224

---

Синкова О.М.

ПІДЗВІТНІСТЬ В ОРГАНАХ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: ОСОБЛИВОСТІ СУБ'ЄКТНОГО СКЛАДУ

Исследуется субъектный состав административно-правовых отношений подот­четности и приводится их классификация, основанная на типе правоотношений подотчетности. Обосновывается необходимость последующей регламентации правоот­ношений подотчетности в нормативных актах, регулирующих правовой статус орга­нов исполнительной власти.

Subject composition of administrative legal relations of accountability, their classifica­tion, which based on the type of legal relationships of accountability is is explored. The neces­sity of subsequent regulation of legal relationships of accountability in legal acts, which reg­ulate legal status of organs of executive power, is grounded.

Адміністративно-правовий статус органів виконавчої влади, зокрема питання їх внутрішньої та зовнішньої підзвітності, регламентується положеннями, регла­ментами й іншими правовстановлюючими документами. Ст. 6 Конституції України визначає, що органи виконавчої влади - самостійний вид органів дер­жавної влади, які згідно з конституційним принципом поділу державної влади мають своїм головним призначенням здійснення однієї гілки державної влади -виконавчої.

Теоретичні аспекти статусу органів виконавчої влади розглядалися у працях В.М. Гаращука, Р.А. Калюжного, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, О.В.Кузьменко, В.Л. Наумова, М.П. Орзіха, В.Ф. Опришка, О.П. Рябченко, А.О. Селіванова, М.М. Тищенка, О.Ф. Фрицького, О.І. Харитонової, В.М. Шаповала, Л.П. Юзько-ва, М.К. Якимчука та інших вчених. Значний внесок у дослідження управлін­ських відносин у сучасній системі органів виконавчої влади зроблено В.Б. Авер'яновим, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандуркою, Ю.П. Битяком, І.П. Голос-ніченком, Є.Б. Кубком, В.М. Марчуком, Н.Р. Нижник, В.М. С

елівановим, В.Ф. Сіренком, В.В. Цвєтковим та іншими дослідниками.

Для аналізу правового статусу суб'єктів підзвітності важливе значення має визначення типу підзвітності: підзвітність у системі виконавчої влади (внутрішня) та підзвітність перед особами поза системою органів виконавчої вла­ди (зовнішня). Внутрішня підзвітність забезпечується усередині системи органів виконавчої влади. При зовнішній підзвітності підзвітність передбачає нагляд з бо­ку законодавчої, судової гілок влади, а також з боку громадян та інших осіб за ме­жами системи органів виконавчої влади. Суб'єктами внутрішньої (горизонталь­ної) підзвітності виступають особи, які взаємодіють усередині системи органів виконавчої влади. До їх кола належать органи виконавчої влади всіх рівнів та їх посадові особи. Існують два види внутрішньої підзвітності. Внутрішня ор­ганізаційна підзвітність - це підзвітність у межах організації, яка включає відно­сини підзвітності в межах організації. Зовнішня організаційна підзвітність озна­чає надання звітів до вищих органів стосовно досягнутих результатів та забезпе­чення організаційної підзвітності в межах організації. Внутрішня організаційна підзвітність стосується взаємовідносин між інститутами та іншими особами усе­редині органу виконавчої влади, а зовнішня - відносини з тими, хто знаходиться за її межами. Зокрема, адміністративісти підрозділяють їх на внутрішні ор­ганізаційні та зовнішні (в роботах деяких авторів йдеться про «внутрішньоапа-ратну» та «позаапаратну» підзвітність).

У внутрішній організаційній підзвітності відображається закріплена відповідними юридичними нормами система органів виконавчої влади, органі­зація служби в них, компетенція органів і службовців, їхні взаємовідносини, фор­ми і методи внутрішньої організації роботи в державних органах. Такі управ­лінські відносини виражають інтереси самоорганізації всієї системи виконавчої влади. Сюди ж можна віднести відносини органів виконавчої влади з підпорядко­ваними ним організаціями, а також відносини адміністрацій організацій, діяльність яких регулюється адміністративно-правовими нормами (військові час­тини, вищі навчальні заклади тощо), з їх службовцями, працівниками, студента­ми, учнями тощо.

