219

---

Мельник В.П.

ПОНЯТТЯ ТА ОЗНАКИ ЗАКОНОДАВСТВА: ПРОБЛЕМИ, ПІДХОДИ, НАПРЯМИ ВИРІШЕННЯ

Раскрываются общетеоретические проблемы определения законодательства, его признаков. Обращается внимание на основные научно-теоретические подходы к пони­манию нормативно-правового акта и законодательства в теории права, подчеркива­ется их важность для определения оптимального правового регулирования обществен­ных отношений. Сформулированы соответствующие выводы и предложения.

The general theoretic problems of legislation of legal status open up in this article. Attention applies on basic scientific and theoretical approaches to understanding of legisla­tion in a theory of law, its importance is underlined for legislation of optimum legal status of subjects of law. The proper conclusions and suggestions are prepared.

У сучасних умовах важливим чинником ефективного функціонування систе­ми права є наявність чітких правових регуляторів суспільних відносин, крізь призму яких визначаються правила поведінки у суспільстві та державі До них на­лежить передусім законодавство.

З точки зору радянської системи права, законодавство, виступало тра­диційною та домінуючою формою правового регулювання суспільних відносин. При цьому, як слушно писав С.С.Алексеев, воно головним чином будувалося під впливом волі законодавця1. Підходи того часу майже не змінилися, зокрема, зна­чення законодавства у системі права України залишилось таке ж саме. Водночас відхід від позитивістської концепції права та демократизація державотворчих процесів, що супроводжується утвердженням принципів визнання людини, її прав та свобод найвищою соціальною цінністю, поділу державної влади на зако­нодавчу, виконавчу та судову, верховенства права тощо, сформували якісно нові підходи до праворозуміння, системи форм регу

лювання суспільних відносин та зрештою сутності законодавства. В юридичній літературі підкреслюється, що національне законодавство України відіграє ключову роль в утвердженні засад громадянського суспільства, а також є чинником наближення України до світових та європейських демократичних цінностей та досвіду2.

Окремі аспекти сутності законодавства, його ознак досліджувались у працях С.С. Алексеева, С.В. Бобровник, В.М. Горшеньова, О.В.Зайчука, А.П.Зайця, В.К. Забігайла, B.C. Журавського, М.І. Козюбри, А.М.Колодія, В.В. Копейчикова, Ю.В. Леонова, С.Л. Лисенкова, С.В. Назаренко, О.Ф. Скакун, Н.М. Оніщенко, Н.М.Пархоменко, П.М. Рабиновича та інших. Проте проблема формування цілісних, системних підходів до розуміння сутності та ознак законодавства зали­шається відкритою, що зумовлено необхідністю вироблення сучасної моделі пра­вового регулювання суспільних відносин.

За своєю суттю термін «законодавство» є складною правовою конструкцією, яка пов'язана та обумовлена цілою низкою політичних, соціальних, економічних та правових чинників. До останніх необхідно віднести: чітку процедуру прийнят­тя актів законодавства; ефективну роботу органів державної влади та інших уповноважених органів з питань законотворення; високий рівень правової культури тощо. З правової точки зору, термін «законодавство» є узагальнюючим, тобто та­ким, що тісно повязаний з категоріями «правовий акт» та «нормативно-правовий акт», оскільки через них «законодавство» функціонує та розвивається. У його ос­нові лежить система взаємопов'язаних між собою правових актів, які містять нор­ми права.

Отже, законодавство поєднує значну кількість ознак та рис, які притаманні поняттям «нормативно-правовий акт» та «правовий акт». За визначенням О.Ф.Скакун, правовим є акт волевиявлення уповноваженого суб'єкта, що регулює суспільні відносини за допомогою встановлення правових норм, а також визна­чення на засадах цих норм прав і обов'язків учасників конкретних правовідносин, міри відповідальності конкретних осіб за скоєне ними правопорушення3. Тому правовий акт являє собою системну та багатогранну правову категорію, яка вклю­чає усю сукупність актів, що мають нормативний та індивідуально-правовий ха­рактер. Ті ж із правових актів, які мають нормативний характер, прийнято нази­вати нормативно-правовими актами.

Термін «нормативно-правовий акт» міститься у чинному законодавстві Украї­ни, закріплений в Основному Законі України4 (статті 8, 57, 58, 135-137, пункт 1 розділу XV «Перехідні положення»).

