239

---

І.Й. Магновський

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ РЕФОРМУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ

Розглянуто у конституційно-правовому аспекті питання рефо­рмування територіального устрою України, охарактеризовано основ­ні напрямки його удосконалення.

Ключові слова: територіальний устрій, адміністративно-територіальний поділ, адміністративно-територіальна одиниця, ре­формування, територіальна організація.

Постановка проблеми. На сучасному етапі одним із основопо­ложних аспектів розбудови України як демократичної правової держа­ви є її територіальний устрій. Територіальний устрій України, відпові­дно до ст. 132 Конституції, ґрунтується на засадах цілісності та єдності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійс­ненні державної влади, збалансованості соціально-економічного роз­витку регіонів, із врахуванням їхніх історичних, економічних, екологі­чних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культу­рних традицій.

У цьому контексті удосконалення територіальної організації нашої України вимагає нормативної кристалізації, комплексного конституційно-правового врегулювання, побудованого на прин­ципах системності та правової гармонізації. Через те важливість тематики удосконалення територіальної організації України зумо­влює ґрунтовну наукову концептуалізацію, наголошуючи тим са­мим на її актуальності.

Стан дослідження. Сучасні науковці цій проблемі приділили чимало уваги. У публікаціях, авторами яких є К.В. Мезенцев, В.П. Новик, Я.П. Павлович-Cенета, М.Д. Пістун, В.Ф. Погорілко, М.П. Орзіх, О.В. Троценко, В.О. Тьорло, розглядаються окремі аспек­ти територіального реформування України. Однак, на поки що не ви­роблено єдиної позиції щодо належних перетворень у системі терито­ріального устрою

держави. Як зауважує В.П. Новик, до форм територі­ального устрою можна віднести, зокрема, адміністративно-тери­торіальний устрій, виділення спеціальних і вільних економічних зон, територій пріоритетного розвитку, зон надзвичайних екологічних си­туацій, поділ земель на категорії з чітким визначенням правового ре­жиму кожної з таких категорій, економічне та інші види районування та планування території держави [1, с 301].

У цьому контексті наша мета - розглянути потенційні напрямки удосконалення територіального устрою України.

Виклад основних положень. У юридичній літературі територі­альний устрій визначають як передбачену законами територіальну ор­ганізацію держави з метою забезпечення найбільш оптимального ви­рішення завдань та здійснення функцій суспільства і держави. Здійс­нюється вона, як правило, шляхом поділу території держави на частини - територіальні одиниці, які є просторовою основою для утво­рення та діяльності відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування [2].

Адміністративно-територіальний устрій, як відомо, може бути ви­значено як поділ держави на систему адміністративних одиниць. Він є однією з форм, очевидно найважливішою, територіального устрою дер­жави. Адже саме у відповідності з ним утворюються органи державної влади та органи місцевого самоврядування, вирішуються численні управ­лінські та інші питання. Однак повністю це поняття не охоплює зміст те­риторіального устрою. Поняття «територіальний устрій» значно ширше від поняття «адміністративно-територіальний устрій», і тому усі питання територіального устрою не можуть бути зведені лише до адміністративно-територіального устрою, не виділяючи при цьому питання організації міс­цевого самоврядування, реалізації прав власності, виконання вимог земе­льного законодавства та деякі інші питання, які хоча і пов’язані з адмініс­тративно-територіальним устроєм, однак мають цілком самостійну і до­сить довершену сферу та засоби регулювання [1, c. 302].

Слід відзначити, що проблема вдосконалення територіальної організації нашої держави є досить складною і вимагає передусім всебічного наукового обґрунтовування, правового, організаційного й фі­нансового забезпечення. На погляд В.В. Гнилорибова, теоретична та правова недбалість у підходах до вирішення цієї проблеми може при­звести до дуже сумних наслідків. На жаль, надто мало уваги цій про­блемі приділено у вітчизняній правовій і політичній науці, хоча потре­ба і необхідність у цьому величезні. До речі, адміністративно-територіальний устрій – це не просто проблема розподілу території держави на певні частини, насамперед йдеться про владу та її організацію як у центрі, так і в територіальних утвореннях [3, с. 37]. У цьому контексті слушне зауваження М.П. Орзіха: «... Зведення територіального устрою до розділу території є спрощеним і не забезпечує вирішення ключових про­блем реформування територіальної організації країни й територіальної дії державної влади, її структурної організації, співвідношення з недержав­ними публічними структурами, з населенням» [4, c. 12].

