231

---

Берназюк І.М.

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ОПОЗИЦІЙНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМИ

Исследуется конституционно-правовое регулирование оппозиционной деятельнос­ти в Украине. Доказано, что конституционно-правовое регулирование обязательно должно быть направлено на регламентацию оппозиционной деятельности таких субъ­ектов, как парламентская оппозиция; оппозиционный Кабинет Министров в Украине; оппозиция в местных советах.

The article is dedicated to the study of the constitutionally-legal adjusting of opposition activity in Ukraine. It is also proved in the article, that the constitutionally-legal adjusting nec­essarily must head for regulation of opposition activity of such subjects as: to parliamentary opposition; opposition Cabinet of Ministers in Ukraine; oppositions are in local advices.

Існування опозиції, за досвідом зарубіжних країн, нерідко є засобом унемож-ливлення зловживання владними повноваженнями, пом'якшення соціальної на­пруги. Нерідко опозиція та її діяльність спрямовується на недопущення порушень прав і свобод людини і громадянина, на підтримання стабільності в суспільстві. Належне конституційно-правове закріплення повноважень опозиції є важливим елементом формування конкурентного середовища з правлячими політичними силами, стабілізації суспільного розвитку, запобігання виникненню політико-пра-вових конфліктів.

Конституційно-правові норми встановлюють, що у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується ко­аліція депутатських фракцій. Виписані повноваження коаліції депутатських фракцій стосовно внесення пропозицій Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України, а також кандидатур до складу Кабінету Міністрів Ук­раїни тощо1.

Засади

формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України2. Однак Конституція України не містить жодних норм щодо формування, організації діяльності та припинення діяльності опозиції. Новоприйнятий Регламент Верховної Ради України передба­чає порядок утворення, структуру, повноваження парламентської опозиції3, од­нак, на нашу думку, не повною мірою відображає усіх суб'єктів опозиційної діяльності і, власне, види такої діяльності.

Форми держави, які існували на території сучасної України, переважно не ма­ли ознак демократичності, політичного плюралізму тощо. Тому опозиція нерідко вважалася негативним явищем, подекуди навіть таким, що було протиправним і спричиняло настання юридичної відповідальності. Сьогодні опозиція й опо­зиційна діяльність стала реальністю суспільних відносин. На користь функціону­вання опозиції свідчать такі її характеристики, як контроль за прийняттям важли­вих політико-правових рішень органами державної влади, протидія формуванню авторитарних політичних режимів, забезпечення всебічної участі громадян і гро­мадськості у процесі державного управління.

Опозиція - це противага владі, її постійний суперник, тому для неї варто закріплювати формальні та інституційовані можливості виражати свою думку, інтереси, позицію. У протилежному випадку єдино можливою формою діяльності для опозиції будуть неправомірні акції, спрямовані на дестабілізацію та зміну існуючого режиму. Тому від умов опозиційної діяльності, що закріплені у консти­туційному праві, залежить участь опозиції в системі владних відносин у державі.

В Україні, у зв'язку з тривалим її перебуванням під тоталітарним і авторитар­ним режимами, лише зароджується процес формування опозиції та нормативно­го закріплення основ опозиційної діяльності. Конституційна реформа спричини­ла зміну взаємин вищих органів державної влади України, зміну окремих їх по­вноважень, але не визначила можливостей опозиції та правил здійснення опо­зиційної діяльності. Саме тому потребують належного науково-теоретичного обгрунтування основи опозиційної діяльності в Україні, визначення суб'єктів опозиційної діяльності, їх права, обов'язки тощо. Адже від цього залежить на­лежне закріплення конституційно-правових норм, що гарантують можливість представлення та забезпечення власної, альтернативної щодо офіційної, політико-правової позиції відповідними суб'єктами.

Проект Закону України «Про парламентську опозицію», прийнятий Верхов­ною Радою України за основу 12.01.2007 року, визначав лише поняття «опо­зиційна діяльність у Верховній Раді України», однак не визначав правових пере­думов для широкої опозиційної діяльності поза межами парламенту, на рівні, скажімо, партій чи у представницьких органах місцевого самоврядування. Відповідно виникає питання суб'єктного складу опозиційної діяльності, а також доцільності внесення до об'єктів «опонування» в процесі опозиційної діяльності не лише офіційного політичного курсу парламентської більшості і Кабінету Міністрів України, а й самоврядної політики більшості у місцевих радах. Саме тому існуюче на сьогодні єдине фундаментальне конституційно-правове дослідження статусу парламентської опозиції О.В. Совгирі4 має продовжуватися з розширенням предмета дослідження.

