Наукові статті Конституційне право ТЕРИТОРІАЛЬНА ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ: СТАНДАРТИ ІСНУВАННЯТЕРИТОРІАЛЬНА ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ: СТАНДАРТИ ІСНУВАННЯ
| Наукові статті - Конституційне право |
ТЕРИТОРІАЛЬНА ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ: СТАНДАРТИ ІСНУВАННЯ
І. Софінська
Стандарти існування територіальної основи місцевого самоврядування України є результатом впливу історичних, геополітичних, економічних та соціальних, етнічних та демографічних особливостей на розвиток держави.
Беручи до уваги положення Європейської хартії місцевого самоврядування та їх імплементацію в національне законодавство України, дослідження територіальної основи місцевого самоврядування є актуальним і потребує окремого розгляду.
Автор вважає, що проведення конституційної та адміністративно-територіальної реформ в Україні засвідчує потребу реальної імплементації європейських стандартів місцевого самоврядування, аналізу їх переваг та недоліків, а також доцільності їхнього використання в Україні з метою забезпечення виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень в умовах наявного адміністративно-територіального поділу України.
Ключові слова: Органи місцевого самоврядування, територіальна основа місцевого самоврядування, державний розвиток, адміністративно-територіальний поділ.
Територіальну основу місцевого самоврядування в Україні становлять визначені Конституцією (ст. 132, 133, 140) та іншими законами елементи системи територіального устрою держави, у межах якої існує місцеве самоврядування.
Держава як головний інститут політичної системи суспільства володіє такою ознакою, як територіальність, що виявляється у тому, що: по-перше, територія є матеріальною базою існування держави, по-друге, влада держави поширюється на певну територію, визначену її кордонами (на цій території може існувати лише одна держава).
Територіальна основа є важл
Територіальна основа місцевого самоврядування будь-якої держави виникає унаслідок історичних передумов її розвитку і закріплена в її національному законодавстві. На підставі цього робимо висновок, що основними принципами територіальної основи місцевого самоврядування є принципи територіальності та повсюдності.
Принцип територіальності свідчить про те, що юрисдикція територіальної громади поширюється на всю територію відповідної адміністративно-територіальної одиниці і здійснюється на тих територіях, які відмежовані одна від одної, а також на всій території держави без будь-яких обмежень [1, ст. 369]. У межах території однієї адміністративно-територіальної одиниці не повинно існувати кілька територіальних громад, які можуть бути самостійними суб’єктами права на місцеве самоврядування. Принцип повсюдності належить до базових європейських стандартів місцевого самоврядування і означає те, що місцеве самоврядування має поширюватися на всю територію держави (у межах її кордонів). Тобто, немає тієї території, на яку б не поширювалася юрисдикція територіальної громади як суб’єкта місцевого самоврядування первинного рівня.
Як вважає Т. Смирнова, оптимальна для організації та функціонування місцевого самоврядування система адміністративно-територіального устрою повинна відповідати таким критеріям як:
– локалізація (реалізація інтересів територіальної громади, яка повинна існувати лише в межах одного населеного пункту);
– підконтрольність органів та посадових осіб місцевого самоврядування населенню
– мешканцям територіальної громади (йдеться про максимальне обмеження території, на якій діяльність органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб зокрема виявляється найбільш чітко, і де населення здатне оперативно реагувати на дії місцевої влади);
– доступність органів місцевого самоврядування для громадян-мешканців відповідної територіальної громади у будь-який час, зважаючи на їх територіальну приналежність (оскільки значну частину послуг населенню мають надавати органи місцевого самоврядування за місцем їх перебування) [2, с. 63]. Територіальна громада як суб’єкт місцевого самоврядування первинного рівня за своєю суттю є мікродержавою, повинна відповідати всім вимогам її існування і бути максимально наближеною та доступною для її громадян (незалежно від місця їхнього проживання) [3, с. 1]. Особливі сподівання щодо максимального наближення взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та мешканцями територіальної громади виявляються у дотриманні таких визначальних принципів як:
просторове наближення: характеризується найефективнішим адміністративно-територіальним поділом держави залежно від її географічних розмірів та густоти населення, а також від виділення територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування первинного рівня;
фактичне наближення: відображене в особистих взаємовідносинах територіальної громади та її мешканців, особливо щодо надання соціально-побутових послуг;
соціальне і політично-особове наближення: свідчить про створення та наявність достатньої і розвинутої мережі для реалізації соціальних та політичних прав і задоволення потреб мешканців конкретної територіальної громади;
емоційне наближення: йдеться про ідентифікацію громадянина як мешканця конкретної територіальної громади, а взаємовідносини між ними залежать від багатьох зовнішніх чинників [4, с. 54].
