163

---

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС ЗАКОНОДАВЧИХ ОРГАНІВ ВЛАДИ В АРАБСЬКИХ ДЕРЖАВАХ

Г. Левицька

Аналізуючи статус законодавчих органів арабських держав, важливо розмежувати їхню роль та вплив на інші органи влади у монархіях та республіках. Передусім це стосується абсолютних монархій, де донедавна влада монарха була необмеженою і лише після війни у Персидській затоці ситуація дещо змінилася. І до сьогодні роль законодавчих органів неоднозначна у державах арабського світу. У статті зроблено спробу розглянути деякі проблеми конституційного статусу законодавчих органів арабських держав та аналізу статусу суб’єктів законодавчої влади у цих державах.

Ключові слова: арабські держави, законодавчі органи, депутати, законодавча ініціатива, суб’єкти права законодавчої ініціативи.

Роль законодавчих органів влади в арабських державах менш значна, ніж роль президента і уряду. Це пояснюють тим, що у цих державах історично склалася сильна президентська влада, немає навиків парламентаризму; значними є консультативні органи при президенті, які часто виступають противагою парламентам. Немає у цих країнах і розвинутої партійної системи, а також опозиції. Конституції арабських країн ставлять законодавчі органи на друге місце після президента і виконавчих органів. “Законодавчі органи в арабських республіках доволі умовно можна назвати “парламентами”, оскільки ні системи парламентаризму, ні демократичної основи формування і функціонування парламенту в традиційному значенні цього слова фактично немає” [1, с. 141].

У деяких арабських державах є приклади організації органів влади на конфесійній основі. В таких країнах, як Сирія та Ірак, до 50-х років ХХ ст. в палату депутатів обирали певна кількість представників від різних релігійних громад. Так, наприклад, в Іраці за християнами резервува

лось 6 місць, у Сирії в палату депутатів обиралось 86 мусульман, 15 християн, 1 іудей і 6 представників бедуїнських племен.

Класичним прикладом збереження принципів конфесіоналізму в організації парламенту є Ліван. У цій державі співвідношення християн і мусульман повинно складати 6:5. Це співвідношення залишається незмінним, хоча чисельність депутатів може змінюватись. У Лівані діє мажоритарна виборча система. Особливістю її є те, що в кожному виборчому округу повинно бути обрано не лише певну кількість депутатів, але віросповідання обраних депутатів повинно співпадати з віросповіданням більшості жителів округу. Така система формування палати депутатів діяла в Лівані від часу здобуття незалежності і до кінця 80-х р. ХХ ст., коли ситуація почала змінюватись. У 1990 р. були прийняті поправки до Конституції Лівану, і з 1992 р. парламент уперше був сформований з рівної кількості християн і мусульман.

Значний вплив на функціонування законодавчих органів в арабських державах має право президента достроково розпускати парламент. Це право широко використовується [2, ст. 107]. Лише в Єгипті Народні збори можуть бути достроково розпущені після референдуму. Здебільшого законодавчі органи формуються на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, що вказує на демократичний характер виборів. Але з цього правила є винятки. У деяких країнах частину депутатів парламенту призначає президент, до 10 депутатів в Єгипті [3, ст. 87]. При цьому з усіх депутатів (350 обраних і не більше 10 призначених президентом) не менше 50 % складу парламенту повинні бути робітниками і селянами, отже порушується принцип рівності. Хоч при виборах президента цей принцип дотримано, оскільки кожний виборець має один голос і всі беруть участь у виборах на рівній основі. У цій країні застосовується змішана виборча система, яка має певні особливості. Кандидатів висувають партії і окремі громадяни, у виборчому бюлетені вони діляться на два списки: партійний список, єдиний по країні й індивідуальний список (кандидати, які балотуються в окремих, частіше двомандатних округах). У кожному списку половина кандидатів повинна бути робітниками і селянами. Виборці мають чотири голоси: по два у єдиному списку (за робітників і селян та інших) і два голоси – в індивідуальному списку (за робітників і селян та інших). Обраними вважаються ті кандидати, які набрали 10 % голосів зареєстрованих виборців; якщо по округу зареєстровано тільки двох кандидатів, то обраними вважаються ті, які набрали 20 % голосів.

В Алжирі з 1997 р. діє новий виборчий закон, за яким пропорційна виборча система замінила мажоритарну виборчу систему. На виборах перемагає партія, яка пройшла 5 % виборчий бар’єр.