Науково-теоретичний аналіз положень Конституції України свідчить, що, ви­користовуючи термін «нормативно-правові акти», законодавець не дає його виз­начення, лише вказуючи на деякі ознаки. Так, Основний Закон містить норму, за якою, «закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Консти­туції України і повинні відповідати їй» (частина друга ст. 8). Ця норма: а) підкрес­лює, що нормативно-правові акти являють собою цілісну систему, а відтак мають власну структуру; б) першоосновою системи нормативно-правових актів висту­пають норми Конституції України; в) особлива роль у системі нормативно-право­вих актів відводиться Конституції та законам України. Принагідно підкреслимо, що в сучасних умовах пропонується законодавчо закріпити термін «нормативно-правовий акт». У внесеному народним депутатом України P.M. Зваричем проекті Закону України «Про нормативно-правові акти» передбачається, що нормативно-правовий акт - офіційний правовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом у визначеній формі й за встановленою процедурою, регулює суспільні відносини і містить норми права5. Таке визначення є конструктивним, хоча не позбавлене певних вад. Взяти хоча б те, що ключовою ознакою нормативно-пра­вового акту є юридична сила, яка обумовлює та підкреслює його своєрідність у системі регуляторів суспільних відносин.

Нормативно-правові акти виступають формою реалізації компетенції органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів нормотво-рення. Вони можуть видаватися виключно з питань, які відносять до компетенції уповноваженого органу. При цьому компетенція визначається на підставі Консти­туції та законів України (ст. 6,19, 140, 146 Основного Закону). Відповідно до за­значених критеріїв встановлюється конкретна правова форма нормативно-право­вого акту. Так, ухвалення законів є компетенцією Верховної Ради України (ст. 85 Конституції України); указів Президента України - Президента України (ст. 106 Конституції України) тощо.

Таким чином, термін «законодавство» включає усю систему нормативно-пра­вових актів, які можуть ухвалюватись у встановленому порядку органами державної влади та місцевого самоврядування. У проекті Закону України «Про нор­мативно-правові акти», внесеному народним депутатом України О.М. Лаврінови-чем, підкреслюється, законодавство України - утворена на ієрархічній основі си­стема нормативно-правових актів та міжнародних договорів України, а система нормативно-правових актів — взаємопов'язана сукупність нормативно-правових актів, яка ієрархічно структурована від актів вищої юридичної сили до актів ниж­чої юридичної сили та взаємозалежна між актами однакової юридичної сили6. У цілому позиція видається такою, що заслуговує на увагу, водночас її не можна вважати оптимальною, оскільки має очевидні вади. Зокрема, не вказуються суб'єкти, які мають повноваження ухвалювати акти законодавства, порядок ухва­лення тощо. Це зумовлює потребу її змістовної корекції та наповнення реальним змістом.

Крім того, термін «законодавство» досить часто зустрічається у різних норма­тивно-правових актах. Так, у Конституції України, вживаються такі формулюван­ня, як «національне законодавство України» (ст. 9), «передбачено законодавст­вом» (ст. 19), «іншим актом законодавства України» (ст. 118), «відповідно до чин­ного законодавства України (розділ XV «Перехідні положення») тощо. Одначе за­конодавець визначення цього терміна не дає, що створює об'єктивні та суб'єктивні передумови різного його тлумачення як у теорії права, так і на прак­тиці.

Свого часу тлумачення терміна «законодавство» було дано у Рішенні Консти­туційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміна "законодав­ство")7. У цьому Рішенні зазначається, що термін «законодавство» використо­вується у правовій системі переважно у значенні «сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права». Зокрема, цей термін без визначення змісту використовує і Конституція України (статті 9, 19, 118, пункт 12 Перехідних положень). При цьому Конституційний Суд підкреслює, що термін «законодавст­во» вживається в різних значеннях: в одних - обмежується виключно законами; в других - включаються як закони, так і інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України; у третіх - також нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади. У той же час, у контексті ча­стини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України щодо визначення сфе­ри застосування контракту як особливої форми трудового договору, термін «зако­нодавство», з позиції Конституційного Суду України, треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Вер­ховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Консти­туції України і законів України. Очевидно, розкриваючи термін «законодавство», Конституційний Суд України, виходив із змісту положень трудового законодавст­ва. І звідси, його застосування до розуміння терміна «законодавство», яке викори­стовується у теорії права та інших нормативно-правових актах, буде не зовсім ко­ректним.

Слід відзначити, що термін «законодавство» по-різному розглядається у те­орії права. По-перше, як один із основних методів здійснення державою своїх функцій, що полягає у виданні органами державної влади законів, та як су­купність правових норм, що регулюють суспільні відносини у цілому або окремі їх види8. По-друге, як закони, ухвалені відповідно до Конституції України, рішен­ня Конституційного Суду України про офіційне тлумачення Конституції та за­конів України, рішення про визнання неконституційними законів або їх окремих положень, висновки про відповідність Основному Закону чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ра­ди України для надання згоди на їх обов'язковість; чинні декрети Кабінету Міністрів України9.