До суб'єктів зовнішньої організаційної підзвітності належать органи, до ком­петенції яких віднесено здійснення нагляду за діяльністю підпорядкованих ор­ганів виконавчої влади. Зокрема, Регламентом Кабінету міністрів, затвердженим Постановою Кабінету міністрів від 18.07.2007 р. № 950 (далі - Регламентом), пе­редбачені процедури підзвітності для керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голів об­ласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій1. Регламент визначає порядок звітування Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим з питань здійснення Радою міністрів державних функцій і повноважень. У разі неналежного виконання Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів має право звернутися до Президента України та Верховної Ради Автономної Республіки Крим з поданням про звільнення його з посади.

Кабінет Міністрів заслуховує на своїх засіданнях звіти (інформацію) керівників центральних органів виконавчої влади про стан справ у відповідній сфері. Зокрема, § 80-81 Регламенту визначають, що рішення про заслуховування звіту (інформації) керівника центрального чи місцевого органу виконавчої влади, Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим (далі - керівник органу) приймається на засіданні Кабінету Міністрів за пропозицією Прем'єр-міністра. В Регламенті визначаються процедура та вимоги до звітів керівників центральних органів виконавчої влади, звіти (інформація) якого заслуховується на засіданні Кабінету Міністрів. Зокрема, керівник повинен подати у визначений строк пись­мову доповідь. Ця доповідь повинна містити результати всебічного аналізу, про­веденого на підставі перевірених та документально підтверджених фактів, з об'єктивною оцінкою стану справ і підсумків діяльності (реалізації політичної пропозиції, актів законодавства, виконання завдань, здійснення повноважень то­що); за наявності негативних фактів - причини їх виникнення та заходи, що вжи­ваються для виправлення становища.

Підзвітність місцевих державних адміністрацій визначається в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. У Законі передбачено, що місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Кабінетом Міністрів України та підзвітні і підконтрольні йо­му. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконання місце­вою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного зако­нодавства України і практики його реалізації, системи державного управління2. З питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники те­риторіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні й підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій. При реалізації своїх повноважень в галузі бюджету та фінансів місцева державна адміністрація складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання.

Закон передбачає порядок розробки місцевою державною адміністрацією проектів програм соціально-економічного розвитку, регіональних екологічних програм, процедуру їх затвердження, забезпечення їх виконання та звітування пе­ред відповідною радою про їх виконання. У разі визнання міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади незадовільною роботи відповідного управління, відділу, іншого структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або їх керівників міністр чи керівник іншого центрального органу виконавчої влади звертається з відповідним вмотивованим поданням до голови місцевої державної адміністрації. Голова місцевої державної адміністрації зобов'язаний розглянути це подання і не пізніше ніж у місячний термін прийня­ти рішення та дати обгрунтовану відповідь. Голови обласних, Київської та Севас­топольської міських держадміністрацій подають у встановленому Кабінетом Міністрів порядку щороку до 1 березня Кабінетові Міністрів звіти про результа­ти діяльності очолюваних ними органів.

Мін'юст на основі інформації центральних органів виконавчої влади, що по­дається ними до 10 січня, готує і подає до 31 січня Кабінетові Міністрів звіт про виконання орієнтовного плану законопроектних робіт за попередній рік.

Загальний правовий статус міністерств передбачає їх підзвітність Кабінету Міністрів. До обов'язків міністерств входить затвердження планів робіт і звітів про їх виконання. В тому випадку, якщо міністерству підпорядковується інший державний орган, міністерство розглядає його звіт відповідно до своєї компе­тенції. Зокрема, Положенням про Міністерство транспорту і зв'язку передбачено, що «міністр Мінтрансзв'язку України розглядає щорічні звіти щодо результатів діяльності Державної служби автомобільних доріг України в межах, визначених спеціальним директивним наказом».

Для виконання міжвідомчих програм створюються міжвідомчі органи коорди­нації. Зокрема, для координації моніторингу довкілля створюється міжвідомча комісія з питань моніторингу довкілля із секціями за відповідними напрямами, до складу якої входять МНС, МОЗ, Мінагрополітики, Держкомлісгосп, Мінприроди, Держводгосп, Держкомзем, Держжитлокомунгосп, їх органами на місцях, а також підприємства, установи та організації, що належать до сфери їх управління, які є суб'єктами системи моніторингу за загальнодержавною і регіональними (місце­вими) програмами3.