На жаль, до цієї проблеми іноді спостерігається однобічний під­хід. Склалася думка, що територіальний устрій держави – це лише розподіл єдиної його території на окремі частини (області, райони, міста, села, селища, райони в містах). Чималу роль у формуванні такої думки відіграла ст. 133 Конституції України, в якій просто перерахо­вані адміністративно-територіальні одиниці. Таке спрощене розуміння територіального устрою держави не відображає справжнього змісту цього поняття. До того ж, його спотворене тлумачення дає можливість дотепер зберігати централізовану систему територіальної організації влади. При домінуючому впливі центру в системі державного управ­ління вищою цінністю фактично визнається не людина, її життя й здо­ров’я, честь і гідність, права і свободи, як це встановлено Конституцією, а так званий загальнодержавний інтерес. Проте загальнодержавний інте­рес, відірваний від конкретної людини, від конкретного територіального утворення – порожня абстракція, яка не має ні теоретичного, ні практи­чного значення для зміцнення української державності [3, с. 37].

Відповідно до Конституції України (ст. 133), адміністративно-територіальний поділ України становить цілісну систему адміністра­тивно-територіальних одиниць, яка складається з Автономної Респуб­ліки Крим (далі – АРК), областей, районів, міст, районів у містах, се­лищ і сіл.

Слід відзначити, що у науковій літературі адміністративно-територіальний устрій класифіковано за рівнями. Первинним рівнем адміністративно-територіального устрою визначено села, селища, міс­та районного значення, райони у містах. Середнім – сільські райони та міста обласного значення, верхнім - АРК та області, міста Київ і Сева­стополь [5]. За своїми географічними ознаками згадані тут адміністра­тивно-територіальні одиниці не є однорідними. Вони поділяються на регіони (АРК, області, райони) та населені пункти (села, селища, міс­та). Не є однорідними адміністративно-територіальні одиниці також з огляду на те значення й місце, яке вони посідають у системі адмініст­ративно-територіального устрою України.

У юридичній науці та практиці питання про населений пункт як адміністративно-територіальну одиницю є дискусійним. Населений пункт - це частина комплексно заселеної території України, яка скла­лася внаслідок господарської та іншої суспільної діяльності, має ста­лий склад населення, власну назву та зареєстрована в порядку, перед­баченому законом. Не відносяться до самостійних населених пунктів хутори та двори, невеликі поселення, які мають тимчасове значення і несталий склад поселення, а також поселення службового призначення в системі певної господарської галузі діяльності (будинки лісників, шляхових майстрів, будівлі залізничних служб, польові стани тощо). Ці об’єкти включаються до тих адміністративно-територіальних оди­ниць, на території яких вони розташовані [1, с 304].

Тому-то, як наголошує В.В. Гнилорибов, нечіткість конститу­ційного визначення адміністративно-територіальної одиниці первин­ного рівня, а по суті ототожнення її з населеним пунктом зумовили реальне існування таких територіальних утворень, як «селище місько­го типу», селища та міста в місті, міста в районі міста. Іноді, навіть в офіційних документах, зустрічається тлумачення «сільської ради» як адміністративно-територіальної одиниці. Територія громад у нас, в основному, обмежена рамками населених пунктів. Залишається багато територій, на які не поширюється компетенція жодної територіальної громади. На необхідність вирішення цієї проблеми як пріоритетної неодноразово вказувалося нашими політиками, представниками місце­вого самоврядування, в рішеннях Конгресу місцевих і регіональних влад України. У результаті дискусій панівною стала ідея про закріп­лення у Конституції України як базової первинної адміністративно-територіальної одиниці - громади (сільської, селищної, міської), що знайшло своє відображення у законопроекті № 3207-1 «Про територіа­льний устрій». Таке рішення слід підтримати, принаймні в сучасних умовах розвитку нашої держави. По-перше, це сприятиме створенню стрункої системи адміністративно-територіального устрою, яка не до­пускає включення одного територіального рівня до складу іншого. По-друге, така система обумовлює специфіку організації державної влади й самоврядування на кожному рівні територіальної організації держа­ви. По-третє, в одній адміністративно-територіальній одиниці буде один первинний суб’єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень. Проте заперечення викликає підхід до вирішення проблеми формування самодостатніх громад шляхом їх укрупнення за таким критерієм, як кількість населення [3, с. 38].