Сучасне розуміння терміна «законодавство» має грунтуватися, виходячи із по­треби формування в Україні ефективної, конституційно визначеної моделі право­вої держави10, забезпечуючи незворотність демократичних перетворень.

З огляду на зазначене можна констатувати, що термін «законодавство» можна розглядати у широкому та вузькому розумінні. У широкому розумінні це су­купність нормативно-правових актів, які ухвалюються уповноваженими на те суб'єктами відповідно до закону на виконання покладених на них повноважень, з метою правового регулювання суспільних відносин. У вузькому розумінні це су­купність нормативно-правових актів, які ухвалюються народом та парламентом, з метою правового регулювання найбільш важливих суспільних відносин. Тому нормативно-правові акти, які охоплюються терміном «законодавство», назива­ються актами законодавства.

Таким чином, порівняно з іншими суміжними регуляторами законодавство ха­рактеризується такими основними ознаками: а)відображає та конкретизує дер­жавні та суспільні інтереси, надаючи їм конкретного правового виразу: концент­рує та відображає волю народу України в особі уповноважених ним органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, окремих посадових осіб; б)ухвалюється виключно органами, які наділені нормотворчою компетенцією відповідно до Конституції та законів України; в) покликане регулювати макси­мально широке коло найбільш важливих, з точки зору інтересів особи, суспільства та держави, суспільних відносин, що визначається обсягом та змістом компетенції органів, уповноважених їх видавати; г) як правило, характеризується визначеною законодавством процедурою прийняття та набрання чинності; г) ос­новним елементом змісту законодавства є норми права, тобто встановлені нормо-творчим органом правила поведінки учасників певного кола суспільних відносин, через визначення їх прав, обов'язків, гарантій та відповідальності; д) має письмо­ву форму та містить реквізити та визначену внутрішню структуру; е)підлягає оп­рилюдненню; є) призначене для багаторазового використання; ж)має специфічну дію в часі, просторі та за колом осіб; з) обов'язкове до виконання на всій території України; і) закріплює підпорядкованість нормативно-правових актів між собою, їх ієрархію.

Тому на сучасному етапі формування в Україні національної моделі права, яка б відповідала основним засадам розвитку держави та суспільства, важливого зна­чення набуває питання більш чіткого та однозначного законодавчого врегулюван­ня статусу законодавства. Йдеться передусім про потребу формування законодав­чої основи для вирішення цілої низки проблем, повязаних із: по-перше, форму­ванням чітких та однозначних вимог до реалізації уповноваженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування своїх нормотворчих повно­важень; по-друге, визначенням вимог, процедури та етапів нормотворчого процесу; по-третє, більш чітким визначенням терміна «законодавство» та його ознак, співвідношення із термінами «правовий акт», «нормативно-правовий акт»; по-четверте, визначенням юридичної сили акту законодавства; по-п'яте, визначен­ням засад та принципів чіткої, доступної та ефективної ієрархічної структури за­конодавства.

 

1. Алексеев С.С. Структура советского права. - М.: Юрид литература. - 1975. -С. 55.

2. Пронюк Н.В. Національне законодавство і його роль у демократичних пе­ретвореннях в Україні.: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — К., 2004. — 18 с

3. Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - Харков: Консум, 2006. -656 с.

4. Конституція України. - Закон України від 28 червня 1996 року №254-к/ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № ЗО. - Ст. 141.

5. Про нормативно-правові акти. Проект Закону України реєстр № 1343 від 14.01.2008 p., внесений на­родним депутатом України Зваричем P.M. - http://gska2.rada.gov.ua.

6. Про норма­тивно-правові акти. Проект Закону України реєстр № 1343-1 від 21.01.2008 p., вне­сений народним депутатом України Лавриновичем О.М.- http://gska2.rada.gov.ua.

7. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну «законодавство»). - Рішення від 9 липня 1998 року №12-рп/98 // Офіцій­ний вісник України. - 1998. - № 32. - Ст. 59.

8. Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. - М.: ИНФРА-М, 2001. - С. 243.

9. Евгра­фова СП. Формування системи національного законодавства (деякі питання теорії і практики): Автореф. дис... к. ю. н. — X., 2005. — 21 с

10. Заєць А.П. Правова дер­жава в Україні: концепція і механізми реалізації: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. -К., 1999.— 36 с.

 

< Попередня   Наступна >