Існуючий адміністративно-територіальний устрій можна охарактеризувати за допомогою таких ключових ознак, як [5, с. 2]:
1) пропорційність – кількість адміністративно-територіальних одиниць кожного рангу ієрархії має вписуватися в “межі оптимальності”.
Пропорційність характеризується наявністю диспропорцій у регіонах щодо території, густоти населення, соціально-економічного та наукового потенціалу, ступеня промислового, культурного та туристичного розвитку, а також щодо показника кількості населених пунктів різного типу та підпорядкування. Однак, регіональні диспропорції щодо території, густоти та кількості населення, соціально-економічному чи промислового потенціалу не повинні бути надто великими.
Певною особливістю адміністративно-територіального устрою України є регіональні відмінності щодо критеріїв його виникнення та існування. Ці відмінності пов’язані передусім з тим фактом, що окремі регіони були протягом недавньої історії включені до адміністративних систем різних країн і мали різні назви (землі (удільні князівства) – волості в часи Київської Русі, воєводства – повіти в часи Великого князівства Литовського, цинути – околи в Буковині, жупи (комітати) – домінії на Закарпатті, провінції (коронні краї) – округи в Галичині та на Волині [6, с.131], губернії – долі з 1710 р., провінції з 1719 р. у Російській імперії [7, т. 1 с. 164], облаcті – райони в період УРСР та й дотепер). Також існували відмінні засади створення, функціонування та повноваження відповідних органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб тих часів.
2) компактність – адміністративно-територіальні одиниці повинні бути компактними щодо території, без анклавів (територія певного підпорядкування у межах іншої адміністративно-територіальної одиниці) та віддалених відступів (територія певного підпорядкування поза межами своєї адміністративно-територіальної одиниці).
Насамперед, необхідно звернути увагу на існування напівштучних анклавів, зумовлених фізико-географічними особливостями певної території (річка чи озеро), що інколи ускладнює доступність по лінії периферія–центр.
Найраціональнішою схемою адміністративно-територіального устрою потрібно вважати таку, за якої населені пункти у межах свого ієрархічного рівня розміщені рівномірно і для одного з них (а власне йдеться про столицю регіону) бажано центральне розміщення.
Найбільшою компактністю і водночас найбільшим неспівпадінням реального та геометричного центрів характеризуються такі області України, як Волинська, Харківська, Запорізька.
До критеріїв, що впливають на позитивне дотримання принципу компактності належать, такі як:
– ступінь доступності (зокрема територіальна доступність) від периферії до регіонального центру і навпаки
– у разі здійснення адміністративних повноважень та надання різноманітних послуг;
– збіг реального та геометричного регіонального центрів
– це досягається унаслідок історичної та географічної зумовленості окремо взятої адміністративно-територіальної одиниці;
І. Софінська
– рівновіддаленість від регіонального центру (несприятливою обставиною для функціонування адміністративних районів є їхня віддаленість від регіонального центру на відстань понад 100 км);
– враховуючи те, що масове розпаювання земель характеризується паєм у 3–4 гектари, особливого значення набуває вирішення питання про комплексне і точне розмежування адміністративно-територіальних одиниць із складенням відповідних точних карт.
3) спадкоємність – межі адміністративно-територіального поділу за змогою повинні зберігати наявні межі інфраструктур та комунікацій і не бути перерваними.
Наявний адміністративно-територіальний поділ держави з урахуванням встановлених раніше матеріально-фінансових зв’язків і прогнозів щодо перспективи їх існування передбачає наявність можливостей взаємозв’язку регіону з центром у визначенні пріоритетів його промислового розвитку та узгодженні з національними програмами.