У Судані депутати Національних зборів обираються прямим загальним голосуванням. При цьому 75 % парламенту (Національних зборів) формується на основі загального прямого голосування по виборчих округах, а 25 % обираються непрямим голосуванням для представлення в парламенті жінок, інтелігенції, професійних груп. Ці групи депутатів представляють в парламенті окремі штати, округи і провінції згідно з законом.

Парламенти обирають на строк від 4 до 6 років, причому ці строки менші, ніж ті, на які обирається президент та формується уряд. Основи формування законодавчих органів визначають конституції, деталізують їх спеціальні закони (чисельність, заробітну плату, вимоги до депутатів, умови проведення дострокових виборів тощо).

Конституції встановлюють можливість перенесення місця проведення засідань парламенту у випадку воєнних дій чи іншими надзвичайними обставинами, а також відстрочку проведення виборів до часу, коли такі обставини будуть ліквідовані.

Депутати володіють ідемнітетом та імунітетом.

Ідемнітет означає заборону переслідувань, арешту чи засудження депутата за висловлені ним думки, пропозиції, голосування чи інші дії, виконані під час виконання повноважень депутата парламенту.

Імунітет означає, що депутат не може бути арештований чи засуджений за злочини чи інші правопорушення доти, поки Національна асамблея не зніме з нього парламентську недоторканість, крім випадків затримання на місці. Хоч і в цьому випадку Національна асамблея може вимагати його негайного звільнення.

У конституціях декларується, що депутат є “представником всієї нації” [4, ст. 25], всього народу, а отже, не може бути пов’язаний з будь-якими обмеженнями чи умовами. Тобто, за юридичною природою це вільний мандат, не пов’язаний з наказами виборців чи будь-якими груповими інтересами.

У конституціях є перелік вимог, яким повинен відповідати депутат. Перш за все, він повинен бути громадянином цієї країни. Депутат нижньої палати, як і депутат в однопалатному парламенті, повинен досягти, як правило, 25 років; для сенаторів двопалатних парламентів встановлено віковий ценз в 35 років.

У Сирії активне виборче право мають громадяни, які досягли 18 років і зареєстровані в реєстрі цивільних станів. Позбавлені виборчого права військовослужбовці і службовці поліції на період проходження служби, проте вони можуть висуватися кандидатами в депутати Народної ради. Пасивне виборче право надане всім, хто є громадянами Сирії не менше 5 років, досягли 25 років і які вміють добре читати і писати. Пасивне виборче право мають також військовослужбовці і працівники державного апарату. У Сирії результати голосування визначаються за мажоритарною системою відносної більшості, частина місць обов’язково виділяється для робітників і службовців.

Конституція Ємену містить вимогу до кандидати бути грамотним і володіти “високими моральними якостями” [5, ст. 42]. Конституція Судану має ще оригінальнішу вимогу: депутат повинен бути при здоровому глузді і не бути засудженим за “злочини морального характеру чи безчинства в передуючі виборам сім років” [6, ст. 68].

Після виборів Національна асамблея сама вирішує питання про правомочність депутатських мандатів. Депутатський мандат вважається втраченим за рішенням двох третин голосів всього депутатського корпусу.

Повноваження депутата можуть бути достроково припинені. У випадку вакансії вибори проводять не пізніше 60 днів з моменту оголошення вакансії. Повноваження депутата продовжуються до закінчення терміну повноважень його попередника. Підставами дострокового припинення повноважень депутата можуть бути його відставка, втрата довіри і поваги з боку виборців, порушення положень депутатського мандата, невиконання депутатських повноважень. Рішення про позбавлення депутатського мандата приймається більшістю в дві третини голосів депутатів Національної асамблеї.

Національна асамблея може прийняти рішення про дострокове припинення депутатських повноважень. Такі підстави передбачені в конституціях, це може бути: тривале фізичне або розумове захворювання депутата; аморальна поведінка, відсутність на засіданнях сесії Національної асамблеї без відповідного дозволу чи без поважної причини; письмова заява від депутата про добровільну відставку, оголошена на засіданні Національної асамблеї; смерть депутата.

На першу сесію Національна асамблея збирається на 15-й день від дня оголошення результатів голосування спеціальним декретом президента; якщо такого декрета не надійшло, депутати збираються на першу сесію на 16-й день після оголошення результатів голосування за власним правом.

Кількість сесій протягом року коливається: від однієї (Єгипет, Туніс), до двох (Ірак, Мавританія) і трьох (Сирія).

Конституції визначають початок, тривалість і закінчення чергових сесій. Сесія може бути продовжена, важливі питання можуть бути додатково включені в порядок денний за рішенням більшості депутатів, присутніх на сесії. Закривають сесію у зв’язку з закінченням обговорення питання і прийняття рішень з питань порядку денного.

