Наукові статті Адміністративне право ПРОТИДІЯ ЕКОНОМІЧНИМ ЗЛОЧИНАМ: ЗАСАДИ РЕФОРМУВАННЯ ІНСТИТУТУ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ В УКРАЇНІПРОТИДІЯ ЕКОНОМІЧНИМ ЗЛОЧИНАМ: ЗАСАДИ РЕФОРМУВАННЯ ІНСТИТУТУ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ
| Наукові статті - Адміністративне право |
СКАЛОЗУБ Л.П.,
кандидат юридичних наук, начальник Департаменту ДСБЕЗ МВС України
ВАСИЛИНЧУК В.І.,
кандидат юридичних наук, доцент, професор кафедри ОРД Навчально-наукового інституту підготовки кадрів кримінальної міліції Київського національного університету внутрішніх справ
ПРОТИДІЯ ЕКОНОМІЧНИМ ЗЛОЧИНАМ: ЗАСАДИ РЕФОРМУВАННЯ ІНСТИТУТУ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ
У статті авторами розкриваються проблемні засади реформування інституту адміністративної відповідальності при вчиненні економічних правопорушень.
Інтерес науковців та практиків до реформування інституту адміністративної відповідальності за економічні правопорушення зумовлений значним масивом тих проблем, з якими зустрічаються оперативні працівники органів внутрішніх справ у процесі протидії злочинам у сфері економіки.
Досвід нашого дослідження свідчить, що працівники органів внутрішніх справ мають право складати протоколи за економічні правопорушення за 18 статтями Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП), а саме: ст. 51-2; 155; 155-2; 156; 156-1; 156-2; 162; 164; 164-6; 164-7; 164-8; 164-9; 164-10; 165-1; 165-2; 184-1; 189-1; 212-6 [1].
Аналіз оперативної практики свідчить, що існуюча система адміністративних стягнень, застосування яких становить зміст адміністративної відповідальності, не забезпечує потреб охорони правопорядку. Розміри адміністративних стягнень, особливо штрафів, не узгоджуються із суспільною шкідливістю адміністративних проступків.
Законотворчість є різновидом правотворчої діяльності, яка охоплює процес створення юридичної норми від зародження відповідної ідеї до прийняття нормативного акта і введенн
Отже, метою підготовки даної статті є: на основі аналізу нормативно-правових актів та практичних здобутків розкрити деякі проблеми адміністративної відповідальності при вчинен-ні економічних правопорушень і запропонувати напрями їх удосконалення.
Указом Президента України № 311/2008 від 8 квітня 2008 р. було введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 лютого 2008 р. „Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів” та затверджено Концепцію реформування кримінальної юстиції [3].
Відповідно до зазначеного Указу Президента України розпорядженням Кабінету Міністрів України № 1153- від 27 вересня 2008 р. затверджено план заходів щодо реалізації зазначеної Концепції, головними з яких є розроблення органами влади за участю Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права проекту нового Кримінально-процесуального кодексу України, Кодексів України про кримінальні проступки та про адміністративні проступки, проекту Закону „Про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо розмежування правопорушень залежно від ступеня їх суспільної небезпеки”, а також інших законів.
Відповідно до основних напрямків реформування кримінального та адміністративно-деліктного законодавства, приведених у другому розділі Концепції реформування кримінальної юстиції, з метою гуманізації кримінального законодавства певну частину злочинів пропонується трансформувати в кримінальні (підсудні) проступки, обмежити сферу застосування покарань, пов'язаних із позбавленням волі, замінивши їх штрафними санкціями. Таким чином, кримінально карані діяння будуть поділятися на злочини та кримінальні проступки.
Виходячи із викладеного, на нашу думку, розмежування адміністративних правопорушень, кримінальних проступків та злочинів було б доцільно проводити за наступними критеріями:
ступінь небезпеки та правові наслідки кримінально караного діяння для особи, суспільства і держави;
практика застосування кримінального та адміністративного законодавства;
міжнародний досвід захисту людини, суспільства і держави від злочинів та проступків.
Отже, кримінальні проступки мають бути об'єднані в новий Кодекс України про кримінальні проступки.