Однак і тут необхідно уникнути старих помилок і законодавчо ви­значити: 1) статус громад як адміністративно-територіальних одиниць базового (первинного) рівня, порядок вирішення питань у сфері адмініст­ративно-територіального устрою; 2) чіткі критерії їх класифікації, а також критерії віднесення населених пунктів до категорій сіл, селищ і міст; 3) порядок утворення громад, що включають декілька населених пунктів, їх державну реєстрацію; 4) статус населених пунктів, що входять до скла­дної громади, можливість створення в них самоврядних структур, рівність у наданні соціально-культурних і адміністративних послуг у складових частинах громади, в створенні матеріально-фінансової бази їх розвитку; 5) правовий статус областей і районів [3, с. 39].

При цьому слід керуватися правилом, відповідно до якого вста­новлення функцій та повноважень адміністративно-територіальних одиниць, їх перерозподіл між рівнями територіальної організації дер­жави слід починати з громад. Ті функції і повноваження, які об’єктивно не можуть виконувати громади, передаються на рівень ра­йонів, а ті. у свою чергу, – на рівень областей, а від них – державі зага­лом. У цьому й полягає сутність принципу субсидіарності. Якщо гро­мади є територіальною базою місцевого самоврядування, то регіональ­ні адміністративно-територіальні одиниці (області та райони) мають стати територіальними утвореннями, які реально гармонізуватимуть загальнодержавні й місцеві інтереси. І це буде запорукою формування в Україні реального місцевого і регіонального самоврядування євро­пейського зразка, а також ефективної державної влади [3, с. 39].

Адміністративно-територіальна реформа повинна вирішити два складні взаємопов’язані завдання: по-перше, створити ефективну систе­му державного управління, делегувати управлінські функції згори дони­зу, сприяти всебічному розвитку місцевого самоврядування; по-друге, поліпшити територіальну організацію державної влади і управління со­ціально-економічним та екологічним розвитком регіонів, упорядкувати адміністративно-територіальний устрій держави, оптимізувати функціо­нально-територіальну структуру життєдіяльності населення, унеможливити сепаратизм і федералізм. Якщо перше завдання успішно вирішу­ється на урядовому рівні із солідним забезпеченням юридичної та управлінської наук, то друге - за обов’язкової участі представників сус­пільно-географічної науки, регіональної економіки та соціології [6; 7].

Основними принципами проведення адміністративно-терито­ріальної реформи повинні бути: 1) функціонально-територіальна сис­темність (взаємозв’язок соціально-економічного розвитку, систем розсе­лення населення і адміністративно-територіального устрою); 2) чіткий розподіл функціональних обов’язків, ієрархічна простота управлінської системи; 3) економічність і наближення органів управління до потреб на­роду, до людини; 4) соціально-економічна та екологічна пріоритетність як основа стійкого, збалансованого розвитку держави [7].

Перспективна структура управління регіональним розвитком України повинна базуватися на функціонально-територіальній взаємо­дії трьох основних аспектів діяльності людини - соціально-еконо­мічного, розселенського та адміністративно-територіального. При цьому головною передумовою науково-обгрунтованого адміністратив­но-територіального устрою повинна стати його залежність від просто­рової диференціації соціально-економічної та екологічної діяльності населення, що найповніше відображається схемою інтегрального соці­ально-економічного районування та регіональних особливостей систе­ми розселення, передусім міського [7].

