290

---

Баимуратова М.О.

Сліденко І.Д.

ФОРМУВАННЯ ПАРЛАМЕНТУ УКРАЇНИ: ДО ПОШУКУ ОПТИМАЛЬНОЇ ВИБОРЧОЇ СИСТЕМИ

Анализируются состояние и перспективное развитие избирательного законодатель­ства по выборам народных депутатов Украины, анализируются различные подходы для выбора оптимальной избирательной системы для формирования парламента Украины.

In the article the state and perspective development of electoral legislation is analysed on elected of folk deputies of Ukraine, different approaches are analysed for the choice of the optimum electoral system for forming of parliament of Ukraine.

Сучасні трансформації виборчих систем щодо формування парламенту безпо­середньо пов'язані з ліберальною демократією, що виступає як високий і майже ідеальний стандарт розвитку державно організованого соціуму. Саме з нею пов'язані дві найважливіші тенденції - цивілізаційні успіхи другої половини XX ст. у сфері технологічної модернізації і утвердження демократичних форм правління. Більше того, на порядок денний ставиться питання про «кінець історії», як логічний наслідок досягнення організаційними структурами сучасно­го суспільства свого ідеального стану. Так це чи ні, сказати однозначно важко че­рез брак вивчення даних процесів і їх нелінійну динаміку, внаслідок чого будь-які прогнози дуже ризиковані. Проте слід враховувати, що кількість антагонізмів усе­редині самої держави, а також між державою і громадянським суспільством зве­дена до мінімуму. Якщо тут кризові явища й існують, наприклад суперечності між індивідуальними правами, національне питання, забезпечення прав меншин, ротація еліт, то уникнути їх навряд чи можливо, оскільки вони є іманентним наслідком суперечливої природи демократії, її функціонально-ролевих характе­ристик. У свою чергу, цей факт свідчить про певну ідеал

ізацію демократії і похідних від неї управлінських структур. Тим більше існують приклади достат­ньо ефективних, з погляду управління і економіки, авторитарних режимів (Сінга­пур). Проте в системі координат «держава - право - демократія» досягнутий найбільш високий ступінь координації і ефективності їх взаємозв'язків.

Одним з чинників такої взаємодії виступає інститут виборів, що є наріжним каменем демократії. Вибори, окрім цього, також виступають як обов'язковий, іма­нентний атрибут демократичної держави. Як відповідний інститут вибори вико­ристовуються в переважній більшості держав світу і в кожній з них у виборів є особливості, які пов'язані з досвідом і традиціями народу конкретної держави, з системою державної влади і політичним режимом. Учені і політики, журналісти і громадяни постійно сперечаються про те, чи є ті або інші вибори демократични­ми, чи відповідають їх результати волі народу. В сучасній Україні проблематика виборів, особливо парламентських, набула особливої гостроти, оскільки фактич­но стала основною причиною перманентної політичної кризи.

Політична криза в Україні 2006-2009 років як наслідок неадекватної ви­борчої системи. Період від чергових виборів народних депутатів України 2006 p., до початку 2009 року, коли доля позачергових виборів поки що остаточно не вирішена, можна характеризувати як затяжну політичну кризу. Причини її зумов­лені комбінаторною дією різних чинників, проте одним з основних є наслідки ре­форми Конституції України 2004 р. Річ у тому, що в самій конституційній реформі є два ключових моменти, які в принципі не дають змоги нормально функціонува­ти державному механізмові за таких параметрів. Йдеться про специфічну форму державного правління і виборчу систему, що застосовується в процесі формуван­ня парламенту. Сукупний синергетичний ефект від дії цих двох чинників породив колапс у функціонуванні формально розділеного механізму публічної влади. У чому ж причини такої ситуації?