Вдосконалення інституту адміністративної відповідальності має декілька причин, зокрема, це необхідність:
систематизації норм, якими встановлено відповідальність за адміністративні правопорушення у спеціальному Законі – Кодексі;
узгодження чинного законодавства України з положенням п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України стосовно встановлення адміністративної відповідальності виключно Законами України [4];
встановлення відповідальності юридичних осіб за адміністративні правопорушення;
удосконалення системи адміністративних стягнень та узгодження розмірів штрафів відповідно до суспільної шкоди, нанесеної адміністративним проступком;
удосконалення системи адміністративної процедури щодо притягнення до відповідальності за вчинення проступків та її розгалудження заходами примусу кримінально-процесуального характеру.
Тому з метою реформування інституту адміністративної відповідальності в Україні робочою групою фахівців був розроблений проект відповідної Концепції та підготовлено на заміну чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення проект Кодексу України про адміністративні проступки і стягнення. Даний проект Кодексу містить низку принципово нових положень, на деяких із них необхідно зупинитися окремо.
Відповідно до ст. 13 Проекту Кодексу адміністративним проступком є суспільно шкідливе, протиправне, винувате діяння (дія чи бездіяльність) проти прав, свобод та інтересів осіб, суспільних і державних інтересів, порядку публічного управління, вчинене фізичною або юридичною особою та передбачене зазначеним Проектом Кодексу.
Таким чином, обсяг поняття „адміністративного правопорушення” значно розширено. Адміністративним правопорушенням вважається порушення положень законодавства будь-яким суб’єктом адміністративних правовідносин, у тому числі й суб’єктом владних повноважень. Відповідальність до фізичних та юридичних осіб пропонується застосовувати за вчинення адміністративних проступків (деліктів), а до адміністративних органів – у порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України.
Проектом Кодексу передбачено іншу, ніж чинним КупАП, побудову статей Особливої частини. Зокрема, у кожній статті Особливої частини Проекту Кодексу визначається адміністративний орган, який має право розглядати справу про цей адміністративний проступок.
Залежно від ступеня суспільної шкідливості адміністративні проступки поділяються на вісім категорій. Залежно від категорії проступку передбачено відповідальність за їх скоєння. Категорія проступку також визначається у кожній статті Особливої частини.
Наприклад, за вчинення адміністративного проступку восьмої категорії передбачене адміністративне стягнення у вигляді попередження або штрафу: для фізичних осіб – від п’ятдесяти до ста гривень, для юридичних осіб – від п’ятисот до однієї тисячі гривень. За вчинення адміністративного проступку першої категорії передбачено такі адміністративні стягнення: штраф для фізичних осіб – від однієї тисячі п’ятисот до трьох тисяч гривень, для юридичних осіб – від п’ятнадцяти тисяч до тридцяти тисяч гривень, а також тимчасове обмеження використання спеціального права, наданого особі.
Обрахунок розміру штрафів пропонується здійснювати в національній валюті, а не в неоподатковуваному мінімумі доходів громадян, що може спростити механізм законодавчого збільшення розмірів штрафів у зв’язку із збільшенням рівня інфляції в країні.
Стаття або частина статті Особливої частини Кодексу можуть передбачати штраф з нефіксованим розміром. Наприклад, ч. 4 ст. 169 (Порушення порядку сплати податків, зборів, обов’язкових платежів) Проектом Кодексу передбачена відповідальність за відчуження активів, які перебувають у податковій заставі, без попередньої згоди адміністративного органу в сфері податкової політики, якщо отримання такої згоди є обов'язковим згідно із законом, у вигляді накладення нефіксованого штрафу в розмірі вартості незаконно відчужуваних активів, визначеної за звичайними цінами.
Зазначені зміни спрямовано на усунення недоліків, які на тепер мають місце у застосуванні адміністративного законодавства.
Так, існуюча у чинному законодавстві система адміністративних стягнень, застосування яких становить зміст адміністративної відповідальності, не забезпечує потреб охорони правопорядку. Розміри адміністративних стягнень, особливо штрафів, не узгоджуються із суспільною шкідливістю адміністративних проступків.
Відповідно до чинного порядку обчислення розміру заподіяної правопорушенням шкоди та штрафів за їх скоєння (п. 22.5 Закону України „Про податок з доходів фізичних осіб”) з 2004 по 2009 рік 1 неоподатковуваний мінімум доходів громадян при кваліфікації правопорушень збільшився з 17 до 302,5 грн., тоді як розмір неоподатковуваного мінімуму для визначення штрафу залишився незмінним – 17 грн.
