Наукові статті Конституційне право ПРОЕКТ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ:ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИХ ІНСТИТУТІВПРОЕКТ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ:ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИХ ІНСТИТУТІВ
| Наукові статті - Конституційне право |
ПРОЕКТ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ:ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИХ ІНСТИТУТІВ
В. Кобрин
У статті проаналізовано зміни до Конституції України, пропоновані до внесення Президентом України. В ній розглянено переваги та недоліки таких змін, зокрема в контексті порівняння з нині чинною редакцією Основного Закону.
Ключові слова: конституція, Основний Закон, зміни.
Питання ухвалення змін до Конституції України, реформування державної влади, механізми взаємодії між основними політичними інститутами, проблеми судової гілки влади та територіального устрою без сумніву є актуальними і наболілими, а особливо гостро виявляються сьогодні на сучасному етапі державотворення.
З огляду на це представлений та внесений Президентом України Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України” не може бути залишений без уваги науковців та вчених в галузі конституційного права. Цей проект дає прекрасну нагоду узгодити всі суперечності і “гострі кути”, виокремити основні проблеми та подати шляхи їх вирішення. Більше того, Президент України в Указі “Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України” зобов’язав відповідні структури провести таке обговорення до 1 грудня 2009 року.
Власне ознайомившись із Проектом Закону України “Про внесення змін до Конституції України”, хочу зазначити, що його науковий та практичний рівні є високими і, як видається, такі зміни можуть суттєво поліпшити усі сфери суспільного та державного життя країни. Отже перейдемо безпосередньо до аналізу запропонованих главою держави змін до Основного Закону.
Стосовно преамбули, пропонується доповнити її абзацом такого змісту: “усвідомлюючи себе невід’ємною части
Аналізуючи Розділ І, необхідно відразу звернути увагу на зміну в його назві із “Загальних засад” на “Засади конституційного ладу”. Вважаю, що нова назва краще і повніше розкриває природу першого розділу і є більш правильною з погляду теорії конституційного права. Однак при всьому позитиві такої назви може в майбутньому виникнути питання: а що таке конституційний лад?, що входить до змісту цього поняття?. Стосовно даного розділу Проекту можна констатувати таке: – щодо ст. 1 позитивним є те, що Проект на відміну від чинної Конституції знімає таку характеристику України, як незалежна держава, що є правильним з огляду на те, що Україна є суверенною, а суверенність включає в себе власне незалежність; – щодо ч. 3 ст. 2 є незрозумілим чому територіальний устрій України будується лише на засаді збалансованості соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, адже у чинній Конституції в ст. 132 йдеться, окрім цієї засади, і про єдність та цілісність території та поєднання централізації й децентралізації у здійсненні державної влади; – щодо ст. 3 Проекту, то відразу потрібно схвально відзначити присутність норми про столицю України – м. Київ та про введення в систему територіального устрою такого елемента як громади. Однак викликає занепокоєння пропонована норма про міста з визначеною законом кількістю, які можуть прирівнюватися за статусом до області та району. По-перше, на підставі якого закону, по-друге, для чого ці міста прирівнювати за якимось статусом, можливо краще надати їм більше самоврядних повноважень і зробити їх фінансово самодостатніми?; – щодо ст. ст. 5 та 9 Проекту на відміну від чинної Конституції розмежовують принцип верховенства права та принцип верховенства Конституції та законів України. Критиці піддається лише ч. 3 ст. 9, в якій зазначено, що інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції та законів і мають відповідати їм. Це і так зрозуміло з погляду теорії, а вирішити цю проблему ефективніше можна наприклад шляхом прийняття Закону України “Про нормативно-правові акти України”; – щодо ст. 11 Проекту, вважаю, що вона взагалі недоречна, адже по суті в ч. 1 розкриває права людини і громадянина, які закріплені в Розділі ІІ Основного Закону, більше того, закладає ще одне оціночне поняття – “правовий порядок”, яке на сьогодні законодавчо не визначене, а ч. 2 цієї статті просто варто перенести до ст. 7 даного Проекту; – щодо ст. 17 Проекту викликає зауваження ч. 5 цієї статті, адже виникає питання, між якими соціальними партнерами сприяє діалогу держава і чи взагалі вона повинна це робити?; – ст. 18 Проекту, на мою думку потрібно вилучити, тому що вона по суті дублює ст. 17 і розкриває таку засаду, як політичну багатоманітність; – щодо ст. 22 позитивним є те, що з її складу вилучено столицю, яка є атрибутом держави, а не символом. Позитивних відгуків заслуговує і норма про Духовний гімн України, однак відразу ж потрібно розмежувати на рівні закону “Про порядок використання та опис державних символів України” використання Державного та Духовного гімнів України. Стосовно Розділу ІІ запропонованого Проекту, потрібно зазначити, що він найменше піддався змінам, порівняно з іншими розділами, а фактично як на мене є дві суттєві зміни. Перша стосується затримання особи, де пропонується зменшити таке затримання із сімдесяти двох годин до двадцяти чотирьох (ст. 34 Проекту). Друга передбачає поширення прав і свобод та їх юридичних гарантій також і на юридичних осіб, зареєстрованих в Україні (ст. 73 Проекту). Розділ ІІІ Проекту, так як і чинного Основного Закону, стосується народного волевиявлення, а саме таких його форм, як вибори та референдум. Першою позитивною зміною є вже власне сама назва розділу “Народне волевиявлення”, яка безумовно краща від нині чинної, адже вибори і референдум – лише форми ширшого поняття – народного волевиявлення, яке є класичним інститутом конституційного права. Стосовно інших положень розділу:
