Наукові статті Конституційне право КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ВИЩИХ ЕЛЕМЕНТІВ СИСТЕМИ ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИКОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ВИЩИХ ЕЛЕМЕНТІВ СИСТЕМИ ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ
| Наукові статті - Конституційне право |
КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ВИЩИХ ЕЛЕМЕНТІВ СИСТЕМИ ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ
Київський національний університет внутрішніх справ пл. Солом'янська, 1, 03035 Київ, Україна
У статті розкрито особливості конституційно-правових основ вищих елементів системи територіального устрою України та запропоновано відповідні рекомендації щодо їх удосконалення.
Ключові слова: територіальний устрій, конституційно-правовий статус, адміністративно-територіальний поділ, Автономна Республіка Крим, область, міста Київ та Севастополь.
Упродовж історичних етапів розвитку територіального устрою України формувалися різні адміністративні елементи, які по територіальним критеріям групувалися в елементи територіального устрою. Найбільш значимими є вищі елементи: Автономна Республіка Крим (АРК), область, міста Київ та Севастополь, оскільки вони формують територіальний устрій та є основними суб’єктами внутрішньодержавних адміністративно-територіальних відносин. Дослідження їх конституційно-правового статусу важливо з огляду перспективності удосконалення нормативних основ реформування територіального устрою, необхідність та актуальність якого є очевидною на сучасному етапі державотворення.
Дана проблема активно розроблюється вітчизняними науковцями. У роботах В.М. Велігодського, В.М. Борисова, М.Я. Задорожної, І.Я. Заяця, Р.М. Молибоги, І.М. Прімишева, М.І. Росенко, Є.В. Смирнової, М.П. Хонди та багатьох інших досліджуються певні аспекти визначеної проблематики. Проте, поза увагою науковців є багато питань дослідження конституційно-правового статусу саме комплексу вищих елементів територіального устрою України в цілому, особливо у компаративному аспекті.
Метою та завданням статті є вивчення окремих особливостей конституційно-правових основ вищих е
Першим вищим елементом територіального устрою України є АРК. Говорячи про правовий статус Автономної Республіки Крим, зазначимо, що Крим, який до 1954 р. входив до складу РСФСР, мав у цій, тоді союзній республіці, обласний статус. З таким статусом він у 1954 р., враховуючи його географічне положення, а також повсякденні економічні й культурні зв’язки з Україною, був переданий (без будь-яких територіальних виключень) УРСР [1, с. 113]. Після проголошення Україною незалежності правовий статус Криму на підставі особливостей його історичного розвитку, національного складу населення, специфіки народного господарства та соціально-культурної орієнтації був підвищений: Крим став автономною республікою у складі України [1, с. 132].
У 1991 р. в Криму на основі всекримського референдуму відновлено адміністративно-територіальну автономію. Крим сьогодні – це одиниця державного об’єднання і державного значення. У цьому плані він має історію власного становлення і водночас є підвладним деяким перетворенням у новій якості, але прагне й до закріплення свого конституційно-правового статусу. На кожному з цих етапів формувалася окрема правова модель Автономної Республіки Крим, яка у травні 1992 р. тимчасово вийшла з правової системи України. Проте, це є предметом окремого спеціалізованого ґрунтовного дослідження.
Наступним вищим елементом територіального устрою в Україні є область. Чинність конституційних актів та особливості конституційно–правового регулювання статусу області періодично змінювалась, що вказує на існування основних п’яти фаз становлення обласного поділу (09.02.1932 р. – 05.12.1936 р.; 05.12.1936 р. – 11.02.1957 р.; 11.02.1957 р. – 20.04.1978 р.; 20.04.1978 р. – 26.06.1996 р.; 26.06.1996 р. – по теперішній час).
І.Я. Заяць на основі проведеного аналізу робить висновок про те, що правосуб’єктність області реалізується владними структурами області і населенням області безпосередньо. На сучасному етапі державотворення в Україні законодавець не визнає населення області самостійною територіальною громадою і його можна розглядати лише як сформоване державою об’єднання територіальних громад сіл, селищ та міст, котре проявляє себе як політико-правова цілісність через обласний референдум та вибори [2].
