Наукові статті Теорія держави і права ОРГАНІЗАЦІЙНЕ (ОПЕРАТИВНО-ВИКОНАВЧЕ, ПРАВОВИКОНАВЧЕ) ПРАВОЗАСТОСУВАННЯОРГАНІЗАЦІЙНЕ (ОПЕРАТИВНО-ВИКОНАВЧЕ, ПРАВОВИКОНАВЧЕ) ПРАВОЗАСТОСУВАННЯ
| Наукові статті - Теорія держави і права |
ДУМА В.В.,
ад’юнкт кафедри теорії держави і права Київського національного університету внутрішніх справ
ОРГАНІЗАЦІЙНЕ (ОПЕРАТИВНО-ВИКОНАВЧЕ, ПРАВОВИКОНАВЧЕ) ПРАВОЗАСТОСУВАННЯ
Основне призначення правотворчих органів – виробити основні принципові положення і тим самим нормативно врегулювати суспільні відносини. Проте прийняття нормативного акта – це лише початок справи. Тому важлива роль відводиться оперативно-виконавчій діяльності як одній з форм реалізації державно-владних повноважень. Така форма реалізації норм права є опосередкованою нормами права сукупністю способів державного впливу на суспільні відносини, що є об'єктом тієї чи іншої державної функції. Вона передбачає вирішення різноманітних питань, що виникають в процесі управління, владну творчу діяльність держаних органів та посадових осіб зі здійснення заходів, що є об'єктом тієї чи іншої функції держави.
Оперативно-виконавча правозастосовча діяльність спрямована на вирішення питань, пов'язаних з правомірною поведінкою суб'єктів. Суть оперативно-виконавчої діяльності зводиться до того, що застосовується диспозиція норми права, яка містить не забороняючий, а позитивний зміст.
Оперативно-виконавча діяльність носить активно-творчий характер. У цій сфері йдеться про встановлення конкретних обставин, що характеризують ситуацію, в якій знаходиться громадянин (чи, відповідно, інший суб'єкт права), і певний висновок, в результаті якого права і обов'язки громадянина чи іншого суб'єкта, що існували раніше в загальному вигляді, перетворюються в конкретні права і обов'язки.
Оперативно-виконавча діяльність, що здійснюється через видання актів індивідуального значення, є діяльністю органів державної влади і посадових осіб, спрямованою на вирішення конкретної справи. На ві
Державні органи, здійснюючи цей вид діяльності, не охороняють права громадян, а гарантують їх. Державні органи беруть участь в цих відносинах як органи, що гарантують реалізацію різними суб'єктами їх взаємних прав і обов'язків. Відносини такого характеру можуть бути між громадянином і державним органом за ініціативою громадянина (наприклад, призначення пенсії за заявою громадянина), між громадянином і державним органом з ініціативи державного органу (призов до війська), між державними органами, один з яких підлеглий іншому (реорганізація апарата), між державним органом і посадовою особою, між громадською організацією і державним органом (державна реєстрація політичної партії). У будь-якому випадку державний орган буде лише гарантувати реалізацію взаємних прав і
У процесі застосування норми права до конкретної ситуації (випадку) на остаточне прийняття індивідуального акта значний вплив справляє орган, який цю норму застосовує. Встановлення і оцінка факту, з яким норма пов'язує виникнення певних правовідносин, залежить від ряду чинників як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру. Окрім того, в нормі права заздалегідь не можна передбачити всіх життєвих випадків і обставин. Тому вона залишає певний простір, який має заповнити орган, котрий застосовує норму. При цьому орган має брати до уваги загальний погляд на значення певних понять, мету, якої він має досягти, і, нарешті, засади здорового глузду.
З цього приводу Б. Лазарев зазначав, що якщо б кожен крок органів був пов'язаний з настанням заздалегідь визначених юридичних фактів, то ці органи були б неспроможними активно впливати на процеси, що відбуваються в житті, а їх діяльність значною мірою втратила б творчий характер [3, с. 94].
Оперативно-виконавча правозастосовча діяльність спрямована на здійснення основних функцій органів управління і підконтрольна їм. У цих випадках органи державного управління, як правило, застосовують диспозицію норми права.
Правова норма зазвичай не застосовується повністю, зі всіма трьома елементами. В більшості випадків можуть діяти один або два компоненти норми права. Диспозиція і санкція не можуть застосовуватись одночасно, одне виключає інше.