Кабінет Міністрів для забезпечення ефективної реалізації своїх повноважень, координації дій центральних та місцевих органів виконавчої влади під час вико­нання відповідних завдань, розробки проектів актів законодавства (крім законо­проектів, головним розробником яких є Мін'юст), загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України, а також для вирішення оперативних питань може утворювати постійні і тимчасові робочі органи (комітети, комісії, робочі групи тощо. До складу цих робочих ор­ганів залежно від покладених на них завдань включаються представники цент­ральних та місцевих органів виконавчої влади, а також народні депутати України, представники інших органів, не підвідомчих Кабінетові Міністрів, суб'єктів підприємницької діяльності, громадських організацій, науковці та інші фахівці за їх згодою. Сфера діяльності та повноважень постійних і тимчасових робочих ор­ганів визначається актами Кабінету Міністрів щодо їх утворення або положення­ми про них.

Органи виконавчої влади також можуть створювати тимчасові робочі органи для координації робіт з виконання програм. Наприклад, для виконання рішення спільного засідання колегій МВС, Міністерства транспорту та Державної служби автомобільних доріг України передбачається, що для взаємодії у вирішенні про­блем забезпечення безпеки дорожнього руху, підвищення оперативності в органі­зації підготовки й подання у вищі інстанції законопроектів у цій сфері діяльності та безумовного виконання Указу Президента України 20.05.2004 № 10 «Про захо­ди щодо посилення безпеки пасажирських перевезень автомобільним транспор­том» утворюється міжвідомчу робочу групу. В наказі встановлюються цілі, поря­док узагальнення ходу виконання визначених у рішенні заходів для доповіді керівництву МВС, Мінтрансу України та Укравтодору та порядок контролю за виконанням вимог наказу4.

В рамках органу виконавчої влади здійснюються три основні напрями діяль­ності: по-перше, ухвалюються рішення, що віднесені до загальної політики підприємства, по-друге, забезпечується ухвалення актів управління або адміністративних дій, по-третє, здійснено безпосередня виконавська діяльність. Консультаційні органи можуть мати однорідну або неоднорідну структуру. Вони часто можуть складатися з керівних працівників одного і того ж рівня управління й очолюватися загальним начальником.

Дорадчі органи мають особливе значення для забезпечення горизонтальної підзвітності, тому що дають змогу привернути громадськість до обговорення про­ектів нормативних актів і управлінських рішень. Вони сприяють забезпеченню координації і обміну думками, кращому розумінню схвалюваних рішень та їх наслідків. Такий обмін думками має однаково важливе значення як для інфор­маційних консультаційних органів, так і органів, уповноважених ухвалювати рішення.

Аналіз чинного законодавства України свідчить, що сьогодні відсутні єдині вимоги до змісту нормативних актів, що визначають правовий статус, зокрема підзвітність, робочих органів, які створюються для координації виконання окре­мих проектів або програм. У зв'язку з цим у Законі «Про управлінську діяльність» доцільно визначити статус робочих органів (робочих груп) та закріпи­ти порядок встановлення їх підзвітності.

Для вдосконалення правового регулювання статусу суб'єктів підзвітності доцільно розробити Типове положення про робочу групу, яке включатиме на­ступні аспекти: порядок створення; нормативно-правову основу функціонування; найменування програми або проекту, для реалізації яких створюється робоча гру­па, склад її учасників і представників; чисельність; завдання діяльності, характер рішень, порядок взаємодії учасників, основні функції; права і обов'язки; органі­зація контролю; аналіз і узагальнення інформації про хід виконання робіт за про­грамою, порядок і терміни підготовки звітності про результати діяльності.

Суб'єкти зовнішньої підзвітності перебувають поза межами уряду. Органи ви­конавчої влади підзвітні законодавчому органу. До суб'єктів вертикальної підзвітності належать Верховна Рада України та органи, які за дорученням Вер­ховної Ради здійснюють парламентський контроль5. Суб'єктами вертикальної підзвітності виступають також органи судової влади: фізичні та юридичні особи, на яких поширюються рішення відомства, повинні мати право вимагати задово­лення своїх скарг в судовому порядку. До кола цих органів належить Рахункова палата - постійно діючий орган контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави.