Складність проблеми правосуб’єктності області полягає у тому, що її правовий статус регулюється юридичними нормами різних галузей права України. Як суб’єкт конституційно–правових відносин область через владні структури, населення може вступати у відносини, що пов’язані з утворенням нової області, ліквідацією чи реорганізацією існуючої. У межах області утворюються обласні представницькі органи, які представляють спільні інтереси, котрі враховуються у виробленні внутрішньої та зовнішньої політики держави.
Критерієм для класифікації правових відносин, учасниками яких виступають області, є сама специфіка таких відносин. На підставі цього відносини, в яких беруть участь області, можуть бути поділені на такі групи: а) що виникають у процесі здійснення адміністративно-територіального устрою; б) що пов’язані з соціально-економічною, господарською діяльністю області; в) що пов’язані з формуванням та організацією обласних органів публічної влади [2].
Отже, за твердженням І.Я. Заяця, область – вища ланка в системі адміністративно-територіального поділу України. Її функціональне призначення полягає в тому, щоб якомога оптимальніше врегулювати суспільні публічні відносини на регіональному рівні. Правовий статус області є надзвичайно складним явищем. З метою глибшого усвідомлення його сутності звернемо увагу на зовнішні та внутрішні форми прояву.
До зовнішніх форм належить розуміння статусу області у вузькому розумінні. Сюди віднесемо такі елементи: правовий порядок встановлення їхньої кількості; процедури їхнього утворення та ліквідації, зміни їхніх меж та назви. Ці елементи є необхідними для формалізації області як територіального утворення, що входить у систему адміністративно-територіального поділу держави. Як правило, це конституційно-правове регулювання. Воно є базовим у подальшому визначенні правового статусу територіального утворення, оскільки формується на основі пріоритетів національної політики.
До внутрішніх форм прояву відносимо повноваження, форми та методи діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування регіонального рівня. У комплексі вони визначають правовий статус області у широкому розумінні. Відтак, правовий статус області зумовлюється наявністю не лише конституційно-правових норм, але й адміністративно-правових, фінансово-правових, цивільно-правових та інших норм.
Частина 2 ст. 133 Конституції України встановила вичерпний перелік областей, що входять у систему адміністративно-територіального поділу України. Результатом такого правового регулювання стало те, що зміна системи обласного поділу відповідно потребує зміни положень чинної Конституції України [3].
З метою глибшого усвідомлення конституційно-правової природи області в Україні застосуємо функціональний критерій. Завдяки цьому критерію дослідження здійснюватимуться крізь призму тотожності функціональної значущості області як територіального утворення регіонального рівня.
Законодавча техніка багатьох європейських держав дотримується традиції не визначати систему адміністративно-територіальних одиниць. Відповідні положення, здебільшого згадуються у структурних підрозділах, предметом регулювання яких є інститут місцевого самоврядування. Такий підхід спостерігаємо: у Конституції Естонії від 28.06.1992 р. (Глава чотирнадцята “Місцеве самоврядування”) [4, с. 36–37.]; Конституції Латвії від 15.02.1922 р. з поправками від 21.03.1993 р. та 27.01.1994 р. (Частина І. “Загальні положення”) [4, с. 40]; Конституції Литви від 25.10.1992 р. (ст. 11 Глави 1 “Литовська держава” та Глава Х “Місцеве самоврядування та управління”) [4, с. 78–79]; Конституції Білорусії від 15.02.1994 р. (ст. 9 Розділу 1 “Основи конституційного ладу”) [4, с. 90]; Конституції Болгарії від 12.07.1991 р. (Глава сьома “Місцеве самоврядування та місцева адміністрація”); Конституції Македонії від 17.11.1991 р. (V “Місцеве самоврядування”); Конституції Молдови від 29.06.1994 р. (Глава VIII. “Публічне управління”); Конституції Польщі від 17.10.1992 р. (Глава 5. “Місцеве самоврядування”); Конституції Словенії від 23.12.1991 р. (Частина 1 “Вступ” та Частина V “Самоврядування”); Конституції Угорщини (Глава IX “Місцеве самоврядування”); Конституції Хорватії від 22.12.1990 р. (VI “Організація місцевого самоврядування та управління”); Конституції Словаччини 01.09.1992 р. (Частина четверта. “Органи місцевого самоврядування”); Конституції Чехії (Розділ сьомий “Місцеве самоврядування”); Конституції Швеції (Форма правління Прийнята у 27.02.1974 р. (Глава 1 “Основи державного ладу”) [5, с. 701–702]. Певна специфіка, зумовлена конституційно-правовими традиціями, спостерігається у Конституціях Ірландії та Королівства Данії.