Застосування правил, що містяться в правових нормах, складає суть оперативно-виконавчої діяльності, в той час як застосування санкцій та примусове відновлення порушеного права – це суть правоохоронної правозастосовчої діяльності. Крім того, юридичні наслідки оперативно-виконавчої діяльності дещо інші, ніж правоохоронної.
У процесі оперативно-виконавчої правозастосовчої діяльності найчастіше створюються похідні рішення, хоча в окремих випадках результатом можуть бути і початкові рішення (наприклад, при здійсненні планування).
Органи державного управління приймають рішення провести прогностичну діяльність, провести організаційні заходи, впорядкувати роботу різних ланок виконавчо-розпорядчого апарату, проконтролювати діяльність підвідомчих органів. Як правило, ці окремі рішення спрямовані на реалізацію основного рішення. Таким чином, різні види управлінських рішень можна розділити на дві групи: первинні та похідні.
Первинні рішення визначають стратегічні цілі управління, а похідні – цілі, що випливають з конкретних обставин взаємодії органів управління з об'єктами, над яким це управління здійснюється.
Якщо управлінське рішення обумовлено конкретною ситуацією, то воно набуває форми правозастосовчого акта. Такий акт, в свою чергу, здійснює вплив на здійснення інших функцій управління і має організаційне значення. Прикладом такого впливу є видання актів планування, які хоча і є правозастосовчими, але закріпляють основні управлінські рішення. Акти планування спонукають органи державного управління здійснювати організаційну, регулятивну і контрольну діяльність.
У правозастосовчій діяльності найчастіше виробляються похідні управлінські рішення, їх створення забезпечує конкретизацію норм права, утворення, зміну чи припинення «конкретних правовідносин» [5, с. 126].
Створення і оформлення похідних рішень у виді актів застосування права здійснюється в рамках виконавчо-розпорядчої діяльності і базується на наявності в органів управління права оперативної самостійності і можливості використання правозастосувального розсуду.
Однією з найбільш актуальних проблем сучасного правозастосування є проблема розсуду суб'єктів, які уповноважені застосовувати юридичні норми. Особливу увагу привертає питання визначення сфери існування правозастосувального розсуду, для того щоб чітко окреслити ситуації правозастосування, в яких правозастосувальний суб'єкт не володіє
У правовій державі державні органи діють лише на підставі правових приписів. Немає такої сфери, в якій адміністрація може діяти доти, доки конкретний правовий припис закону цього права в якомусь випадку не обмежить. Вважається, що державний орган може діяти тоді, коли закон наділяє його компетенцією. Кожне рішення, так само як вирок суду, повинно мати правову підставу. Адміністрація може діяти лише на підставі закону, винятком є вільний розсуд, яким адміністрація користується лише настільки, наскільки їй дозволяє правовий припис закону. Це свідчить про суттєву зміну в поглядах на проблему вільного розсуду.
Останні тенденції розвитку чинного законодавства України та міжнародно-правових актів свідчать про збільшення кількості правових положень із відносно визначеним змістом. Все це обумовлює розширення переліку ситуацій, в яких правозастосувальні суб'єкти користуються розсудом. У зв'язку з цим важливо визначити ті напрямки (галузі) правового регулювання, де розширення кількості випадків надання правозастосувального розсуду сприятиме підвищенню якості та ефективності правового регулювання, а також вказати на суспільні відносини, щодо яких делегування правозастосувального розсуду є небажаним.
Необхідним є й окреслення переліку тих ситуацій, за яких правозастосувальний суб'єкт не володіє розсудом з огляду на наявність лише одного визначеного законом варіанта правового рішення того чи іншого питання. Окреслення такого переліку можливе шляхом чіткого визначення підстав розсуду, а також аналізу тих факторів ситуації правозастосування, котрі призводять до виникнення у правозастосувального суб'єкта помилкового переконання про наявність у нього розсуду у конкретній ситуації правозастосування.
Делегування суб'єкту розсуду при правозастосуванні залежить від наявності низки об'єктивних факторів – підстав розсуду. Відсутність останніх означає існування лише одного варіанта законного вирішення правового питання, а отже, розсуд як право вибору між двома і більше можливими варіантами виключається. Твердження про право суб'єкта правозастосування на розсуд в усіх ситуаціях виправдовувало б абсолютну нестабільність правової системи, оскільки у такій ситуації будь-яка правова проблема мала би більш ніж одне законне вирішення. За таких умов кількість позовів про захист "порушених" прав чи інтересів зросла б у десятки разів, адже будь-яка сторона у правовідношенні отримала б невеликий, але все ж таки шанс на перемогу. Однак більшість правових норм не породжує жодних проблем щодо розуміння їх змісту і практичного застосування.