Нормативно-правові акти закріплюють відповідальність та підзвітність Кабінету Міністрів. Зокрема, в Конституції України, Регламенті Кабінету Міністрів від 18.07.2007 р. № 950 закріплено, що Кабінет Міністрів відповідаль­ний перед Президентом України і Верховною Радою, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді у межах, передбачених Конституцією України. Ст. 223 Регламен­ту Верховної Ради України, затвердженим Постановою Верховної Ради України від 03.08.2006 передбачається, що Верховна Рада один раз на рік розглядає звіт уряду про хід і результати виконання схваленої нею Програми діяльності Кабіне­ту Міністрів України. Звіт про хід і результати виконання Програми діяльності подається Кабінетом Міністрів України у 4 5-денний строк після закінчення ка­лендарного року. Звіт уряду про хід і результати виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України на пленарному засіданні Верховної Ради доповідає Прем'єр-міністр України, а у разі його відсутності - Перший віце-прем'єр-міністр. Після заслуховування звіту та співдоповідей комітетів проводиться обго­ворення звіту. За підсумками обговорення звіту України Верховна Рада приймає відповідну постанову.

Кабінет Міністрів України одночасно зі звітом про виконання Державного бюджету України подає на розгляд Верховної Ради доповіді про хід і результати виконання затверджених нею загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля. За рішенням парламенту, прийнятим за пропозицією Голови або Комітету, до пред­мета відання якого належить відповідне питання, доповідь про хід і результати виконання таких програм може бути заслухана на пленарному засіданні Верхов­ної Ради. Крім того, парламент за пропозицією Голови Верховної Ради України, або не менш як трьох комітетів, або не менш як однієї третини народних депу­татів від конституційного складу Верховної Ради може в будь-який час прийняти рішення про позачерговий звіт Кабінету Міністрів України з питань, зазначених у частині першій цієї статті.

Важлива роль у здійсненні парламентського контролю належить Рахунковій Палаті. З метою забезпечення своєчасного надходження і обробки інформації, не­обхідної для складання звіту про виконання Державного бюджету України, Рахун­ковою палатою за погодженням з Кабінетом Міністрів України вводиться обов'яз­кова фінансова звітність усіх центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій перед Рахунковою палатою6.

Нині відбуваються процеси, які свідчать про зменшення прямого уп­равлінського впливу на деякі сфери суспільного життя. В нормативних актах, на­приклад Регламенті Кабінету Міністрів України, передбачається обов'язковість надання звітної інформації суб'єктам зовнішньої підзвітності7.

До суб'єктів зовнішньої адміністративної підзвітності відновлено також гро­мадські організації, громадян, суб'єктів підприємницької діяльності тощо.

Необхідність створення ефективних механізмів участі та впливу окремої лю­дини, соціальних груп, інших суб'єктів суспільства на суспільні відносини, що потребують владно-організуючого впливу з боку держави, підкреслювалась у працях українських вчених8.

Дослідження суб'єктного складу адміністративно-правових відносин з підзвітності свідчить, що необхідна подальша регламентація цих правовідносин у нормативних актах, що регулюють правовий статус органів виконавчої влади.

 

1. Регламент Кабінету Міністрів України // Офіційний вісник України. - 2007.-№ 54. - Ст. 2180.

2. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 р. //ВВР України. - 1999. -№ 20-21. - Ст. 190.

3. Про утворення Міжвідомчої комісії з питань моніторингу довкілля : Постанова Кабінету міністрів України від 17 листопада 2001 р. № 1551 // Офіційний вісник України. - 2001. - № 47. -С. 101. - Ст. 2095.

4. Про заходи щодо посилення безпеки пасажирських переве­зень автомобільним транспортом Указ Президента України від 20.05.2004 № 10 // Президентський вісник. - 2004. - № 10.

5. Ківалов С.В., Залюбовська І.К. Парла­ментський контроль за діяльністю органів виконавчої влади в Україні: історія, теорія, перспективи. - Одеса, 2004. - С. 40-41.

6. Про Рахункову палату: Закон України від 11 липня 1996 р. // ВВР України. - 1996. - № 43. - Ст. 212.

7. Режим доверия к органам государственной власти через максимальную информирован­ность общества // Госслужба и карьера. - 2005. -№1.

8. Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту / НАЛ України; Інститут держави і права ім. В.М.Корецького / В.Б. Авер'янов (заг. ред.). -К., 2007. - С. 83.

 

< Попередня   Наступна >