Винятком тут є хіба що конституційно-правова практика України, Бельгії, Франції. У главі IX “Територіальний устрій” Конституції України 1996 р. знаходимо вичерпний перелік областей, які утворені на сьогодні в державі. Встановлення такого переліку на рівні конституційного закону ускладнює юридичну процедуру утворення нових та ліквідації вже існуючих областей і забезпечує особливу стабільність сучасної системи обласного поділу. Усе це вказує на особливу політико-правову природу області та на її провідну роль у процесі забезпечення єдності державної території. Можна зробити висновок, що в абз. 2 ст. 133 Конституції України 1996 р. встановлено гарантію унітарної форми державного устрою Української держави. До того ж, закріплена у Розділі 1 “Загальні засади” Конституції України (абз. 2 ст. 2) форма державного устрою фактично піднесена в ранг одного з основних принципів конституційного ладу України [6].
Конституційні акти, в яких називаються структурні одиниці адміністративно-територіального поділу, також умовно можна виділити у дві великі групи. До першої групи відносимо ті, які визначають загальну структуру адміністративно-територіального поділу; до другої – ті, які додатково поіменно перелічують усі територіальні одиниці регіонального рівня (ст. 3 та 4 Конституції Бельгії; абз. 2 ст. 133 Конституції України.; ст. 65 Конституції Російської Федерації; ст. 3 Конституції Латвійської Республіки).
Функціональна уніфікованість області не забезпечує повністю однакового конституційно-правового регулювання статусу області у кожній державі зокрема. Правова природа обласних органів, як і самої області, корегується власне національним баченням концепції державної влади та публічної влади територіальної громади. Наприклад, Конституція Чеської Республіки навіть вдається до певного ототожнення правової природи області та землі. У положеннях ст. 99 читаємо: “…вищими одиницями місцевого самоврядування є землі або області” [4, с. 507].
На сьогодні теорія конституційного права визначає чотири основні форми державного устрою: унітарну централізовану, унітарну децентралізовану, федеративну централізовану та федеративну децентралізовану держави [6]. Виходячи із запропонованої класифікації, доходимо висновку, що на перших порах становлення української державності було взято курс на формування саме унітарної децентралізованої держави. Особливу увагу почали приділяти розвитку автономії у збереженні унітарної держави та запровадженні спеціального конституційно-правового статусу для окремих областей України.
Наступним важливим елементом адміністративно-територіального устрою України є місто Київ, що має статус столичного міста. На законодавчому рівні та в юридичній літературі відсутні визначення поняття столиці України – міста Києва та його конституційно-правового статусу. Дослідивши розповсюджені у науці теоретичні підходи та дефінітивні визначення міста, його основні ознаки, проаналізувавши визначення столиці й виявивши особливі та характерні риси міста Києва як столиці, М.П. Хонда запропонував визначати столицю України – місто Київ, як місто, яке відповідно до Конституції України, наділене спеціальним статусом столиці України, є її політичним та адміністративним центром, прирівняним за значенням до символу незалежної держави, наділене додатковими функціями, що зумовлює додаткові повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування [7].
Столиця України – місто Київ, є особливою адміністративно-територіальною одиницею в межах якої органи місцевого самоврядування виконують не лише повноваження, передбачені Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, але і Законом України “Про столицю України – місто-герой Київ”, а державна виконавча влада здійснюється виконавчим органом Київської міської ради – Київською міською державною адміністрацією та має подвійне підпорядкування.