Таким чином, по-перше, було виведено з категорії злочинів значну кількість правопорушень, у тому числі у сфері господарської та службової діяльності, а по-друге, створено правову иситуацію неефективного покарання та соціальної несправедливості, яка призводить до збільшення кількості потерпілих та невідшкодування завданих їм збитків.
Наприклад, відповідальність за ч. 1 ст. 202 (Порушення порядку зайняття господарською та банківською діяльністю) КК України настає в разі одержання доходів внаслідок здійснення такої діяльності у великих розмірах (тисяча неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і більше – від 302,5 тис. грн.) [5].
При вчиненні правопорушення, внаслідок якого отримано дохід менше зазначеної суми, настає відповідальність за ст. 164 КУпАП, яка передбачає штраф у розмірі від 40 до 60 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (680–1020 грн.)
На нашу думку, одним із шляхів вирішення цієї проблеми є запровадження нових підходів до розрахунку штрафних санкцій за скоєння адміністративних правопорушень по лінії економіки.
Зокрема, коли за подібне правопорушення існує також відповідальність у Кримінальному кодексі України, штраф як вид покарання за його скоєння доцільно розраховувати у відсотках від мінімального розміру штрафних санкцій, передбачених відповідною статтею КК України.
Наприклад, одним із видів покарань за ч. 1 ст. 176 КК України (Порушення авторських та суміжних прав) є штраф від 200 до 1 тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Відповідно, розмір штрафних санкцій, передбачених ст. 51-2 (Порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності) можна розраховувати як певний відсоток від 200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (приблизно від 70 до 100 %).
В інших випадках для розрахунку розміру штрафу за скоєння адміністративного правопорушення по лінії економіки доцільно ввести нову розрахункову одиницю, яка б прирівнювалась розміру мінімальної заробітної плати.
Отже, розміри фінансової відповідальності, які передбачені чинним законодавством за вчинення правопорушень, є неадекватними їх тяжкості та завданій суспільним інтересам шкоді і, як правило, не виконують функцію покарання.
Проект Кодексу передбачає встановлення відповідальності юридичних осіб за скоєння адміністративних проступків.
Слід зазначити, що у чинному законодавстві України вже існують санкції стосовно юридичних осіб. Такі санкції передбачені, наприклад, законами України „Про захист економічної конкуренції”, „Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання, пов'язаної з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування”, „Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку”, „Про банки і банківську діяльність”, „Про захист прав споживачів”, „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, „Про ветеринарну медицину”, „Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання”, „Про виключну (морську) економічну зону України”, Декретом Кабінету Міністрів України „Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення” тощо [6].
Таким чином, відповідальність юридичних осіб за вчинення ними правопорушень фактично існує, але Проектом Кодексу пропонується її систематизувати, що надасть можливість уникнути колізій між різними законодавчими актами і суперечностей у застосуванні правоохоронними органами відповідних санкцій стосовно юридичних осіб.
Відповідальність за вчинення юридичною особою адміністративного проступку буде наступати у разі, якщо таке порушення є наслідком діянь фізичних осіб, що її представляли у відповідних відносинах та усвідомлювали суспільно шкідливий характер такого діяння (дії або бездіяльності). Таким чином, посадові особи, що вчинили такі правопорушення, не визначаються суб’єктами адміністративних проступків і можуть нести відповідальність тільки у межах юридичної особи.
З метою дотримання конституційного принципу рівності прав людини Проектом Кодек-су скасовано низку положень чинного КУпАП стосовно особливості відповідальності за адміністративні проступки спеціальних суб’єктів – військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів. Крім того, неповнолітніх осіб віком від 16 до 18 років пропонується визнати повноцінними суб’єктами проступків, зважаючи на помірну тяжкість відповідальності в адміністративному деліктному законодавстві.
Враховуючи, що Проект Кодексу не містить норм, які передбачають безпосереднє посягання на особу, із переліку обставин, що виключають відповідальність за адміністративні проступки, виключено необхідну оборону. Також скасовані положення чинного Кодексу про звільнення від відповідальності за малозначністю вчиненого проступку та про можливість передачі матеріалів на розгляд громадськості.
Проектом Кодексу передбачена підвідомчість адміністративних проступків лише адміністративним органам – органам виконавчої влади та виконавчим органам місцевого самоврядування.