Форма державного правління в Україні, враховуючи модель поділу влади і їх балансу, фактичні повноваження найвищих органів державної влади є гротеско­вою сумішшю українського компромісу і французької змішаної моделі. Власне, французька модель і є найнебезпечнішою, з погляду ефективності функціонуван­ня. Достатньо того, щоб наділений повноваженнями глава держави і парламент були представлені різними партійними кольорами, і така модель перестає працю­вати. Власне, це практично постійно і відбувається в Україні, починаючи з сере­дини 90-х років XX ст. І за таких умов, у кризовому стані, причому як компроміс, ухвалюється рішення про впровадження пропорційної виборчої системи для фор­мування парламенту. В умовах фактичного ентропійного стану партійної системи такий крок лише поглибив кризу. Формально існували декілька підстав для впро­вадження пропорційної системи. Насамперед досвід виборів 2002 року в Україні показав недієздатність змішаної системи, з погляду партійного представництва. Не зважаючи на те, що виборцями був зроблений один ідеологічний вибір, на практиці він був кардинально змінений. Серед інших причин можна виділити: стабілізацію і структуризацію політичної і партійної систем; зростання ролі та значення політичних партій у соціумі тощо. Проте ефект від її впровадження став зворотньо пропорційним, викликавши феномен правової аберації. Така модель входила у формальну суперечність з конституційними правами громадян України (пасивне виборче право фактично зв'язувалося з фіксованим членством у політичній партії і не могло бути ними реалізовано повною мірою). Тому жоден зі сформованих парламентів України починаючи з 2006 року не зміг нормально працювати в трикутнику «президент - парламент - уряд». Не останньою причи­ною цього є спосіб формування парламенту.

Виборча система в Україні: динаміка проблеми. Динаміка процесу транс­формації виборчої системи, що використовується для формування парламенту України показує основну її особливість - відсутність наукового підходу до інста­ляції такої виборчої системи в правову модель, що існує в Україні. Практично бу­ли перебрані більшість простих існуючих моделей виборчих систем, окрім таких, вочевидь складних, причому, як для українського виборця, так і для влади, напівпропорційних (єдиний передаваний голос, кумулятивний вотум і т.ін.). За період незалежності в Україні фактично функціонувало шість виборчих законів і п'ять виборчих систем (три різновиди мажоритарної - 1989, 1993 і 1997 р. (поло­вина парламенту), пропорційна і технічна змішана). З моменту незалежності в Україні функціонував Закон УРСР від 27.10.1989 р. № 8304-ХІ «Про вибори на­родних депутатів Української РСР»1. Потім відбулася його модернізація Законом України від 18.11.1993 р. № 3623-ХП «Про вибори народних депутатів України»2. Перший раз виборчу систему докорінно змінив Закон України від 24.09.1997 р. № 541/ 97-ВР «Про вибори народних депутатів України»3. Він втратив дію згідно із Законом України від 18.10.2001 р. № 2766-ІП "Про вибори народних депутатів України»4. У свою чергу, цей Закон втратив силу з 1 жовтня 2005 p., окрім части­ни сьомої статті 15 і статті 81 цього Закону, які втратили силу з дня проведення чергових виборів народних депутатів України 2006 р. (згідно із Законом України від 25.03.2004 p. № 1665-IV "Про вибори народних депутатів України»5). Проте останній Закон був викладений у новій редакції Законом України від 7.07.2005 р. № 2777-IV «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депу­татів України»6, тобто фактично почав діяти новий Закон. Але вважається, що ви­бори народних депутатів України 2006 і 2007 pp. пройшли за Законом України від 25.03.2004 р. № 1665-IV. Зрозуміло, про стабільність у позитивному сенсі за та­ких умов йтися не може.

Виборча модель формування парламенту України 1989 і особливо 1993 року, і модель 2004 року, по своїй суті є екстремумами, між якими лежать спроби їх з'єднати - змішана виборча система. У цьому полягає одна з основних тенденцій динаміки виборчої системи - пошук оптимальної, з погляду доцільності законо­давця, її моделі. Результатом цього стало те, що з усіх парламентських виборів в Україні 1990, 1994, 1998, 2002, 2006 pp. (вибори 2007 р. - не враховуємо через їх екстраординарність) - лише пара 1998-2002 pp. формувалася згідно з однією ви­борчою системою, проте, враховуючи різні закони. Таким чином, практично під кожні нові вибори застосовувалась (фактично створювалася. - Авт.) нова вибор­ча система. Зазвичай ні про яку стабільність в таких умовах вести мову не має сенсу. Однією з основних статутарних причин такої ситуації є те, що в незалежній Україні, як і в колишньому СРСР, виборчі закони завжди були складовою орди­нарного законодавства, яке дозволяло їх змінювати звичайною більшістю голосів депутатів парламенту. Саме в цьому контексті слід визнати конструктивну по­зицію французьких законодавців, які, незважаючи на відчайдушну дискусію, включили норми про виборчу систему до Конституції П'ятої республіки. Такий досвід прийнятний і для України. І саме він повинен стати одним з напрямів май­бутньої стратегії реформування Конституції України, саме в контексті застере­ження від появи таких негативних тенденцій.