Розкриваючи положення теорії конституційно-правового статусу міста Києва, М.П. Хонда дає визначення цьому поняттю та зазначає, що конституційно-правовий статус столиці України – міста Києва включає в себе: 1) правосуб’єктність міста; 2) його розширені, порівняно з іншими містами, функції та додаткові повноваження органів місцевого самоврядування; 3) гарантії реалізації додаткових функцій і повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування; 4) нормативно-правові основи про статус столиці; 5) механізм здійснення функцій і повноважень – система органів і посадових осіб місцевого самоврядування [7].
Отже, правосуб’єктність столиці України – міста Києва – це передбачена законодавством України можливість міста в особі територіальної громади міста Києва, органів і посадових осіб бути учасником правовідносин, носієм прав та обов’язків. Столиця України реалізує правосуб’єктність через систему власних органів місцевого самоврядування, оскільки поза їх межею вона діяти не може [8, с. 7–8].
Одне з основних місць у визначенні адміністративно-правового статусу м. Києва займають рішення Київської міської ради, які поділяються: за змістом правовідносин, що вони регулюють – на процедурні, організаційні, на виконання повноважень наданих законодавством; за дією на коло суб’єктів – на загальні норми, що розповсюджують свою дію на всіх громадян, спеціальні, що розповсюджують свою дію тільки на певну групу суб’єктів, виняткові – щодо конкретних суб’єктів; за сферою правового регулювання – на економічні, соціальні, майнові, земельні, екологічні, освітні, культурні тощо; за видом повноважень – на загальні, передбачені Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, спеціальні визначені в Законі України “Про столицю України місто-герой Київ”; за підставами прийняття – на рішення, прийняті на підставі законодавства, та політичні рішення, що відображають ставлення депутатів до подій у державі [9].
Водночас у територіальній структурі сучасних держав представлені міста, які володіють специфічним правовим статусом і механізмом управління. Здебільшого це столиці держав або міста, на базі яких сформувалися метрополії; або міста, які мають важливе значення для держави, і стосовно яких встановлений особливий порядок. Система управління Великого Лондону, Паризької агломерації, Москви, закритими адміністративно-територіальними утвореннями в Росії передбачає функціонування на одному рівні органів державної влади та органів місцевого самоврядування. У законодавстві країн щодо системи управління цими містами спостерігається посилення впливу держави та контроль з її боку.
Аналіз системи управління закритими адміністративно-територіальними утвореннями засвідчив, що існують системи управління територіями, в яких можна поєднати державні інтереси й інтереси місцевих жителів та їх право на самоврядування, вирішуючи проблеми управління не тільки розмежуванням повноважень, а й визначенням територій, на яких діють ці суб’єкти управління, окреслюючи взаємовідносини між владними інституціями [10].
У той же час, спеціальний адміністративно-правовий статус серед вищих елементів адміністративно-територіального устрою має місто Севастополь.
З метою формування цілісного уявлення про територіальну систему м. Севастополь та обґрунтування шляхів вдосконалення організації влади у ньому необхідно дослідити сучасний адміністративно-територіальний устрій та складне і багаторівневе муніципальне управління в ньому. На рівні м. Севастополь існує чотирьох ланкова структура. Територія міста поділена на 4 райони, два з яких охоплюють здебільшого сільську зону. До складу територіальної структури м. Севастополь належать місто Інкерман, 2 селища, 29 сіл та 15 населених пунктів, що втратили статус, зокрема і Балаклава [11].
Органи місцевого самоврядування представлені Севастопольською та Інкерманською міськими, чотирма районними в місті, Качинською селищною та чотирма сільськими радами. Міські і районні місцеві ради не мають власних виконавчих органів. Відповідно до Перехідних положень Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів,” тільки севастопольський міський голова не обирається прямими виборами. Севастопольська міська рада з числа депутатів обирає голову ради, процедура обрання якого засвідчує безпосередню залежність його від депутатського корпусу, а не від територіальної громади. Для координації зусиль щодо вирішення питань соціально-економічного розвитку територій, за відсутності законодавчо встановленого взаємозв’язку між органами місцевого самоврядування різних адміністративно-територіальних одиниць м. Севастополь, між ними встановлена вертикаль на партнерських взаємовідносинах.
Виконавча влада у м. Севастополь представлена міською державною адміністрацією і чотирма районними державними адміністраціями, які водночас здійснюють власні повноваження та повноваження виконавчих органів відповідних місцевих рад.