На основі аналізу суспільно-географічної літератури вченими рекомендується мережа із 9 суспільно-географічних мікрорайонів, які повинні стати матеріальною базою для визначення адміністративно-територіальних одиниць загальнодержавного рівня управління (губер­ній, країв чи земель). Найважливішою одиницею регіонального управ­ління повинна стати адміністративна область, яка має нині чіткі межі і сформовані органи державного управління. За умов надання області такого статусу і відповідних повноважень вона може забезпечити створення належних умов для життя людей, ефективного використан­ня територіальних ресурсів, розвитку взаємовигідних міжрегіональних виробничих відносин. Саме тут реалізуватиметься принцип відносної економічної самостійності, оскільки задовольнятиметься значна частина першочергових людських потреб. Більша ж частина засобів виробництва може бути створена лише на основі міжрегіонального обміну. Області мають бути відповідними соціально-економічними комплексами, збалан­сованими за головними функціональними підсистемами (природничо-ресурсною, розселенською, виробничою, соціальною, демографічною й екологічною), що матимуть відповідну місцевим умовам і ресурсам зага­льнодержавну спеціалізацію людської діяльності [6; 7].

Органом регіонального управління в області повинні залишати­ся обласні державні адміністрації, які надалі повинні виконувати свої функції при значному скороченні чисельності чиновників. Основними документами обласного рівня державного управління мають бути:

прогнозно-індикативний план соціально-економічного розвитку;

програма соціально-економічного розвитку; 3) схема комплексної організації території; 4) паспорт області та обласного центру. При цьому господарські, наукові, культурні та інші міжрегіональні зв’язки мають постійно змінюватися і розвиватися. У цьому контексті нині викликає запитання так звана кримська автономія, піднесена до респу­бліканського рівня. Адже за всіма параметрами території і людської діяльності, специфікою географічного положення та історичними тра­диціями вона в адміністративно-управлінському відношенні є звичай­ною адміністративною областю із багатонаціональним складом насе­лення. Криму найбільше відповідав би статус автономної області. Мо­жливий більш економічний («зрізаний») варіант регіонального управління в Україні, коли замість 9 губерній та їх губернаторів на територіальній базі пропонованих соціально-економічних макрорайо­нів будуть створені міжобласні координаційні ради в складі заступни­ків голів обласних державних адміністрацій, яким Кабінет Міністрів (Міністерство регіональної політики) делегуватиме повноваження що­до реалізації загальнодержавних і регіональних програм. При такому варіанті значення областей і обласних державних адміністрацій пови­нно ще більше зрости. На цьому етапі розвитку України будь-які зміни територіальних меж областей недопустимі.

Не менш складним і відповідальним є локальний рівень управ­ління соціально-економічним розвитком, який має забезпечити конк­ретну реалізацію державних, макрорайонних, обласних та власних рі­шень на підзвітній території (сільський і міський адміністративні ра­йони, мале місто, селище, село, територіальна громада). На цьому рівні управління повинно здійснюватися повне регіональне самоврядування. Актуальність місцевої влади зумовлена недавніми подіями Помаран­чевої революції, розбалансуванням існуючих форм управління, появою сепаратизму, який має штучне політичне коріння. На нинішньому ета­пі перебудови суспільних (у т.ч. територіальних) відносин головним об’єктом управління на локальному рівні на найближчі 5–6 років по­винен бути адміністративний (сільський і міський) район. Це – базова ланка державного устрою, таксономічна одиниця адміністративно-територіального поділу та досить вже складний господарський ком­плекс зі своїми особливостями. Зокрема, у його межах формуються територіальні громади (територіальна громада - сукупність жителів, об’єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними територіальними одиницями або добровільними об’єд­наннями жителів кількох сіл, які мають єдиний адміністративний центр) як об’єкти місцевого самоврядування, відпрацьовується мето­дика і техніка реальної взаємодії усіх суб’єктів суспільних відносин на місцевому рівні управління - органів виконавчої влади, підприємств, недержавних організацій і громадськості [7].

