції тощо. Завдяки можливості ви­дання підзаконних нормативно-правових актів виконавча влада реалізує чинні за­кони, державну політику, а також здійснює виконавчо-розпорядчі функції. Іншою ознакою виконавчої влади є наявність владно-примусової функції. Функція при­мусу забезпечує суворе та неухильне виконання законів та підзаконних актів, а та­кож інших владних розпоряджень усіма суб'єктами суспільних відносин.

Дослідження правової природи інституту державної виконавчої влади було б не повним без розкриття поняття органу виконавчої влади, визначення основних функцій та характеристики системи органів виконавчої влади. В юридичній літе­ратурі орган виконавчої влади визначають як організаційно відокремлену части­ну державно-управлінського апарату, що здійснює від імені і за дорученням дер­жави відповідні функції і внаслідок цього наділена відповідною компетенцією, певною організаційною структурою, територіальним масштабом діяльності12.

Органи виконавчої влади є похідними (вторинними) від представницьких органів. Це проявляється у тому, що органи виконавчої влади формуються пред­ставницьким органом (парламентом, главою держави). Вторинність органів вико­навчої влади проявляється й у тому, що їх повноваження визначаються законодав­чою владою і закріплюються у нормативних актах вищої юридичної сили. Так відповідно до ч. 2 ст. 6 Конституції України органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження відповідно до законів України. Кожен орган виконавчої влади є окремою юридичною особою. Це означає, що кожен орган має своє відокремле­не майно, печатку і рахунок у фінансовій установі. Діяльність органу виконавчої влади регламентується, як правило, Положенням, яке затверджується у порядку, визначеному законом.

До основних функцій органу виконавчої влади належать: 1) виконання законів шляхом конкретизації їх положень у підзаконних актах та їх реалізація; 2) прий­няття підзаконних актів відповідно до законів; 3) підзвітність представницьким органам влади13. До цих функцій, на нашу думку, доцільно віднести правоохорон­ну та контрольно-дозвільну, а також функцію реалізації внутрішньої державної політики (політична функція), яка має переважно політичний характер.

Органи виконавчої влади об'єднані в єдину систему, яка будується на принци­пах законності, ієрархічної підпорядкованості та компетентності. Залежно від обсягу і специфіки компетенції державні органи виконавчої влади поділяються на чотири групи: 1) вищі органи виконавчої влади (уряд); 2) центральні органи вико­навчої влади (міністерства, державні комітети); 3) місцеві органи виконавчої вла­ди та управління (обласні, районні, міські державні адміністрації); 4) органи місцевого самоврядування, яким делеговано повноваження органів виконавчої влади14.

У літературі з адміністративного права запропоновано інший підхід градації органів виконавчої влади. Так, за обсягом компетенції органи виконавчої влади поділяються: 1) органи загальні (універсальні); 2) органи галузевої та спеціальної компетенції15.

Вищим органом у системі органів виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів України (ст. 113 Конституції України). До системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети, державні служби, державні комісії та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом (п. 1 Указу Президента України «Про систему центральних органів ви­конавчої влади» від 15.12.1999 p., із змінами і доповненнями).

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійсню­ють місцеві державні адміністрації (ст. 118 Конституції України). Крім того, до цього рівня належать органи спеціальної (галузеві) компетенції, які безпосеред­ньо підпорядковані як центральним органам виконавчої влади, так і відповідним місцевим органам виконавчої влади (відповідно до зазначеного Указу Президен­та України центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи)16.

Президент України не входить до системи органів виконавчої влади, але наділений певним комплексом повноважень щодо впливу на дану гілку влади (ст. 106 Конституції України). Так, до компетенції Президента України належить можливість зупинення актів Кабінету Міністрів України (інститут контрасигну­вання) з мотивів невідповідності їх Конституції України. Також він наділений повноваженнями щодо подання до парламенту кандидатур на посаду Міністра оборони України, Міністра закордонних справ та Голови Служби Безпеки України.

18 травня 2008 р. набув чинності Закон України «Про Кабінет Міністрів Ук­раїни», який закріплює основи організації, повноваження і порядок діяльності ви­щого органу виконавчої влади, встановлює вимоги щодо кандидатури на посаду члена (міністра) Кабінету Міністрів України, а також визначає основні принципи діяльності уряду. Водночас є необхідність у прийнятті закону про єдину систему органів виконавчої влади в Україні, який би став стабілізаційним чинником всієї державної виконавчої влади, у чіткому правовому визначенні кола повноважень Президента України, що дало б змогу ліквідувати дисбаланс між останнім та ви­конавчою гілкою влади. Аналіз повноважень глави держави дає змогу говорити про нього як про главу виконавчої влади, а таке становище суперечить Основно­му закону держави.

Нині відсутнє належне правове розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, що призво­дить до зниження ефективності державного управління на місцях. Особливо це проявляється у містах обласного значення (Київ, Севастополь).

Доцільно також більш чітко визначити правовий статус органів виконавчої влади у сфері окремих правових відносин (земельні відносини, відносини у сфері будівництва та ін.). Подібна невизначеність веде до дублювання повноважень ор­ганів представницької та виконавчої влади. Вирішення цих та інших питань, так і питань дасть можливість знайти оптимальну модель виконавчої влади в Україні.

 

1. Великие французские просветители. - М.: Полтиздат, 1987. - С. 147-158.

2. Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. - Буэнос-Айрес: Рус. слова, 1968. - С. 14.

3. Современный политологический словарь. -М., Т-1. - С. 203.

4. Ко­роткий політичний словник. - К.: РОВО «Укрвуполіграф», 1991. - С. 29.

5. КотюкВ.О. Загальна теорія держави і права: Навч. посіб. - К.: Атіка, 2005. - С. 417.

7. Словник політичних термінів. - К.: Політика, 1998. С. 178.

8. Колпаков В.К Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юринком Інтер, 1999. - С. 36.

9. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. - К., 1997. -С. 179.

10. Теорія держави і права. Академічний курс / За ред. О.В. Зайчука, Н.М. Оніщенко. -К.: Юринком Інтер, 2006. - С 163-164.

11. Хоменко О.В. Вико­навча влада: соціально-правова природа, особливості: Автореф. ... канд. юрид. наук. - X., 2005. - С. 9.

12. Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій: Для студентів юрид. вузів та факультетів. - К.: Вентурі, 1996. - С. 32-33.

13. Теорія дер­жави і права. Академічний курс. - С. 164.

14. Котюк ВО. Цит. праця. - С. 516.

15. Коваль Л.В. Цит. праця. - С. 36.

16. Совгиря О.В., Шукліна Н.Г. Конституційне право України: Навч. посіб. - К.: Юринком Інтер. 2008. - С. 456^57.

< Попередня   Наступна >