Слід зазначити, що у спадок від СРСР Україні дісталася мажоритарна систе­ма, яка діяла в період 1991-1997 pp. Одними з основних причин домінування ма­жоритарної виборчої системи в СРСР були відсутність політичних партій і праг­нення контролювати депутатів представницьких органів через імперативний ман­дат. Період 1991-1993 pp. в Україні характеризується спробами адаптувати радянську систему до потреб демократичної держави. Причому, така адаптація по­лягала насамперед у тому, що партійний чинник у виборчій системі прагнули зве­сти нанівець. Саме такий висновок випливає з аналізу законів про вибори до Вер­ховної Ради України зразка 1989 і 1993 pp. Типова мажоритарна система 1989 p., хоча й не без «збочень» радянського зразка, яка передбачала 50 % явку виборців, була трансформована в «екстремальний» варіант французької двохтурової систе­ми, з тією ж явкою та абсолютною більшістю голосів за кандидата. Результатом став парадоксальний факт, коли деякі виборчі округи так і не були представлені під час всієї каденції парламенту.

Враховуючи сучасні дискусії, які фактично ідеалізують такий спосіб обрання депутатів, звернемо увагу на наступне. Досвід функціонування мажоритарної ви­борчої системи показав не меншу можливу кількість зловживань і проблем, які є наслідком її застосування. Один з основних негативних висновків щодо функціонування мажоритарної виборчої системи в Україні полягає в тому, що технічні параметри такої виборчої системи (поріг явки, кількісні параметри го­лосів за кандидата) є ефективним засобом маніпулювання нею. Про переваги або недоліки технічної змішаної системи зразка 1997 p., говорити не варто. Можна лише вказати на дивний факт, враховуючи раціональні настанови виборця: в 2002 р. по пропорційних списках перемогу одержав один політичний напрям (лібе­рально-демократичний), а по мажоритарних - діаметрально протилежний, кон­сервативний. В цілому ж досвід із змішаною системою є наслідком типової для цього етапу розвитку української державності тенденції до копіювання досвіду Російської Федерації, де така проблема вирішувалася аналогічно. Телеологічні домінанти, для реалізації яких він був упроваджений (взаємно нівелювати не­доліки мажоритарної і пропорційної систем і виділити їх переваги) не спрацюва­ли. Причина цього - відсутність в Україні партій як відповідних ідеологічних груп, а не тільки груп захисту бізнес-корпоративних інтересів. До речі, цей досвід повинен був, як мінімум, насторожити ідеологів чистої пропорційної системи, враховуючи її можливу дієздатність за таких умов. Проте експеримент з про­порційною виборчою системою для формування парламенту вирішили провести. У ретроспективній динаміці можна констатувати поступовий рух від кваліфікова­них мажоритарних систем до пропорційної, де змішана відіграє роль перехідного етапу. Те, що даний експеримент фактично вже зазнав фіаско, вказувалося вище. Причини цього очевидні. Дійсно, за умов відсутності політичних партій, система, яка на них заснована, є нежиттєздатною. Український законодавець повинен був враховувати той факт, що такі переходи є етапними для держави, як це було в Італії і Японії середини 90-х pp. XX ст., і саме тому він мав бути надзвичайно обе­режним. Фактично дана виборча система стала наслідком не зовсім обдуманого компромісу. Мотивації її розробників: 1) попередження загроз мажоритарної сис­теми (підкуп виборців і т.ін.) і 2) політична структуризація суспільства були не­адекватні цим викликам. При цьому був проігнорований світовий досвід в цьому питанні: пропорційні системи найменш ефективні в сенсі критеріїв управління і найбільш небезпечні. Саме вони дають можливість потрапити до парламентів маргіналам. Отже, ліки виявилися гіршими, ніж сама хвороба. І саме тому Ук­раїна знову стоїть перед вибором виборчої системи для формування парламенту.