Органи місцевого самоврядування мають забезпечити промисловий та соціально-економічний, інвестиційний розвиток регіону як єдиного цілого, беручи до уваги його територію та позбувшись передусім територіальних анклавів як утворень, наявність яких вважається негативною ознакою адміністративно-територіального устрою. Крім того, залежно від соціально-економічних чинників, до яких належать промисловий потенціал, інвестиційна привабливість, демографічна ситуація, насиченість природними ресурсами, наявність транспортних комунікацій та соціально-побутової інфраструктури регіону, територіальні межі місцевого самоврядування не завжди збігаються із межами адміністративно-територіальних одиниць [8, с. 110].
4) необхідність “критичної маси” – йдеться про наявність достатньої фінансово-економічної бази адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення існування органів місцевого самоврядування та його населення відповідними послугами.
Ця ознака адміністративно-територіального устрою характеризує фінансово-матеріальну самостійність органів місцевого самоврядування, яка досягається за допомогою визначення загальнодержавних податків на єдиному для всіх адміністративно-територіальних одиниць рівні як стимул для розвитку кожного регіону.
Зазвичай, методика їх обчислення повинна бути обґрунтована реальним рівнем економічного розвитку кожного регіону. Тоді забезпечення кожної ланки адміністративно-територіального поділу власною фінансовою та матеріальною базою стає реальним (це відбувається за рахунок встановлення місцевих податків та зборів, як способів наповнення місцевих бюджетів). Завдяки цьому регіони можуть самостійно (за рахунок власних коштів) забезпечити загальнообов’язкову освіту, медичне обслуговування, витрати на комунальні потреби тощо.
5) взаємодоповнювання – в адміністративно-територіальних одиницях (особливо це стосується вищих ієрархічних рангів) повинні дотримуватися пропорції між багатими та бідними районами, вузькоспеціалізованими населеними пунктами та територіями з диверсифікаційними функціями.
Цей принцип сприяє забезпеченню територіальної справедливості та наданню більш однакового доступу мешканцям адміністративно-територіальних одиниць до соціальних послуг за рахунок дотацій, субсидій, кредитів та ґрантів з боку держави, а також інвестицій з боку інших суб’єктів, зацікавлених у сталому розвитку регіону.
6) гнучкість та адаптивність – адміністративно-територіальний устрій держави має бути легко та адекватно пристосований до будь-яких змін у суспільстві (технологічних, економічних, а також тих, що стосуються розселення та споживання), основною метою яких є самодостатність адміністративно-територіальних одиниць;
З метою дотримання цього принципу бажано межі адміністративно-територіальних одиниць встановити так, щоб на окремо взятих територіях були сконцентровані природні ресурси, відповідний демографічний потенціал з урахуванням тенденцій їх регіонального розвитку тощо.
7) саморегулювання – будь-які адміністративно-територіальні реформи найефективніші тоді, коли вони запроваджуються демократичним шляхом з урахуванням історичних традицій розвитку держави і культурних відмінностей її регіонів.
Цього можна досягнути за допомогою забезпечення економічної (матеріально-фінансової) та адміністративної самостійності територіальних громад, як суб’єктів місцевого самоврядування первинного рівня. Разом із цим центральні органи державної влади дістають можливість зосередити зусилля на вирішенні політичних та економічних проблем у масштабі усієї держави.
8) перспективність – усвідомлення потенційних змін у процесі соціально-економічного розвитку територій з урахуванням “…їх історичних, економічних, екологічних, географічних та демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій…”1.
Важливою характерною ознакою сучасної держави можна вважати існування територій з окремим спеціальним статусом, відповідно до передумов якого передбачено наявність спеціальних органів місцевого самоврядування. Найчастіше у таких випадках йдеться про автономію, в класичному значенні – це адміністративно-територіальна одиниця, яка отримала специфічний статус з огляду на особливий етнічний склад населення цієї території або завдяки її географічній ізольованості.
Однак можливим є виникнення територій зі спеціальним статусом, які не є класичними автономіями через їх виняткове економічне, географічне чи воєнно-політичне значення. Автономізація такої території залежить від багатьох характерних ознак, серед них насамперед виділимо такі: – рівень економічного розвитку; – геостратегічне значення; – розвиток політико-культурної ідентичності.
