270

---

Л.П. Скалозуб, В.І. Васильчук

ОРГАНІЗАЦІЙНІ ЗАСАДИ ПРОТИДІЇ ЗЛОЧИНАМ У БЮДЖЕТНІЙ СФЕРІ: ШЛЯХИ ЇХ УДОСКОНАЛЕННЯ

Одним із пріоритетних напрямів у діяльності підрозділів Державної служби боротьби з економічною злочинністю МВС України (ДСБЕЗ) є попередження і викриття злочинів у бюджетній сфері, а саме забезпечення наповнення бюджету та скорочення тіньового сектору насамперед шляхом ефективної протидії зловживанням з бюджетними коштами та державним майном, попередження втрат бюджету від незаконної діяльності у пріоритетних галузях і сферах господарювання. Ситуація, що склалася в економіці, фінансовій і соціальній сферах, поряд із спрямуванням зусиль підрозділів міліції на протидію корупції і хабарництву, потребує зміщення пріоритетів у напрямку мінімізації наслідків фінансової кризи. За таких умов особливого правоохоронного захисту потребує бюджетна сфера, яка ледь чи не єдина функціонує досить стабільно, але злочинні посягання тут в останні роки, згідно із офіційною статистикою найбільше поширені. Навіть сформувався певний прошарок посадовців, які вже не уявляють своєї діяльності поза корупційними схемами з бюджетними коштами, що є основним джерелом їх збагачення.

На реалізацію поставлених колегією МВС завдань щодо максимальної декриміналізації сфери бюджетних відносин підрозділами ДСБЕЗ розроблено комплекс заходів, щоб кардинально змінити ситуацію на краще. Визначено основні вектори спрямування зусиль.

Це, по-перше, налагодження системного і ефективного захисту бюджетних видатків на усіх рівнях – від загальнодержавного до бюджету кожної сільської і селищної Ради; по-друге, протидія правопорушенням з коштами соціально захищених статей, призначених для підтримання окремих галузей і підприємств, супроводження держаних і регіональних програму; по-третє, максимальна девальвація корупційної склад

ової при здійсненні державних закупівель; а також попередження розкрадання ПДВ з бюджету в умовах гострого дефіциту ресурсу для його відшкодування; по-четверте,жорстке реагування на порушення прав громадян наоплату праці.

Аналіз результатів роботи у 2009 р. з протидії правопорушенням, пов’язаним з державними та бюджетними коштами, ще раз підтверджує, що ця сфера серед інших залишається найбільш криміналізованою і потребує пильної уваги правоохоронних та контролюючих органів. Як свідчить практичний досвід, у результаті запровадження дійового алгоритму моніторингу бюджетних коштів та розроблення паспортів оперативного супроводження цільового використання коштів бюджетів усіх рівнів за січень–березень 2009 р. викрито 2 700 злочинів або кожен п’ятий із зареєстрованих у сфері економіки. За рівнем бюджетного фінансування 704 з них пов’язані з коштами держбюджету та 728 – місцевих бюджетів, 155 – стосуються субвенцій бюджетів усіх рівнів. Встановлено, що предметом злочинних посягань було 875 млн. грн.

За справами, що розслідуються, 1084 особам уже пред’явлено звинувачення, 1300 таких справ скеровано на розгляд судів.

Унаслідок зміни орієнтирів в роботі підрозділів ДСБЕЗ в напрямку якісних характеристик 87% задокументованих злочинів – це службові зловживання і розкрадання, учинені шляхом використання службового становища. Третина з них зі збитками понад 100 тис. грн., а 105 справ – з мільйонними.

Проведений моніторинг засвідчує різке зростання кількості викритих у вчинені корупційних дій службовців контролюючих органів, насамперед податківців (85 і 54), митників (40 і 14), ДВСесників (64 і 16), керівників МСЕків, причому практично в усіх регіонах держави. Саме ця категорія посадовців приймає рішення про звільнення чи мінімізацію сплати обов’язкових платежів, зменшення штрафних санкцій, заниження вартості державного і комунального майна, безпідставного встановлення і продовження пільг. В усіх випадках потерпає бюджет.