– щодо ст. 78 Проекту не зовсім доречним є введення норми про прийняття будь-яких змін до Конституції України не інакше, як через всеукраїнський референдум. До речі, у відносно позитивному висновку Венеціанської комісії власне ця норма була піддана найбільшій критиці;
– щодо ст. 79 Проекту вважаю, що кількість громадян України, які можуть за народною ініціативою вимагати проведення всеукраїнського референдуму в півтора мільйона, є недостатньою і малообґрунтованою. За такою зміною у нас могли б почастішати ініціативи про проведення всеукраїнського референдуму, але згідно цієї ж статті такий референдум може проводитися не більше одного разу на рік. По-суті ніякого покращення у регулюванні цього питання не простежено, натомість з’являється суттєве обмеження прав громадян України. Тому чинна норма про три мільйони підписів без жодних часових обмежень є кращою і демократичнішою;
– заслуговує на повну підтримку зміст ст. 80 Проекту, яка пропонує врегулювати механізми реалізації рішень прийнятих на всеукраїнському референдумі;
– щодо ст. 81 Проекту потрібно сказати, що ідея про можливість законодавчої ініціативи з боку громадян України є прогресивною і навіть необхідною, але, по-перше, сто тисяч підписів є замалою кількістю, по-друге, це питання врегульоване у ст. 106 Проекту, де зазначено про суб’єктів законодавчої ініціативи, а тому практично відбувається дублювання однієї і тієї ж норми. Суттєво зміненим пропонується для розгляду громадськості Розділ ІV, який присвячений законодавчому органу держави. Для початку звертає на себе увагу змінена назва із Верховної Ради України на Національні Збори України. Потрібно сказати, що мені теж не до вподоби назва Верховна Рада України, яка асоціюється із статусом парламенту у радянський період поневолення нашої держави (Верховна Рада – тобто вища стосовно до всіх інших рад), але за такою логікою нам потрібно перейменовувати всі державні інституції – Президента на Гетьмана, Кабінет Міністрів на Генеральний Секретаріат тощо. Стосовно інших статей цього розділу:
– щодо ст. 86 Проекту потрібно зазначити, що дискусія з приводу запровадження двопалатного парламенту ведеться від часу проголошення незалежності України і здається, що кращим виходом із цієї ситуації є спроба запровадити таку структуру парламенту та за результатами його діяльності зробити остаточні висновки. Як на мене запровадження бікамеральної структури Національних Зборів є доцільним тільки в тому випадку, якщо ми залишаємо без змін чинну пропорційну виборчу систему, яка не відображає та не розкриває представницької функції парламенту;
– підлягає критиці і положення ст. 86 Проекту щодо назви верхньої палати парламенту – Сенату, яка не є притаманною для України та порядок формування Сенату – по три сенатори від області. Такий порядок не зовсім правильний з точки зору народного представництва, адже, наприклад, Донецька і Чернівецька області за населенням суттєво відрізняються, а за такою схемою будуть делегувати у рівній кількості по три сенатори;
– архаїчною і зовсім не притаманною для республіканської форми правління є норма про довічних сенаторів, якими за їхнею згодою стають колишні Президенти України;
– не зовсім обґрунтованим є віковий ценз, встановлений у ст. 87 Проекту у віці тридцяти п’яти років. Вважаю, що такий ценз потрібно встановлювати на рівні сорока – сорока п’яти років; – щодо ст. 98 Проекту вважаю, що одна десята від загального складу Палати депутатів (а це 1/10 від 300–30 депутатів) є недостатньою для права звертатися із запитом до Кабінету Міністрів України з питань виконання його Програми. Більш доцільною у цьому випадку була б норма з кількістю не менше як 1/3 від складу Палати депутатів (не менше 100 депутатів); – абсурдним є положення ч. 1 ст. 105 Проекту, яка по суті дублює положення ст. 9 Проекту. Незрозумілим є зміст ч. 2 цієї ж статті, яка по відношенню до чинної ст. 92 туттєво скорочує список тих конституційних відносин, які повинні врегульовуватися законом; – щодо ст. 106 позитивним моментом є уведення серед суб’єктів права законодавчої ініціативи громадян України. Натомість незрозумілою є відсутність серед таких суб’єктів судової гілки влади. Вважаю, що право законодавчої ініціативи безсумнівно потрібно також надати і Верховному Суду України, який веде і аналізує судову статистику та практику, а тому найкраще і найповніше здатний реагувати на ті проблеми, які наявні у чинному законодавстві.