Також пропонується з переліку органів, уповноважених притягувати до відповідальності за адміністративні проступки, виключити суди (суддів), представників громадськості та працівників, які здійснюють охорону підприємств, установ, організацій. Разом з тим, відповідно до положень Концепції реформування кримінальної юстиції, юрисдикція суду, який розглядає кримінальні справи у першій інстанції, поширюється на кримінальні проступки.
На нашу думку, вилучення судів з числа суб’єктів, уповноважених застосовувати заходи адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних проступків, дозволить особам, які притягуються до відповідальності за вчинення адміністративних проступків, оскаржувати відповідні рішення до адміністративного суду в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства.
Відповідно до ст. 29 Проекту Кодексу за вчинення адміністративних проступків можуть застосовуватись такі адміністративні стягнення: попередження, штраф, пеня, тимчасове обмеження використання спеціального права, наданого особі. Попередження та штраф є основними видами адміністративних стягнень, а пеня та тимчасове обмеження використання спеціального права, наданого особі, можуть бути застосовані і як основні, і як додаткові адміністративні стягнення.
Таким чином, частина адміністративних стягнень, передбачених ст. 24 чинного КУпАП, що застосовуються до осіб, які скоїли адміністративне правопорушення (безоплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, громадські роботи, короткостроковий арешт) будуть віднесені до Кодексу України про кримінальні проступки.
Заслуговує на схвалення норма, якою пропонується виключити такий вид стягнення, як „оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення”, а „конфіскацію” та „виправні роботи” застосовувати як пока-рання за вчинення злочину. Окрім того, за вчинення адміністративних проступків не застосовуватиметься адміністративний арешт.
Відповідно до проекту Концепції реформування інституту адміністративної відповідальності в Україні процедуру притягнення до відповідальності пропонується визначити, крім Проекту Кодексу, також в окремому законі про адміністративну процедуру – Адміністративно-процедурному кодексі.
Вказаними актами, залежно від визнання особою своєї вини у вчиненні проступку та/або розміру стягнення, передбачено просту (швидку) та ускладнену процедуру притягнення до відповідальності.
Проста процедура проводитиметься, коли особа визнає свою вину на місці вчинення проступку, і полягатиме у складенні посадовою особою адміністративного органу відповідного акта та визначення розміру стягнення.
Ускладнена процедура буде здійснюватися у випадках невизнання особою своєї вини та передбачає проведення додаткового дослідження обставин (експертизи, свідчень особи, свідків тощо).
Пропонується удосконалити процедуру початку адміністративного провадження, яким вважатиметься звернення фізичної чи юридичної особи або отримання інформації іншим чином.
Згідно зі ст. 388 Проекту Кодексу заходами процедурного примусу є такі, що застосовуються до особи з метою припинення адміністративного проступку, а також підготовки справи про адміністративний проступок до вирішення. Заходами процедурного примусу є: затримання, тимчасове позбавлення можливості користування спеціальним правом, тимчасове вилучення майна, огляд.
Посадові особи адміністративних органів будуть мати право здійснювати примусовий огляд особи, речей, житла чи іншого володіння особи, примусове встановлення стану сп’яніння тільки за добровільної згоди особи.
З метою зібрання інформації про адміністративні стягнення, застосовані в Україні за вчинення адміністративних проступків, у Мін’юсті передбачено створення Єдиного державного реєстру адміністративних стягнень. Главою 3 Проекту Кодексу визначено призначення, правила функціонування Єдиного державного реєстру адміністративних стягнень в Україні та порядок зберігання, використання і доступу до інформації, що міститься у зазначеному реєстрі.
Підсумовуючи вищезазначене, успішність протидії злочинам у сфері економіки буде мати позитивний результат лише тоді, коли не тільки оперативні підрозділи будуть на належному рівні викривати дані злочини, а й уповноважені на те суб’єкти будуть своєчасно розробляти і приймати надзвичайно потрібні нормативно-правові акти.
Список використаної літератури:
Кодекс України про адміністративні правопорушення. – К., 2008.
Колпаков В.К., Волох О.К. Функції адміністративно-деліктної законотворчості // Наук. вісник КНУВС. – 2007. – № 3. – С. 42–51.
Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів: Указ Президента України № 311/2008 від 08.04.2008 р.
Конституція України. – К., 2006.
Кримінальний кодекс України. – К., 2008.
Про пропозиції щодо підвищення штрафів за скоєння адміністративних правопорушень: Довідка ДДСБЕЗ МВС України. – К., 2008.
< Попередня Наступна >