У даному контексті цікавим видається дисертаційне дослідження В.П.Бере-зинського, який, окрім іншого, розкриває суть моделі електорального простору сучасної України за критерієм «влада - опозиція», з'ясовує особливості цього простору з урахуванням динаміки його формування (переструктурування) за лінією «влада - ліва/права опозиція»5. Таким чином, дослідник спонукає до по­дальших розробок у напрямі інституційного закріплення основ існування й функціонування опозиційної діяльності широкого переліку суб'єктів, а не лише парламентської опозиції.

Серед останніх досліджень, в яких започатковано розв'язання зазначеної про­блеми, є чимало представників політичної науки. С.С.Бондар, зокрема, досліджує можливості та перспективи політичної опозиції у системі владних відносин Ук­раїни. Дослідниця виявляє чинники, що впливають на характер інсти-туціоналізації політичної опозиції, виділяючи серед них: форму правління, тип виборчої системи і тип партійної системи6. Як бачимо, науковець виявляє за­гальні принципи і критерії формування опозиції як суспільно-політичного руху.

Суміжними до досліджуваної проблематики є питання взаємної відповідаль­ності особи та держави як різновиду соціальної відповідальності, інституту демо­кратичної, соціальної, правової держави7; обгрунтування механізму притягнення до конституційної відповідальності партій у випадку порушення ними чинного законодавства України8; дослідження конституційно-правового статусу народно­го депутата України як інституту представницької демократії та всієї системи парламентаризму9 тощо.

Розкриття нормативно-правового закріплення окремих складових опозиційної діяльності неможливе без урахування наукових доробок щодо проблем Регламен­ту Верховної Ради України10. При визначенні суб'єктного складу опозиційної діяльності варто звернути увагу на теоретичні та практичні проблеми суб'єктив­ного конституційного права громадян України брати участь в управлінні держав­ними справами11, яке за своєю суттю є правом здійснювати належне народу Ук­раїни народовладдя. Крім того, при визначенні можливості здійснення опо­зиційної діяльності депутатами місцевих рад доцільно врахувати функції пред­ставницьких органів місцевого самоврядування12, які забезпечують вирішення питань місцевого значення з поєднанням загальнодержавних інтересів та інте­ресів територіальної громади.

Найбільш дискусійним видається питання суб'єктного складу опозиційної діяльності. Адже з аналізу наукових праць випливає, що опозиційна діяльність не має обмежуватися лише діяльністю фракцій парламенту. Крім того, консти­туційно-правове регулювання опозиційної діяльності має грунтуватися на ро­зумінні, що суб'єктами такої діяльності в парламенті мають бути не лише фракції, а й інші суб'єкти - народні депутати, партії, блоки партій.

Позапарламентська опозиційна діяльність має грунтуватися на конституційно­му принципі «дозволено все, що не заборонено законом». Відповідно можна розрізняти безліч видів опозиційної діяльності поза межами парламенту, серед яких особливе місце посідає опозиційна діяльність у органах місцевого самовря­дування. У будь-якому випадку, відповідна діяльність не повинна порушувати встановлених законом меж правомірної поведінки. Наприклад, опозиціонери не повинні публічно закликати до насильницької зміни чи повалення конституційно­го ладу, до захоплення державної влади тощо. Відповідно й суб'єктами опо­зиційної діяльності можуть бути: громадяни, політичні партії, зокрема ті, що не представлені у Верховній Раді України, громадські і профспілкові організації, за­соби масової інформації тощо. На подібній концепцій було сформовано проект Закону «Про опозиційну політичну діяльність», зареєстрований у Верховній Раді Ук­раїни від 25.05.2006 р. № 1011, у якому пропонувалося закріпити правові засади і гарантії опозиційної політичної діяльності в Україні, а також порядок формування та принципи організації діяльності політичної опозиції, права і обов'язки її суб'єк­тів. Причому суб'єктами права опозиційної політичної діяльності визначалися: політичні партії та їх депутатські фракції у Верховній Раді України і в органах місцевого самоврядування, коаліції (блоки) політичних партій та об'єднання депу­татських фракцій; громадські організації та їх об'єднання, групи громадян та ок­ремі громадяни, що об'єднуються на тотожних чи близьких політичних позиціях та здійснюють свою опозиційну діяльність за обов'язкової умови її підтримки тією чи іншою політичною партією, що знаходиться в опозиції до чинної влади13.