Аналізуючи розділ присвячений Главі держави – Президенту України потрібно зазначити, що головно всі норми відповідають реаліям сьогодення та є конструктивними і доцільними. Зауваження викликає лише п. 10 ст. 118 Проекту, який надає право Президентові скасовувати акти Кабінету Міністрів України з питань зовнішньополітичної діяльності, оборони і безпеки держави. Видається більш доцільним або не надавати Президентові такого права, або надавати стосовно будь-яких постанов уряду. Також піддається критиці зміст ст. 120 Проекту, а саме – власне такий орган, як РНБО, її склад та функції.
Розділ, присвячений Кабінету Міністрів України та іншим органам виконавчої влади, загалом добре врегульовує відносини, пов’язані з функціонуванням органів виконавчої влади. Недоліком є лише п. 1 ст. 131 Проекту, яка надає право Кабінету Міністрів України утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Вважаю, що якщо Палата депутатів формує персональний склад уряду, то і вона повинна бути наділена таким правом. Окрім того, надзвичайно позитивним моментом є ліквідація посади Першого віце-прем’єр-міністра та зменшення кількості віце-прем’єр-міністрів з необмеженої кількості до одного.
Стосовно конституційно-правового статусу Прем’єр-міністра України, то потрібно прокоментувати кілька пропонованих конституційних новел. Так, по-перше, серед безпосередніх конституційних повноважень глави Уряду, а саме – керування роботою Кабінету Міністрів України та спрямування її на виконання Програми діяльності, схваленої парламентом, додається ще право підписувати акти, прийняті Кабінетом Міністрів України.
По-друге зростає роль Прем’єр-міністра України і у зв’язку з процедурою формування Уряду. Пропонується таке: Президент України доручає кандидатові на посаду Прем’єр-міністра України, уповноваженому політичною партією, яка за підсумками виборів до Палати депутатів отримала найбільшу кількість депутатських мандатів, сформувати та внести у двадцятиденний строк на розгляд Палати депутатів пропозиції щодо персонального складу Кабінету Міністрів України разом із Програмою діяльності Кабінету Міністрів України.
По-третє, вага і значення глави Уряду підтверджуються правом Віце-прем'єр-міністра України та міністра заявити Прем’єр-міністрові України про свою відставку.
У розділі про суди і правосуддя занепокоєння викликає підвищення ролі і статусу Вищої Ради юстиції, незрозумілого до кінця є логіка побудови складу даного органу, його повноваження та функції. Як видається, з назви до цього розділу можна було включити і норми, які стосуються Конституційного Суду України.
Стосовно розділу про Конституційний Суд України не зовсім доречною є норма, яка врегульовує порядок призначення суддів Конституційного Суду України. Вважаю, що нині чинна модель, за якою усі основні інституції влади призначають у рівній кількості суддів є більш прогресивною та демократичною.
У проекті вводиться поняття пленуму Конституційного Суду України, що не є притаманним для судів конституційної юрисдикції, а також йдеться про дві палати у складі Конституційного Суду України. Така будова органу конституційної юрисдикції можлива, але вона притаманна зазвичай країнам з федеративною формою державного устрою, коли конституційний суд розглядає справи як у повному складі, так і в складі згаданих структурних утворень (палат, секцій, колегій тощо), при цьому діє правило про єдність правової позиції конституційного суду.
Підсумовуючи, потрібно також зазначити, що змінена (позитивно) структура самого Основного Закону, з якого вилучено розділ про прокуратуру і включено у розділ про суди і правосуддя та розділ про територіальний устрій, норми якого вміщено в основи конституційного ладу.
Загалом потрібно високо оцінити запропонований главою держави Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України” і зазначити, що він відповідає кращим зразкам теорії та практики європейського конституціоналізму.
––––––––––––––––––––
Конституція України від 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141; 2005. – № 2. – Ст. 44.
Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України” / http://www.president.gov.ua/content/const_proekt.html
Указ Президента України “Про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України” / http://www.president.gov.ua/documents/9757.html
< Попередня Наступна >