Особливості здійснення місцевого самоврядування і виконавчої влади в Севастополі, підтверджують необхідність прийняття окремого закону, що і зазначено у Конституції України.
Дослідження нормативно-правових джерел розкривають сутність взаємовідносин між владними інституціями. На підставі опрацьованих документів необхідно зробити висновок, що специфіка взаємовідносин органів влади в м. Севастополь зумовлена суперечливістю та недосконалістю чинного законодавства. Конституцією України закріплено систему публічної влади, де на одному рівні діють місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої влади, та органи місцевого самоврядування, які є владою територіальних громад. Встановлено, що на практиці реалізація функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування породжує різні питання щодо встановлення меж співвідношення функцій і повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, способів вирішення компетенційних спорів тощо. Конституцією України і Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначена правова основа взаємозв’язку і взаємодії між обласними та районними радами з відповідними місцевими державними адміністраціями, але такого конституційно-правового забезпечення взаємовідносин Севастопольської міської і районних в місті рад із відповідними державними адміністраціями не передбачено [11].
Отже, проблема урегулювання адміністративно-територіального статусу м. Севастополь ще існує у порядку денному у законотворчому процесі України.
Отож, дослідження конституційно-правового статусу вищих елементів системи адміністративно-територіального устрою України засвідчує неефективність конституційного визначення цих елементів: не є доцільним поєднання в одній групі області і АРК та міст зі спеціальним призначенням, оскільки вони різняться між собою у рамках функціональних особливостей, локальної нормативної бази та різних системних складових як власних, так і у складі території України. Вищі елементи у рамках конституційного регулювання мають бути реформовані.
Основний акцент має робитися на групуванні міст і областей, районів у містах, обласних районів, міст обласного підпорядкування, сіл та селищ за критерієм однорідності функціонування у територіальному устрої в цілому. Тут необхідно об’єднувати м. Київ і м. Севастополь у першу групу, області та АРК – в другу групу, міста обласні центри, районні центри та міста обласного підпорядкування та райцентри – третю групу, села та селища – у четверту. Логіка такої концепції ґрунтується на функціональній однорідності зазначених територіальних одиниць.
––––––––––––––––––––
Административно-территориальные преобразования в Крыму. 1783–1998 гг. Справочник/ Предс. ред. колл. С.А. Ефимов. – Симферополь: Таврия-Плюс, 1999. – 150 с.
Заяць І.Я. Обласний поділ в Україні: етапи та тенденції розвитку // Право України. – 1999. – № 9. – С. 110–115.
Конституція України 1996 року із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV (2222–15) від 08.12.2004, // Офіційний сайт Верховної Ради України. // Zakon.rada.gov.ua
Конституції нових держав Європи та Азії / Упоряд. С. Головатий. – К.: Укр. Правн. Фундація. Вид-во “Право”, 1996. – 544 с.
Конституция Швеции. Форма правления. 27.02.1974 г. // Конституции государств Європейского Союза. М.: Издадельская группа ИНФРА ·М-Норма. 1997. – С. 701–728.
Заяць І. Порівняльно-правовий аналіз статусу області: світовий досвід // Вісник Львів. УН-ТУ. Серія юридична. 2004. – Вип. 40. – С. 174–183.
Хонда М.П. Поняття столиці України – міста Києва та його конституційно-правового статусу // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2007. – Вип. 35. – С. 233–239.
Молибога Р.М. Політико-правові засади становлення міської влади в столиці України в умовах сучасного державотворення. – Автореф. кандидата політичних наук: 23.00.02 – Київ, 2005. – 19 с.
Хонда М.П. Столичні функції міста Києва, їх реалізація: проблеми теорії і практики // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. – Вип. 28. – С. 245–250.
Росенко М.І. Система управління в Японії // Ефективність державного управління: Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні: Матеріали наук. – практ. конф. (31 травня 2006 р.) – К.: НАН України, 2006. – Т. 1. – С. 331–333.
Росенко М.І. Щодо питання розробки концептуальних засад законодавчого забезпечення статусу міста Севастополь // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. ОРІДУ НАДУ. – Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2007. – Вип. № 1 (14). – С. 267– 274.
< Попередня Наступна >