Національна асамблея може скликати позачергові і надзвичайні сесії. Позачергова сесія скликатися на вимогу голови парламенту, однієї третини чи більшості депутатського корпусу або на вимогу президента республіки. На засіданні позачергової сесії розглядаються лише ті питання, для розгляду яких вона була скликана.

На першому засіданні депутати більшістю голосів обирають голову, не менше двох його заступників і секретарів сесії.

На весь період роботи (термін повноваження) парламент приймає регламент, який регулює основні питання його внутрішньої організації і діяльності. Депутати особисто беруть участь в голосуванні. В окремих випадках спеціальний закон може дозволити делегування голосу від одного депутата до іншого, але не більше одного голосу.

Депутати мають право законодавчої ініціативи. У деяких державах це право належить будь-якому членові парламенту (Єгипет), в інших – визначеній конституцією кількості (10 депутатів – в Сирії, 20 депутатів – в Алжирі). Депутати приймають закони з важливих питань державного і суспільного життя (звичайні, органічні і конституційні).

Повноваження законодавчого органу відрізняються в арабських державах, але так чи інакше депутати мають право брати участь у дебатах з питань політики уряду. Депутати беруть участь в обговоренні і прийнятті державного бюджету, планів економічного і соціального розвитку, схвалення міжнародних договорів.

Важливим напрямом діяльності парламентів є їх контроль за діяльністю уряду, який, проте, ослаблюється суміщенням посад депутата та члена уряду і схваленням кандидатури прем’єр-міністра. Законодавчий орган має право висловити недовіру урядові чи окремим міністрам, право запиту уряду чи окремим його членам, право на періодичні зустрічі з членами уряду.

Іноді конституції містять положення, що стосуються загальних правил законодавчої процедури (детальніше ці питання врегульовані регламентами національних асамблей). Це, наприклад, положення про те, що Національна асамблея повинна намагатися приймати свої рішення шляхом консенсусу; якщо консенсус неможливий, то рішення приймається більшістю присутніх, якщо інше не встановлено конституцією. Конституція Судану встановлює у цьому випадку кворум в одну третину голосів депутатського корпусу, крім випадків, коли законопроект розглядається в останньому читанні або коли розглядається більш важливе питання [6, ст. 79].

Після прийняття проекту закону Національною асамблеєю він передається на підпис главі держави, який або підписує закон і вводить його в дію, або повертає законопроект в Національну асамблею зі своїми поправками. Національна асамблея може погодитися з поправками президента і знову надати закон йому на підпис, або може не погодитись і долати вето президента більшістю в дві третини голосів всього складу парламенту. Закон може бути введений в дію і в тому випадку, коли протягом місяця президент не підписав його, але й не повернув законодавчому органу.

Національна асамблея розглядає також декрети президента, які видаються в період надзвичайного стану, або коли асамблея не є на сесії і декрети, які мають силу закону. Конституції встановлюють, що якщо такий декрет буде підтверджений Національною асамблеєю, він стає постійним законом, якщо ж ні – то декрет перестає діяти без будь-яких наслідків. У будь-якому випадку президент не має права видавати тимчасовий декрет, якщо він змінює загальний об’єм основних прав і свобод громадян, відносини центральних і регіональних влад, порядок проведення загальних виборів, кримінальні й фінансові закони.

Національна асамблея може делегувати президентові повноваження зі схвалення міжнародних договорів. У цьому випадку президент приймає тимчасовий декрет, який має силу закону і який повинен бути обов’язково розглянутий Національною асамблеєю пізніше і схвалений нею.

Національна асамблея має право делегувати свої повноваження з видання правил, інструкцій, наказів та інших актів допоміжного характеру, які мають силу закону, президенту або раді міністрів або будь-якому іншому державному органові. Згодом ці акти повинні бути затверджені спеціальною резолюцією Національної асамблеї.

Деякі конституції закріплюють норму, згідно з якою жоден суд чи інший авторитетний орган не можуть втручатися в діяльність Національної асамблеї [6, ст. 96]. Це підкреслює авторитет і вищу юридичну силу актів, які приймає парламент країни.

Суб’єктами законодавчої влади в арабських абсолютних монархіях є монарх як єдине джерело всієї законодавчої влади або монарх разом з Національною асамблеєю. До першої групи відносяться: Саудівська Аравія і Оман. До другої – Катар, ОАЕ, Кувейт, Бахрейн, Марокко, Йорданія.