Говорячи ж про доцільність конституційно-правового регулювання опо­зиційної діяльності в Україні, варто враховувати вплив такої діяльності на консти­туційний лад у державі, на політичну систему та порядок прийняття загальнодер­жавних рішень на сучасному етапі. У такому контексті законом має бути обов'яз­ково врегульована опозиційна діяльність таких суб'єктів: парламентської опо­зиції; опозиційного Кабінету Міністрів в Україні; опозиції у місцевих радах. Ре­шта суб'єктів можуть здійснювати опозиційну діяльність у межах чинного зако­нодавства без наділення їх додатковими повноваженнями.

Наступне дискусійне питання, яке потребує науково-теоретичного обгрунту­вання, - це обсяг повноважень суб'єктів опозиційної діяльності в Україні. Част­ково дане питання розкрито на дисертаційному рівні та знайшло своє відображен­ня у проекті Закону «Про парламентську опозицію», зареєстрованому у Вер­ховній Раді України від 12.01.2007 р. № 288514.

Одним з основних прав суб'єктів опозиційної діяльності є їх право на пред­ставництво, тобто закріплена законом за відповідним інституційним суб'єктом можливість заняття посад у структурах Верховної Ради України, органів місцево­го самоврядування.

Друге право, яке має обов'язково гарантуватися суб'єктам опозиційної діяль­ності, - можливість оприлюднення своєї позиції. Тобто мають бути передбачені і гарантовані законом механізми поширення інформації про власні погляди суб'єктів опозиційної діяльності на ті чи інші питання розвитку держави, окремої територіальної громади. Важливим видається гарантування можливості висунен­ня власної програми політичного й економічного розвитку держави, окремої те­риторіальної громади.

Третє право, яке, на нашу думку, доцільно закріплювати лише за суб'єктами парламентської опозиційної діяльності, - створення опозиційного уряду. Пов'яза­ним із даним правом є закріплення можливості представників опозиційного уря­ду практично впливати на вирішення питань, що розглядаються Кабінетом Міністрів України. Опозиційний уряд та його члени нині мають наступні права:

на отримання за своїм запитом від Кабінету Міністрів України інформації та копій прийнятих ним актів;

здійснювати моніторинг діяльності Кабінету Міністрів України, інших ор­ганів виконавчої влади, їх посадових осіб;

здійснювати контроль за розробкою та виконанням Державного бюджету України в межах парламентського контролю;

народні депутати - члени опозиційного уряду готують альтернативні про­позиції щодо Програми діяльності Кабінету Міністрів України, актів Кабінету

Міністрів України та оприлюднюють їх у парламентських засобах масової інфор­мації та на офіційному веб-сайті Верховної Ради;

народні депутати - члени опозиційного уряду розробляють законодавчі пропозиції, що є альтернативними до внесених Кабінетом Міністрів України;

народні депутати - члени опозиційного уряду розробляють альтернативні проекти загальнодержавних програм.

Суб'єктам опозиційної діяльності також має бути надана можливість вплива­ти на прийняття порядку денного засідань Верховної Ради України чи місцевих рад. При цьому важливо закріплювати й організаційно-правовий інструментарій впливу відповідних суб'єктів на хід та результати розгляду законопроектів чи інших питань. Наприклад, за суб'єктами опозиційної діяльності можуть закріплюватися права: 1) на виступ з питання порядку денного; 2) на заяву; 3) на формування порядку денного Верховної Ради України чи місцевої ради; 4) на співдоповідь при розгляді визначеного законом переліку питань. Якщо аналізува­ти діючий Регламент Верховної Ради України, то можна сказати, що на сьогодні за парламентською опозицією закріплено право:

вимагати скликання позачергової сесії Верховної Ради України, якщо така вимога підтримана не менш, ніж третиною народних депутатів від консти­туційного складу Верховної Ради України;

вимагати проведення додаткового пленарного засідання Верховної Ради Ук­раїни, якщо така вимога підтримана не менш, ніж третиною народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України;

на включення питань позачергово без голосування до порядку денного сесії Верховної Ради України, а також на включення проектів законів, інших актів Вер­ховної Ради України без голосування до тижневого порядку денного пленарних засідань Верховної Ради України15.

Відповідно на пленарному засіданні Верховної Ради України парламентська опозиція має право на виступ свого представника тривалістю 5 хвилин при роз­гляді Верховною Радою України таких питань: 1) про засади внутрішньої і зовнішньої політики України; 2) про програму діяльності Кабінету Міністрів Ук­раїни; 3) про стан виконання Державного бюджету України; 4) про відповідальність Кабінету Міністрів України; 5) про загальнодержавну програму економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвит­ку, охорони довкілля16.