Крім того, є ряд проблем які заважають успішній протидії злочинам у сфері економіки. Зокрема потрібно кардинально поліпшити взаємодії з регіональними контрольно-ревізійними підрозділами. Для цього повною мірою необхідно використовувати потенціал державно-го органу фінансового контролю. Так, лише за перший квартал 2009 р. ГоловКРУ проведено понад 3 тис. перевірок. Виявлено чимало порушень, що призвели до втрат майже 700 млн. грн., встановлено, що 505 млн. використано не за цільовим призначенням. Однак лише за 10– 15% матеріалів, переданих КРУ міліції (всього до правоохоронних органів – 1200, у т.ч. міліції – 236), порушено кримінальні справи.

Отже, чи в достатній мірі підрозділами ДСБЕЗ контролюється це питання? Якщо так, то чому в решті випадків відмовлено в пору­шенні справ, чому лише кожний п’ятий матеріал перевірки потрапляє до ОВС, а до органів прокуратури стовідсотково?

Слід відзначити наявність суттєвих зрушень у роботі з припи­нення зловживань у сфері державних закупівель, де внаслідок впрова­дження розроблених у МВС методик виявлено у 2008 р. 360 злочинів, а за три місяці 2009 р. - вже 136.

Встановлено низку нових схем розкрадання і відмивання держав­них бюджетних коштів, зокрема, при закупівлі товарів,виконанні робіт і послуг, пільговому кредитуванні будівництва на селі, відшкодуванні ПДВ через створення податкового боргу від проведення безтоварних операцій на внутрішньому ринку, використанні коштів резервного фон­ду, призначених для ліквідації наслідків стихійного лиха. Департамен­том організовано перевірки з цих та низки інших питань в усіх регіонах держави, розробляються методичні рекомендації щодо запобігання зло­чинним проявам під час здійснення державних закупівель, мінімізації сплати обов’язкових платежів до Пенсійного фонду. Через відомі при­чини далеко не всі програми й державні закупівлі уряд в змозі профінансувати у повному обсязі. Тому не може не турбувати, приміром, стан використання державних коштів у системі облавтодорів.

На фоні загальних позитивних досягнень у роботі підрозділів ДСБЕЗ слід відзначити наявність серйозних прорахунків, що допускалися раніше в організації оперативного супроводження використання коштів державних цільових програм підтримання аграрного комплексу. Новий підхід до оперативного супроводження цільових видатків місцевих бю­джетів через впровадження рекомендацій МВС щодо ведення паспортів моніторингу їх розподілу дозволив припинити 728 злочинів, пов’язаних з такими коштами. Це у два рази більше, як протягом 2008 р.

Виходячи з структури видатків бюджету 2009 р. та ситуації, яка склалася з наповненням бюджету, крім соціальної сфери, на фінансу­вання якої закладено 3,7 млрд. грн., особливого контролю потребують видатки на АПК (6,4 млрд. грн.), Службу автомобільних доріг (14,8 млрд.), освіту і науку (12,9 млрд. грн.), охорону здоров’я 5,5 млрд.) та паливно-енергетичний комплекс (4 млрд.). На нашу думку, настала нагальна потреба на регіональному рівні невідкладно разом з КРУ та Держказначейством організувати і провести перевірки цільово­го використання коштів, що виділялися у 2008-2009 рр. на заклади освіти, медицину, насамперед для закупівлі обладнання, ліків, ремонт лікарень, на капітальний ремонт, будівництво та реконструкцію доріг, мостів, переходів.

Стосовно контролю ситуації у сфері соціальних виплат, то за перший квартал 2009 р. порушено 475 кримінальних справ та зафіксовано 410 злочинів, пов’язаних з невиплатою зарплат. 143 керівникам підприємств пред’явлено звинувачення у зловживаннях з коштами загальнообов’язкового соціального страхування та Пенсійного фонду, 237 – у навмисній невиплаті заробітної плати. За 246 злочинами цієї категорії кримінальні справи направлено до суду. Це – результат скоординованої роботи МВС та органів прокуратури, до підслідності яких віднесено цей склад злочину.