Хоча проблема підстав розсуду і досліджується у правовій літературі з огляду на необхідність визначити сферу існування цього явища, тобто вказати на ситуації, в яких розсуду взагалі не існує, однак досі не вироблено більш-менш уніфікованого підходу до визначення поняття підстав розсуду. Більшість вчених навіть не намагається цього робити, обмежуючись перерахунком і аналізом окремих з них.
Беззаперечним є те, що підстави розсуду є об'єктивними категоріями, а отже, їх наявність чи відсутність не залежить від суб'єктивної волі правозастосувального органу. У той же час саме на нього покладається обов'язок з'ясувати питання про їх існування, оскільки від цього залежатиме делегування розсуду при вирішенні конкретної справи.
Враховуючи вищенаведене, підстави розсуду можна визначити як об'єктивно існуючі елементи правової системи, які безпосередньо зумовлюють необхідність вибору суб'єктом правозастосування одного з дозволених правом варіантів правозастосувального рішення.
Ухвалення будь-якого правозастосувального рішення є складним інтелектуальним процесом, який включає обов'язкове врахування компетентним суб'єктом численних факторів і обставин, що тією чи іншою мірою впливають на зміст такого рішення. У випадку такого правозастосування, яке характеризується делегуванням правозастосувальному суб'єкту можливості певного розсуду, значення згаданих умов є, безсумнівно, особливо важливим, оскільки саме вони "спонукають" правозастосувального суб'єкта до вибору конкретного варіанта рішення із кількох, котрі припустимі за законом. Саме тому проблема визначення більш-менш чіткого переліку умов правозастосувального розсуду, їх характеристика та вплив на правозастосувального суб'єкта є винятково важливими.
На нашу думку, умовами правозастосувального розсуду є правові норми, обставини конкретної справи, свідомість правозастосувального суб'єкта та інші соціальні фактори, якими характеризується ситуація правозастосування. Тому, враховуючи наведене, детермінанти правозастосувального розсуду можна визначити як правові та неправові явища соціальної дійсності, котрі тією чи іншою мірою впливають на процес вибору правозастосувальним суб'єктом одного із дозволених правом варіантів рішення. Зовнішньою формою виразу впливу таких детермінант на правозастосувальне рішення є його мотивація (обґрунтування), в якій компетентний суб'єкт викладає свої міркування щодо причин і мотивів, котрі спонукали його до прийняття саме такого, а не інакшого рішення.
Питання класифікації умов правозастосувального розсуду і з'ясування їхнього змісту вирішується у юридичній літературі неоднозначно.
Деякі вчені вважають, що правові норми впливають на правозастосувальний розсуд лише шляхом закріплення у своєму змісті меж такого розсуду. Межі розсуду визначаються ними як будь-які (правові чи неправові) правила, принципи, що їх зобов'язаний дотримуватися орган, котрий здійснює правозастосування.
Інші ж науковці розрізняють поняття меж розсуду та його критеріїв. Межі розсуду визначаються ними як правові положення, котрі лімітують можливість вибору правозастосувального суб'єкта, а критерії – як ті вимоги чи засади, котрі змістовно обумовлюють вибір конкретного правозастосувального рішення. [4, с. 39]
Наведені позиції не є достатньо чіткими та формалізованими. Окрім того, на нашу думку, небеззаперечним є підхід, який передбачає об'єднання у категорії меж і критеріїв розсуду явищ як правового, так і неправового характеру, оскільки "неправові" явища, з огляду на їхню природу, не є формально обов'язковими до врахування, а отже, можуть і не "обмежувати" обсяг розсуду за відсутності у правозастосувального суб'єкта зацікавлення
Враховуючи вищевикладене, вважаємо за необхідне вказати на такі умови правозастосувального розсуду.
Ті обставини, котрі закріплені правом, є формально обов'язковими для правозастосувального суб'єкта і визначають обсяг його розсуду, можна вважати межами останнього. Іншими словами, межі розсуду є зазвичай чіткими, жорстко встановленими рамками вибору, вийти поза які правозастосувальний суб'єкт не має права.