Погоджуємося з думкою О.В.Совгирі, що «однією з найважливіших гарантій прав парламентської опозиції є фінансове забезпечення її діяльності». Дійсно, і парламентська опозиція, і опозиція в представницьких органах місцевого само­врядування повинна мати матеріально-технічні умови для реалізації своїх прав. Адже без їх створення неможливою видається ефективність опозиційної діяль­ності.

Однак Регламент Верховної Ради України не дає чіткої відповіді на питання про фінансове забезпечення опозиційної діяльності у парламенті. Так, Апарат Верховної Ради України здійснює організаційне, правове, наукове, документаль­не, інформаційне, експертно-аналітичне, матеріально-технічне та фінансове за­безпечення діяльності Верховної Ради України, її органів, народних депутатів, де­путатських фракцій, коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Як бачимо, серед зазначених суб'єктів немає парламентської опозиції.

Існує і норма про те, що інформаційне та технічне забезпечення діяльності опозиційного уряду здійснюється його секретаріатом, який створюється за пропозицією парламентської опозиції на період діяльності відповідного опозиційного уряду в порядку, встановленому для створення секретаріату коаліції. Таким чи­ном, питання про фінансове забезпечення опозиційної діяльності у парламенті України до кінця не врегульовано.

Проведений аналіз підтверджує актуальність подальшого науково-теоретич­ного обгрунтування правового регулювання опозиційної діяльності в Україні. Можна зробити загальний висновок про те, що опозиційна діяльність у Верховній Раді України нещодавно дістала нормативного закріплення, однак потребує по­дальшого дослідження відповідне регулювання з урахуванням науково обгрунто­ваних пропозицій.

Конституційно-правове регулювання обов'язково має спрямовуватися на рег­ламентацію опозиційної діяльності таких суб'єктів: парламентської опозиції; опозиційного Кабінету Міністрів в Україні; опозиції у місцевих радах. Решта суб'єктів може здійснювати опозиційну діяльність у межах чинного законодавст­ва без наділення їх додатковими повноваженнями.

Отже, фактично не розв'язаною залишається проблема опозиційної діяль­ності у представницьких органах місцевого самоврядування: відсутні належні на­укові розробки і відповідно немає норм, які б регламентували таку діяльність. То­му вважаємо, що у майбутньому в дослідженнях варто розкривати основні за­гальні принципи здійснення опозиційної діяльності як у Верховній Раді України, так і у місцевих радах.

 

1. Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № ЗО. - Ст. 83.

2. Регламент Верховної Ради України від 19.09.2008 р. // Офіційний вісник України. - 2008. - № 73. - Ст. 245.

3. Там само.

4. Совгиря ОБ. Правовий статус парламентської опозиції (порівняльно-правовий аналіз): Дис. канд. юрид. наук. - К., 2005. - Ст. 243.

5. Березинський В.П. Транзи­тивні особливості формування електорального простору сучасної України: Авто-реф. дис... канд. політ, наук. - Дніпропетровськ, 2005. - Ст. 19.

6. Бондар С.С. Політична опозиція в системі владних відносин України: Автореф. дис... канд. політ, наук. -Дніпропетровськ, 2008. - Ст. 10.

7. Іванчук Н.В. Взаємна відпо­відальність особи і держави в контексті розбудови сучасної української держави: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - К., 2007. - С. 19.

8. Полевий В.І. Конституційна відповідальність політичних партій в Україні : Автореф. дис... канд. юрид. наук. -К., 2004. - С. 20.

9. Григорук Н.Г. Конституційно-правовий статус народного депу­тата України: Дис... канд. юрид. наук. - К., 2004. - С. 216.

10. Ганжа Н.В. Теоре­тичні проблеми Регламенту Верховної Ради України: Дис... канд. юрид. наук. - К., 2003. - С. 209.

11. Грабішьніков А.В. Конституційне право громадян України брати участь в управлінні державними справами: проблеми теорії і практики: Дис... канд. юрид. наук. - К., 2006. - С. 187.

12. Дробуш І.В. Функції представницьких органів місцевого самоврядування в Україні: Дис... канд. юрид. наук. - К., 2002. - С. 233.

13. Проект Закону «Про опозиційну політичну діяльність», зареєстрований у Вер­ховній Раді України від 25.05.2006 р. № 1011.

14. Проект Закону «Про парла­ментську опозицію», зареєстрований у Верховній Раді України від 12.01.2007 р. №2885.

15. Регламент Верховної Ради України від 19.09.2008 р. // Офіційний вісник України. - 2008. - № 73. - Ст. 20, 25, 69.

16. Там само. - Ст. 70.

 

< Попередня   Наступна >