Досягнення позитивного результату щодо автономізації держави, беручи до уваги вищезазначені чинники, виявляється у повній узгодженості між рівнем розвитку держави та місцевого самоврядування. Зокрема це стосується і України [9, с. 34].
Визначення територіальної основи місцевого самоврядування як наслідок проведення муніципальних та адміністративно-територіальних реформ вважаємо конструкттивним засобом використання потенціалу держави з метою забезпечення потреб її населення у демократії, верховенстві права та дотриманні основних прав людини.
Необхідність суттєвого удосконалення законодавства про місцеве самоврядування в Україні, а саме того, яке стосується територіальної основи є очевидною та важливо для перспективи позитивного розвитку як держави, так і місцевого самоврядування [10, с. 5].
Наголосимо на тому, що питання адміністративно-територіальної реформи ще не є до кінця зреалізоване, оскільки і серед політиків, і серед науковців немає одностайності у вирішенні питання щодо можливого адміністративно-територіального поділу України і не існує єдиної думки щодо напрямів змін. До цього часу у наукових і громадських колах дискутується декілька проектів щодо можливого поділу України [11, с. 10].
На сьогодні реальна імплементація європейських стандартів місцевого самоврядування у національне законодавство України безпосередньо залежить від усвідомлення, аналізу їх переваг та недоліків, а також доцільності їхнього використання в Україні з метою забезпечення виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень в умовах існуючого адміністративно-територіального устрою України.
??????????????
Рекомендації парламентських слухань про законодавчі аспекти регіональної політики та місцевого самоврядування, схвалені Постановою Верховної Ради України від 5.06.2003 року № 939-IV// Відомості Верховної Ради (ВВР). — 2003. — № 46. — Ст. 369.
Смирнова Т. Правове регулювання місцевого самоврядування в Україні : навч. посібн / Т. Смирнова. — К. : Видавничий дім „КМ Академія”, 2001. — С. 63.
Заєць А. Законодавче забезпечення реформи місцевого самоврядування і адміністративно-територіального устрою в Україні [Електронний ресурс] // Реформа для людини : зб. матеріалів про шляхи реалізації адміністративно-територіальної реформи / А. Заєць. — Київ, 2005. С. 1. — режим доступу до журн. : http://www.kharkivoda.gov.ua/show.php?page=444
Andersen Uwe / Wichard Woyke (Hg.) Handwцrterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 5, aktual. Aufl. Opladen : Leske +Budrich. 2003, Lizenzausgabe Bonn : Bundeszentrale fьr politische Bildung, 2003. S. 54.
Карпінський Ю. Аналіз проблем сучасного стану адміністративно-територіального устрою України [Електронний ресурс] // Реформа для людини : зб. матеріалів про шляхи реалізації адміністративно-територіальної реформи / Ю. Карпінський. — Київ, 2005. С. 2. — режим доступу до журн. : http://www.kharkivoda.gov.ua/show.php?page=444
Верменич Я. Еволюція адміністративно-територіального устрою в Україні : проблеми концептуалізації / Я. Верменич // Київ : Український історичний журнал. — 2005. — № 4. — С. 114—145
Підкова І. Довідник з історії України : вид. в 3 т. / І. Підкова, Р. Шуст — Т. 1. — К. : Генеза, 1993. — С. 164; Т. 2. — Київ : Генеза, 1995. — С. 92.
Григорьев В. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика : монография / В. Григорьев. — Киев : Истина, 2005. — С. 110.
Knemeyer F.-L. Kommunale Selbstverwaltung in Ost und West // Baden-Baden : Nomos Verlagsgesellschaft, 2003. S. 34.
Артеменко В. Сім разів відмір і один раз відріж / В. Артеменко // Аналітико-дослідницькі матеріали експертів Інституту громадянського суспільства в контексті зарубіжного досвіду : територіальна реформа та місцеве самоврядування. — Київ, 2006. С. 5.
Телешун С. Окремі аспекти реформування адміністративно- територіального устрою в контексті останніх урядових пропозицій / С. Телешун // Київ : Право України. — 2003. — № 1. — С. 8—11.
< Попередня Наступна >