Чинники кореляції і впливу щодо інсталяції виборчої системи для форму­вання парламенту в Україні. Виборча система не є технічним засобом реалізації безпосередньої демократії. Це процесуально-процедурний інструмент, за допомогою якого вона реалізується. В Україні цей інструмент оцінюється, з одного боку, вельми високо, через пильну, навіть «патологічну» увагу до відповідних профіль­них законів, а з іншого - неадекватно, враховуючи норми про вибори в загальній системі норм конституційного права. Проте фактично виборча система є наріж­ним каменем демократії, оскільки саме вона задає основні якісні параметри функ­ціонування парламенту. При цьому, на жаль, вибір виборчої системи є питанням доцільності. Саме тому норми про вибори повинні бути особливо захищеними.

Інсталяція виборчої системи є однією з фундаментальних нормативно-праг­матичних дій у національному конституціоналізмі. Саме тому проблема чин­ників, які впливають на вибір тієї або іншої виборчої системи, є однією з визна­чальних у конституційному праві. Як безумовні, обов'язкові тут виступають два основних критерії, які за будь-яких умов повинні враховуватися при інсталяції виборчої системи. Перший: виборча система повинна приводити до визначених, передбачуваних наслідків, реалізації телеологічних (цільових) настанов систем­ного характеру. В Україні однією з таких настанов введення пропорційної вибор­чої системи було сприяння структуризацїї політичної системи. Інша справа, чи є ця телеологічна домінанта і засоби її досягнення адекватними. За будь-яких умов метою виборчої системи повинна бути певна структуризація парламенту відповідно до потреб розвитку держави і соціуму. Другий критерій: зрозумілість для соціуму і адекватність виборчої системи. Саме у цій площині лежить коріння легітимності виборів, зокрема влади взагалі. І саме тому ефективні, проте складні напівпропорційні системи навряд чи прийнятні в Україні. Тому в трансфор­маційних суспільствах, і зокрема в Україні, виборча система є ефективним інстру­ментом корекції обраної стратегії суспільного розвитку, і саме з таких позицій во­на повинна розглядатися в процесі такої трансформації.

Нарешті, будь-яка виборча система повинна розв'язувати суперечність між за­безпеченням широкого представництва і ефективністю управління. З цієї точки зору пропорційність і мажоритарність контраверсійні. Вдала модель виборчої си­стеми комбінує або системи (змішана), або принципи (напівпропорційні).

Що ж до чинників кореляції і впливу на інсталяцію виборчої системи для фор­мування парламенту, то ми виділяємо наступні. Залежно від типу моделі - парла­ментської, дуалістичної або змішаної - доцільна та або інша виборча система. На­приклад, для дуалістичних моделей адекватними є прості мажоритарні системи.

Форма державного правління і принцип поділу влади є визначальними для інсталяції виборчої системи. Виборча система онтологічно й епістемологічно впливає на позиціонування парламенту в системі поділу влади і формування ме­ханізму стримувань і противаг. Як практичне втілення поділу влади, повинні вра­ховуватися система балансу гілок влади, правовий статус глави держави або уря­ду. Структурованість і кількісно/якісні показники партійної системи здатні ради­кально впливати на вибір тієї або іншої виборчої системи. Так, за наявності знач­ної кількості радикальних партій експерименти з пропорційною системою при­зводять до їх появи в парламенті з усіма сумними наслідками. То ж можна гово­рити і про періоди криз, які сприяють популяризації такого роду партій. Архітек­тоніка (структура) парламенту теж є суттєвим чинником. У двохпалатних пар­ламентах завжди є можливість експериментувати з виборчими системами в різних палатах. У однопалатних такі експерименти є небезпечнішими (приклад -Україна). Спосіб формування уряду і парламентської більшості є результатом форми державного правління і системи поділу (балансу) влади. Як показав досвід України періоду 2006-2008 pp., саме жорстка норма про коаліцію фракцій і про­порційну систему породила безліч конфліктів - від розпуску парламенту до за­питів до Конституційного Суду щодо дієздатності коаліції, визначення її дефінітивного поняття, порядку фактичного існування, сутності коаліції, порядку формування нею уряду тощо.