У султанаті Оман встановлений принцип верховенства конституції, тобто, всі чинні закони та інші нормативні акти повинні відповідати нормам конституції. Міжнародні договори ратифікує султан, лише тоді вони набувають законної сили. Прийняті закони повинні бути опубліковані в “Офіційній газеті” протягом двох тижнів з дня їх опублікування. Вони вступають в силу з дня їх публікації, якщо самим законом не передбачено інше. У 1996 р. в Омані було утворено Раду Оману, яка складається з Державної ради і Консультативної ради. Членів Державної ради призначає султан, їх кількість не повинна перевищувати половини членів Консультативної ради і складає 41 особу. Формується склад Державної ради з колишніх міністрів, заступників міністрів, послів, вищих офіцерів, старших суддів, представників творчої інтелігенції, викладачів вузів, бізнесменів тощо, тобто найбільш досвідчених спеціалістів у відставці [1, с. 82]. До складу Державної ради входить чотири жінки. Державна рада має регламент, згідно з яким проводяться чотири сесії в рік, створюються постійні комітети з правових, соціальних і економічних питань. До завдань Державної ради віднесено підготовку рекомендацій султану і уряду (разом з Консультативною радою).

Консультативну раду обирає населення, виборче право належить як мужчинам, так і жінкам. Це стосується як активного, так і пасивного виборчого права.

Перші в історії вибори відбулись в Омані в 1997 р., депутатами Консультативної ради стали 82 особи, з них двоє жінок [1, с. 83].

Згідно Положення про Державну і Консультативну ради Консультативна рада надає допомогу уряду з усіх важливих питань оманського суспільства і висловлює те, що вважає необхідним для зміцнення його ладу і корінних цінностей. Завданням Державної ради є розробка рекомендацій султану і уряду при тісній взаємодії з Консультативною радою. Консультативна рада скеровує поправки, зауваження і пропозиції до проектів законів в Державну раду, яка, разом із своїми висновками скеровує їх султану і уряду. Отже, Консультативна рада має, в основному, консультативний характер, проте її участь у підготовці законів є досить вагомою.

У Саудівській Аравії після війни в Перській затоці проведені політичні реформи, пов’язані з демократизацією процесу управління країною. Вперше були прийняті юридичні документи, які закріпили загальні принципи державного устрою і управління країною: “Основи системи влади”, “Положення про Консультативну раду”, “Система територіального устрою” від 29 лютого 1992 р. У 1993 р. була заснована Рада шури, яка виконує роль законодорадчого органу при королі. Рада шури складається з голови і 60 членів, які обираються королем з числа вчених та відомих своїми знаннями і досвідом людей. Раду шури король призначає на чотирирічний термін. Нова Рада шури формується не пізніше, ніж за два місяці до закінчення строку повноважень попередньої Ради; при формуванні нової Ради до її складу повинно увійти не менше половини нових членів. Засідання Ради шури є повноважними за наявності двох третин усього складу її членів, рішення вважаються прийнятими, якщо вони схвалені більшістю членів шури. Рішення Ради шури скеровуються голові Ради міністрів і, якщо їхні думки співпадають, рішення приймається зі згоди короля. Якщо ж рішення не співпадають, король вирішує, який варіант прийняти.

Король або за його дорученням інша особа щорічно звертається до Ради шури зі спеціальним посланням з питань внутрішньої і зовнішньої політики держави.

Члени Ради шури мають право законодавчої ініціативи.

Діє Рада шури за внутрішніми правилами (регламентом), які затверджуються декретом короля. Рада шури не є законодавчим органом влади, хоч вона має вагомий вплив на підготовку і видання законів королем.

Королівство Бахрейн проголосило незалежність 14 серпня 1971 р. і з того часу пішло по шляху розвитку (побудови) конституційної монархії із значними обмеженнями повноважень виконавчої влади на користь парламенту. Перші вибори до Установчих зборів відбулися у грудні 1972 р., перша конституція вступила в силу в травні 1973 р. Законодавча влада в цій країні належить еміру і Національним зборам, виконавча – раді міністрів. Парламент Бахрейну був заснований в грудні 1973 р. Більша частина депутатів була обрана народом (30 депутатів), менша – призначена монархом (14 депутатів). Проте внаслідок побоювань правлячої верхівки щодо руйнування традиційної соціально-політичної структури суспільства, Національні збори були розпущені декретом еміра в 1975 р. Менше двох років проіснувала парламентська демократія, після розпуску Національних зборів був встановлений диктаторський режим правлячої сім’ї Аль Халіфа.