Існуюча заборгованість з невиплат зарплат (на сьогодні – це понад 1,5 млрд. грн.) не додає авторитету владі. Враховуючи це підрозділи ДСБЕЗ не можуть стояти осторонь цієї проблеми, адже 1,5–2,0 млн. працівників своєчасно не одержують зарплату, а керівники підприємств умисно не гасять борги, а використовують призначені для цих цілей кошти на погашення кредитів, на розрахунки з постачальниками, а інколи й на євроремонти та придбання автомобілів. Це пряме порушення прав людини, антиконституційний злочин та чи не найголовніший фактор, який призводить до дестабілізації у суспільстві.

На сьогодні підрозділами ДСБЕЗ напрацьовується спільний наказ з Мінпраці та соцполітики, яким буде визначено порядок і механізм проведення скоординованих перевірок підприємств-боржників щодо дотримання ними законодавства про працю.

Чи не найбільш криміналізованою залишається сфера відшкодування ПДВ, де збитки, приміром 2009 р., як і торік, склали 20% від усіх, завданих економічними злочинами. Значною мірою з ПДВ пов’язаний податковий кримінал. До відшкодування вже заявляється до 80% суми прихованого податку.

Вивчення ситуації з відшкодування суб’єктам господарювання надмірно сплачених сум податку на додану вартість свідчить про подальше зростання невиплачених сум, насамперед від операцій на внутрішньому ринку, через проблеми з наповненням бюджетів. Загальна сума боргу перевищила 6,3 млрд. грн. станом на 1 квітня 2009 р.

Аналіз викритих злочинів свідчить, що найбільше невідшкодованого ПДВ зависає на внутрішньому ринку. Тут і найбільші масштаби приховування ПДВ від сплати. До бюджету потрапляє лише десята частина цього податку, що обертається в ціні товару на внутрішньому ринку. З урахуванням цього скореговано роботу регіональних підроз­ділів. Для подальшої активізації протидії незаконному поверненню ПДВ з бюджету Департаментом розроблено проект спільного з Держказначейством України наказу з питань обміну інформацією стосовно суб’єктів, які претендують на відшкодування ПДВ, а також щодо по­рядку взаємодії з питань захисту інтересів держави під час судових розглядів за позовами про відшкодування ПДВ та при упередженні незаконних виплат.

Ефективнішій організації роботи з протидії злочинам у бю­джетній сфері, на нашу думку, безумовно сприяло б усунення недо­ліків нормативно-правового характеру та прийняття Верховною Радою України ряду законопроектів, внесених з ініціативи МВС народними депутатами. Зокрема, потребує викладення у новій ре­дакції п. 17 ст. 11 Закону України «Про міліцію», в якому є поси­лання на поняття «у справах про злочини», визначення яких у чин­ному кримінально-процесуальному та адміністративному законо­давстві нема. Також недостатньо чинна редакція п. 24 ст. 11 цього ж Закону. Цим пунктом не передбачені особливості перевірки інфо­рмації про економічні злочини, яка може охоплювати десятки під­приємств, що підтримують між собою фінансово-господарські сто­сунки і не можуть бути об’єктом перевірки у чинному тлумаченні, а також установи влади та управління, органи контролю, які володі­ють необхідними доказами для прийняття процесуального рішення відповідно до ст. 97 КПК України.

Наведені вище особливості перевірки інформації про злочи­ни, а також необхідність проведення ревізій, інвентаризацій та ау­диторських перевірок, поряд з вимогами Закону України «Про ін­формацію», згідно з якими юридичні особи мають право розглядати запити протягом 10 діб, а давати відповіді на них - упродовж 30 діб, значно ускладнюють прийняття всебічно виважених, обґрунто­ваних процесуальних рішень у визначений десятиденний термін. Як свідчить аналіз оперативно-слідчої роботи, на сьогодні необхідною умовою прийняття процесуального рішення за заявами та повідом­леннями про злочини за більш як 50 статтями КК України лише у сфері економіки є наявність результатів перевірок та експертиз компетентних органів контролю. На нашу думку, потребує розши­рення повноважень підрозділів КРУ та надання їм права проведення ревізій у суб’єктах господарювання всіх форм, а не лише на підкон­трольних об’єктах, які використовують державні кошти та майно.

З урахуванням того, що переважна більшість злочинів, пов’язаних з посяганням на бюджетні кошти, є службовими, потребує також найшвидшого прийняття законопроект, яким пропонується ввести альтернативну підслідність злочинів у сфері службової діяльності, з наданням можливості розслідувати їх слідчим ОВС.