Виходячи з досвіду України і можливих реформ у цьому напрямі в найближ­чому майбутньому, зазначимо, що ці критерії і чинники в своїй сукупності, а са­ме так вони і повинні використовуватися, жодного разу за всю історію незалеж­ної України не використовувалися. Саме тому майбутня конституційна реформа, повинна спочатку реалізувати основні з вказаних чинників, а вже потім інсталю­вати виборчу систему. Причому паралельно необхідно забезпечити вищу юридич­ну силу нормам про вибори народних депутатів.

Оптимальність і адекватність виборчої системи України означає відпо­відність моделі управління параметрам парламенту.

Насамперед зазначимо, що без ефективної конституційної реформи, зміни ви­борчої системи для формування парламенту принципового поліпшення ситуації не буде.

Питання про поліпшення пропорційної виборчої системи значною мірою зміщує акценти, оскільки цією проблематикою просто підміняється сама пробле­ма. Адже у всьому світі немає прецедентів використання пропорційних систем з будь-якими умовами в державах з такою територією, населенням і однопалатним парламентом, як Україна. Саме тому приводом для зміни виборчої системи повин­на стати конституційна реформа.

Щодо оптимального варіанту виборчої системи для формування парламенту України, то, враховуючи такі чинники, як: а) особливості форми державного уст­рою; б) поділ населення на основі політичних уподобань; в) небезпека проход­ження до парламенту екстремістських партій; г) об'єктивна необхідність швид­ких і ефективних реформ; д) пошук адекватної моделі форми державного правління; є) існуючий стан і перспективи розвитку партійної системи, -найбільш доцільною представляється двохтурова мажоритарна система на зразок системи, що діє у Франції. Такий варіант, з одного боку, дасть змогу структурува-ти парламент за партійною ознакою, з пріоритетом і вираховуванням індивідуаль­них якостей кандидатів у депутати, і позбутися хронічної хвороби «коаліціад», а з іншого - така модель потребує ефективного глави держави, і по-можливості, верхньої палати парламенту, яка врівноважувала б нижню.

Враховуючи, що держава Україна знаходиться в перманентному стані реформ, особливо в кризові періоди, швидкість і ефективність реформ є першочерговими чинниками. Саме тому ефективність управління важлива, ніж представництво в парламенті. Тим більше, що українські партії не відповідають основному кри­терію - ідеологічності й, по суті, є структурами, що лобіюють вузькокорпоративні інтереси. З цього випливає зростання ролі індивідуального чинника, особи, при наділенні представницьким мандатом. Вказаний варіант, без особливих загроз, дає змогу реалізувати всі переваги балансу між ефективним управлінням і демо­кратичним представництвом.

 

1. Про вибори народних депутатів Української РСР: Закон УРСР від 27.10.1989 р. № 8304-ХІ// Відомості Верховної Ради УРСР. - 1989. - Додаток до № 45. - Ст. 626.

2. Про вибори народних депутатів України: Закон України від 18.11.1993 року № 3623-ХП // ВВР Україні. - 1993. - № 48. - Ст. 455.

3. Про вибо­ри народних депутатів України: Закон України від 24.09.1997 року № 541/ 97-ВР// ВВР Україні. - 1997. - № 43. - Ст. 280.

4. Про вибори народних депутатів України: Закон України від 18.10.2001 року № 2766-ІП // ВВР Україні. - 2002. - № 9. - Ст. 69.

5. Про вибори народних депутатів України: Закон України від 25.03.2004 року № 1665-IV // ВВР Україні. - 2004. - № 27-28. - Ст. 366.

6. Про внесення змін до За­кону України «Про вибори народних депутатів України»: Закон України від 7.07.2005 року № 2777-IV// ВВР Україні. - 2005. - № 38-39. - Ст. 449.

 

< Попередня