Проте ці два роки не минули даремно, в країні поступово міцніли прогресивні методи правління. Після війни у Перській затоці появилась надія про відновлення роботи Національних зборів та конституції. Натомість емір заснував Консультативну раду (1992 р.), проте рекомендації її не носять обов’язкового характеру, а всі члени призначаються еміром. Тобто, цей орган не має владних повноважень і не має конституційної основи.

В інших державах, як, наприклад, в Катарі та ОАЕ, теж не передбачено будь-яких виборних представницьких органів. Проте в Катарі діє консультативна рада, а в ОАЕ – Федеральні національні збори. Ці органи теж не є органами законодавчої влади, призначаються емірами, мають тільки консультативні функції, їхні рішення не є обов’язковими для виконання главою держави чи урядом. За конституцією Катару емір сам керує розробкою законопроекту, і сам приймає його. У випадку надзвичайного стану емір видає укази, які мають силу закону.

У більшості монархій Близького Сходу діють консультативні ради, які можуть обговорювати доволі широке коло питань, проте їм не дозволено самостійне втручання у державні справи, і практично обмежене право законодавчої ініціативи. Ці органи підпорядковані монарху і уряду.

Проте в деяких монархіях консультативні ради мають деякі контрольні повноваження. В ОАЕ Федеральні національні збори здійснюють фінансовий контроль за діяльністю адміністрації уряду щодо бюджету, податків і фінансового законодавства в цілому.

У дуалістичних і парламентських монархіях монарх ділить владу з вищим представницьким органом. Найбільш модернізованою монархією є Марокко, де король символізує національну незалежність і єдність марокканської нації. Після прийняття в 1972 р. конституції і внесення до неї змін, схвалених референдумом (1992 р.) посилився контроль парламенту за діяльністю уряду. Конституційна рада є відносно незалежною, до її завдань відноситься контроль за відповідністю законів конституції і контроль за правильністю вибору членів парламенту і проведення референдумів. Уперше було закріплено положення про прихильність загальновизнаним нормам прав людини. За конституцією суверенітет належить народові, який здійснює його через референдум або через систему конституційних установ.

Конституція Марокко заснувала однопалатний парламент, який в 1996 р. був реорганізований у двопалатний: нижню палату – Палату представників (325 осіб) і верхню палату – Палату радників.

Достатньо широкими є королівські прерогативи стосовно Палати представників: він може звертатися до Палати і народу з посланнями, король підписує і ратифікує міжнародні договори. Винятком є фінансові договори, які король підписує тільки після попереднього схвалення Палатою представників.

Король може своїм декретом увести в країні надзвичайний стан, який, проте, не передбачає розпуску палати представників. Депутати Палати представників мають парламентський імунітет, за яким депутати не можуть бути арештовані, затримані чи переслідувані за висловлювання чи голосування, крім випадків, коли вони ставлять під сумнів існування монархічної системи, мусульманської релігії чи висловлюють недостатню повагу королю.

Абсолютна більшість членів Палати може вимагати скликання надзвичайної сесії (чергові сесії скликаються два рази в рік). Палата представників може сформувати комісію з розслідування негативних явищ державного життя.

Прийняті закони король промульгує протягом 30 днів з дня їх схвалення. Король може вимагати проведення нового обговорення будь-якого законопроекту шляхом видання спеціального послання короля. У цій вимозі королю не може бути відмовлено. Після консультацій з головою Конституційної ради король може своїм декретом розпустити Палату представників, і тоді нові вибори повинні відбутися не пізніше трьох місяців від дня її дострокового розпуску. Після цього нова палата не може бути достроково розпущена протягом року з моменту її обрання (Палата представників обирається на 5 років – за конституцією). Король може оголосити стан війни, але тільки після того, як проінформує про це палату представників.

Отже, повноваження короля в законодавчій сфері досить значні, вони визначаються тим, яка форма монархії встановлена в країні – абсолютна, дуалістична чи парламентська. У будь-якому випадку король займає центральне місце в законодавчому процесі, фактично він здійснює законодавчу владу чи активно на неї впливає.

Законодавчі органи арабських країн займають приблизно таке ж місце в системі влади, як і в інших країнах, вони не є визначальними у виробленні основних напрямів державної політики.

––––––––––––––––––––

Сапронова М.А. Арабский Восток: власть и конституции. М.: РОССПЭН, 2001.–216 с.

Конституція Сирії // Сапронова М. А. Государственний строй и конституции арабських республік. – М.: Муравей, 2003.

Конституція Арабської Республіки Єгипет // Там само.

Конституція Туніської Республіки // Там само.

Конституція Єменської Республіки // Там само.

Конституція Судану // Там само.

 

< Попередня   Наступна >