Не менш важливо запровадити відповідальність за ненадання інформації чи її умисне знищення, що стало «модним» навіть для державних органів і підприємств. Єдиний на сьогодні важіль – Закон України «Про боротьбу з корупцією» не діє через вилучення з нього як міри покарання –позбавлення державного службовця права обіймати певну посаду у результаті вчинення ним відповідного правопорушення.

Потребує вдосконалення нормативне забезпечення оперативно-розшукової роботи, а саме усунення недоліків чинного Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність». Наприклад, запровадження у Законі вичерпного переліку оперативно-розшукових заходів сприяло б поліпшенню захисту прав громадян від їх порушення внаслідок застосування непередбачених законом негласних форм і методів одержання оперативної інформації.

Недосконалість чинного законодавства стосовно окремих прав працівників міліції, які є визначальними у діяльності ДСБЕЗ, в умовах постійних змін законодавства у напрямі посилення правової захищеності підприємницької діяльності породжує чисельні скарги на дії працівників служби. Підтвердженням цього є те, що у 2009 р. в ступив у дію Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Ним визначено правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду, їх посадових осіб, а також права, обов’язки та відповідальність суб’єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).З його прийняттям значно збільшилася кількість звернень суб’єктів господарювання, у яких вони оскаржують дії працівників служби з перевірки суб’єктів господарської діяльності, ототожнюючи їх з представниками органів контролю. Причина таких звернень полягає у невдалій (у випадку застосування працівниками служби) редакції п. 24 ст. 11 Закону України «Про міліцію». Таким чином, правозастосування працівниками ДСБЕЗ поняття «перевірка суб’єкта господарської діяльності», що використовується у п. 24, у певних випадках може створювати суттєві обмеження їхніх прав. Слід також відзначити, що відсутність затвердженого Кабінетом Міністрів Украї­ни порядку такої перевірки нерідко дає привід вважати незаконними вимоги працівників служби щодо надання інформації та проведенні інших заходів, передбачених п. 24.

Потребує невідкладного комплексного вирішення внесення змін до законодавства щодо встановлення фіксованого порогу, з якого наступає кримінальна відповідальність. Норми КК країни для визначення розміру збитків у неоподатковуваних мінімумах доходів громадян застосовуються з врахуванням податкової соціальної пільги. Це призвело до того, що розмір завданих матеріальних зби­тків, з якого наступає кримінальна відповідальність по більшості злочинів у сфері економіки, за останні роки зріс у десятки разів і таке збільшення триватиме далі. Так, за скоєння злочину, передба­ченого ч. 1 ст. 210 КК; за нецільове використання бюджетних кош­тів, до 2004 р відповідальність наступала з 17 тис. грн., а у 2009 р. з 1 жовтня - з 272,5 тис. грн., з 1 січня 2010 р. - з 302,5 тис. грн., зго­дом ця сума буде ще більшою. Якщо предметом посягань виступа­ють менші суми, кримінального переслідування не наступає. Ана­логічна ситуація по службових злочинах, розкраданнях та ряду ін­ших видів економічних злочинів.

Виходячи із ряду проблем, з якими у своїй практичній діяльнос­ті зустрічаються підрозділи ДСБЕЗ, на нашу думку, необхідно встано­вити адекватну відповідальність за навмисне створення, реєстрацію або придбання громадянами фіктивних підприємств. Не таємниця, що з використанням «фіктивок» скоюються більш тяжкі злочини, націлені на ухилення від сплати обов’язкових платежів до бюджету або заволодіння майном чи корпоративними правами, на отримання незаконного відшкодування ПДВ або ж традиційне розкрадання і конвертацію бю­джетних коштів.

Таким чином, на сьогодні протиріччя та недосконалість чин­ного законодавства негативно позначається на забезпеченні, опера­тивних підрозділів як органів дізнання необхідними правами для якісної протидії злочинам у сфері економіки, для ефективної діяль­ності із захисту від протиправних посягань майна, законних інтере­сів держави, фізичних та юридичних осіб. Водночас слід підкресли­ти, що успішність протидії злочинам у бюджетній сфері може бути досягнута при умовах належного кадрового, організаційного, та правового забезпечення.

 

< Попередня   Наступна >