Отже, адміністративний район є цілісним державно-муніци­пальним утворенням, що найповніше відображає сучасний стан реалі­зації адміністративної реформи. Управлінськими органами у межах сільських і міських районів повинні на певний період залишатися рай-держадміністрації з координуючими і контролюючими функціями. Основними документами локального рівня управління мають бути: 1) прогнозно-індикативний план соціально-економічного розвитку району і райцентру; 2) схема і проект районного та міського плануван­ня; 3) проект технополісів, технопарків та інших інноваційних форм господарювання; 4) паспорт району і райцентру. У нових умовах пере­ходу економіки України до ринкових відносин і децентралізації влади й управління немає жодної потреби укрупнювати адміністративні ра­йони і створювати інші адміністративно-територіальні одиниці (пові­ти), є лише доцільно зменшити контрастність площ і чисельність насе­лення адміністративних районів з урахуванням особливостей природ­но-господарських зон, рівнів урбанізації та соціально-економічного розвитку території. Територіальна громада повинна мати всі фінансові та матеріальні можливості для виконання своїх функцій - забезпечен­ня населення громадськими послугами на рівні гарантованих соціаль­них стандартів. «Ядрами» таких громад мають бути транспортні та обслуговуючі центри (малі міста, містечка, селища міського типу, окремі великі села із зручним транспортно-географічним положенням). За обґрунтуванням науковців-проектантів, у межах пересічного сільсь­кого адміністративного району доцільно сформувати дві територіальні громади з населенням не меншим за 40 тис. осіб і територією не мен­шою однієї тисячі квадратних кілометрів. Із урядової інформації відо­мо, що в Україні є 10623 територіальних громад і стільки ж повинно бути місцевих бюджетів. Це означає, що на середній адміністративний район припадає близько 20 територіальних громад. Тому їх кількість слід скоротити, щоб у середньому в сільському районі було 3–4 пов­ноцінні територіальні громади [7].

Висновок. Таким чином, кожний адміністративно-терито­ріальний устрій є відображенням відповідної епохи та задовольнє ад­міністративно-управлінські потреби суспільства. Підтримуючи пози­цію О.В. Троценко [8], слід відзначити, що із суспільними змінами спостерігалася невідповідність існуючого адміністративно-територіа­льного устрою суспільному ладу. Це все супроводжувалося змінами адміністративно-територіального поділу. Тому на сьогодні склалися нові умови, які потребують удосконалення існуючого адміністративно-територіального поділу з урахуванням історичних, економічних, сус­пільних чинників для здійснення ефективного переходу до сталого розвитку території України.

––––––––––––

Новик В.П. Поняття адміністративно-територіального устрою в Україні / В.П. Новик // Держава і право. Зб. наук пр. Юридичні і політичні науки. – 2007. – Вип. 38. – С. 301–308.

Див.: Павлович-Cенета Я.П. Організаційно-правове та інформаційне забезпечення реформування системи територіального устрою України / Я.П. Павлович-Cенета // Правова інформатика. – 2009. – № 2 (22) [Електронний ресурс]. Режим доступу до збірника: http://www.bod.kiev.ua/jurnal/22_11.htm.

Гнилорибов В.В. Проблеми правового статусу територіальних утво­рень в Україні / В.В. Гнилорибов // Вісник державної служби України. – 2005. – № 4. – С. 36–39.

Орзіх М.П. Інноваційна реконструкція адміністративно-територіального устрою України / М.П. Орзіх // Право України. – 2005. – № 7. – С. 11–15.

Див.: Конституційне право України / за ред. В.Я. Тація, В.Ф. Пого-рілка, Ю.М. Тодики. – К.: Наукова думка, 1999. – 735 с.

Див.: Пістун М.Д. Регіональна політика в Україні: суспільно-географічний аспект: монографія / М.Д. Пістун, К.В. Мезенцев, В.О. Тьорло. – К.: Вид.-поліграф. центр «Київський університет», 2004. – 130 с.

Пiстун М .Д. Суспільно-географічні засади нового адміністративно-територіального поділу України / М.Д. Пiстун // Наукові записки Тернопільського національного педагогічного університету. Серія: Географія [Електронний ресурс]. Режим доступу до збірника : //ukr-tur.narod.ru/naukovi/vsipubl/2005/suspgeo.htm

Троценко О.В. Дослідження змін адміністративно-територіального уст­рою регіону як базової складової системи втрачених географічних об’єктів (на прикладі Дніпропетровської області) [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Nzvdpu/geograf/2008_17/doslidjennya%20zmin.pdf

 

< Попередня   Наступна >