Ті ж обставини розсуду, які передбачені нормами права, є формально обов'язковими і підлягають врахуванню суб'єктом правозастосування при здійсненні ним вибору оптимального рішення у рамках обсягу розсуду, слід вважати його критеріями. Таким чином, критерії розсуду "спонукають" правозастосувального суб'єкта до ухвалення одного з варіантів рішення, окреслених межами розсуду.
Обставинами розсуду, котрі не закріплені у правових нормах, а отже, не є обов'язковими, однак впливають на процес ухвалення "углядового" рішення, можна вважати факторами розсуду. Хоча такі фактори й не є формально обов'язковими до врахування суб'єктом правозастосування, однак їх належне врахування є певною гарантією нескасування наглядовими інстанціями такого рішення.
Окремим видом умов, який не входить до жодного із наведених вище видів, є правосвідомість суб'єкта правозастосування. Її значення у процесі формування переконання суб'єкта правозастосування, а отже, і вплив на вибір одного із дозволених варіантів правозастосувального рішення, є беззаперечним. Адже правосвідомість виступає тим середовищем, в якому правозастосувальний суб'єкт здійснює багатоаспектну оцінку порівняльного значення кожного із критеріїв чи факторів розсуду.
Окремою обставиною розсуду правозастосувального розсуду є, як визначалось, фактичні обставини справи, в якій ухвалюється рішення. У більшості випадків реалізації розсуду конкретні обставини справи враховуються правозастосувальним суб'єктом з огляду на вказівку правової норми про обов'язковість такого врахування. У такій ситуації вказані обставини детермінують розсуд опосередковано, через "дію" його критеріїв.
На особливості дослідження правозастосувального розсуду впливають: а) об'єкт дослідження, яким виступає правозастосувальна діяльність як національних, так і міжнародних органів, у процесі якої ці органи реалізують належний їм розсуд; б) предмет дослідження, тобто закономірності такої діяльності; в) не з'ясований однозначно стан об'єкту дослідження, що передбачає наявність альтернативних варіантів вирішення існуючих проблем (так, у правовій науці ще немає єдності думок щодо визначення загального поняття правозастосувального роз-суду, його місця і соціальних наслідків у процесі правозастосування тощо); г) необхідність забезпечення обґрунтованості результатів дослідження; д) можливість використання результатів останнього у правозастосовній практиці.
Саме ці чинники змістовно обумовлюють набір тих методів, котрі використовуються при дослідженні правозастосувального розсуду [4, с. 40].
Отже, на основі викладеного можна дійти висновку, що оперативно-виконавча правозастосовча діяльність є основною формою роботи органів державного управління. Вона має організаційний характер, за її допомогою проводиться безперервний організаційний і регулятивний вплив суб'єктів, що управляють, на суб'єктів, якими управляють. В окремих випадках оперативно-розпорядче застосування права здійснюється за вказівкою вищестоящих органів державного управління. Але переважно воно реалізується за ініціативою самих суб'єктів правозастосування, яким необхідно швидко реагувати на ситуації, що змінюються.
Оперативно-виконавча діяльність органів держави займає надзвичайно важливе місце в загальній державній діяльності як за своїм обсягом, так і за призначенням. Вона як правове опосередкування фактичної діяльності передбачає вирішення різносторонніх питань, що стоять перед державними органами. Правозастосовчі органи, здійснюючи свої повноваження в різних сферах, організують виконання різних виробничих, фінансових, кадрових заходів. Через видання актів індивідуального значення органи держави керують нижчестоящими органами та посадовими особами і тим самим створюють, змінюють та припиняють конкретні
Основне призначення оперативно-виконавчої діяльності – через прийняття правових актів індивідуального характеру щоденно організовувати фактичну діяльність.
Список використаної літератури:
Бахрах Д.Н. Судейское усмотрение / Пер. с англ. – М., 1999.
Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. – М., 1978.
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. – М., 1972.
Рісний М. Дискусійні проблеми теорії правозастосувального розсуду // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні: Матеріали X регіональної наук.-практ. конф., 5-6 лютого 2004 р. – Львів, 2004. – С. 38-42
Сабо И. Основы теории права. – М, 1974.
Ткач Г. Природа і види адміністративного розсуду // Право України. – № 5. – 2002. – С. 30-34.
Юридична енциклопедія: У 6-ти т. / Редкол.: Ю.С. Шемчушенко (голова редкол.) та ін. – К., 1999. – Т. 2.
Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управлення. – М., 1979.
< Попередня Наступна >