70

---

3. Совет Безопасности

Совет Безопасности занимает уникальное положение не только в ООН, но и во всей системе международных организаций <*>. Прежде всего потому, что на него возложена главная ответственность за поддержание мира и безопасности. Несмотря на то что Совет Безопасности - орган ограниченного представительства (в нем представлено менее 10% общего числа членов ООН), государства-члены согласились, что при исполнении своих обязанностей Совет "действует от их имени" (п. 1 ст. 24 Устава ООН). Иными словами, Совет Безопасности самостоятельно предпринимает действия, которые рассматриваются как действия ООН.

--------------------------------

<*> См.: Ушаков Н.А. Принцип единогласия великих держав в ООН. М., 1965; Федоров В.Н. Совет Безопасности ООН. М., 1965.

 

Решения Совета по определенным вопросам обладают юридически обязательной силой. Особого внимания заслуживает то обстоятельство, что Совет Безопасности является главным исполнительным органом ООН. Если в результате обсуждения Ассамблеей вопроса, относящегося к поддержанию мира, окажется необходимым предпринять те или иные действия, то такой вопрос передается Совету Безопасности.

ООН обеспечивает такой порядок, чтобы государства, даже не являющиеся ее членами, действовали в соответствии с принципами Устава в той мере, в какой это необходимо для поддержания международного мира и безопасности (п. 6 ст. 2 Устава). Естественно, в осуществлении этой нормы решающая роль принадлежит Совету.

К компетенции Совета Безопасности отнесена подготовка планов регулирования вооружений. Ему отведена главная роль в мирном разрешении споров (гл. VI). Специальная глава Устава посвящена действиям Совета в отношении угрозы миру, наруше

ний мира и актов агрессии (гл. VII).

Совет Безопасности определяет наличие любой угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии. Само по себе такое определение может иметь юридические последствия, давая угрожаемому или подвергшемуся агрессии государству право на содействие ООН в обеспечении его интересов.

Установив наличие угрозы миру, Совет Безопасности может вынести рекомендацию, но вправе и принять решение о мерах принуждения к правонарушителю. Устав предусматривает применение невоенных и военных мер. Они применяются государствами по решению Совета. К первым отнесены полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио- или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений (ст. 41). Перечень этот примерный, а не исчерпывающий. Совет не раз принимал решения о применении таких мер в качестве санкций, в частности в отношении ЮАР и Южной Родезии.

В случае если Совет Безопасности сочтет, что невоенные меры недостаточны, он может применить воздействие вооруженными силами, которые включают демонстрацию, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил государств-членов (ст. 42). Соответственно члены обязаны предоставить в распоряжение Совета Безопасности необходимые вооруженные силы и обеспечить их деятельность. В этих целях заключаются специальные соглашения. Для оказания помощи Совету Безопасности в осуществлении этих мер был учрежден Военно-Штабной Комитет, состоящий из представителей штабов постоянных членов. До окончания холодной войны комитет существовал формально. Однако в 1990 г. он проявил себя в ходе применения санкций в отношении Ирака.

Опыт применения санкций к Ираку может служить иллюстрацией возможностей Совета Безопасности в наше время. В день нападения Ирака на Кувейт (2 августа 1990 г.) Совет принимает резолюцию, которая определяет факт нарушения мира (ст. 39 Устава), а также рекомендует пути немедленного прекращения агрессии (ст. 40). В следующей резолюции Совет констатирует невыполнение Ираком предыдущей и определяет меры по восстановлению власти законного правительства Кувейта. Это уже не рекомендации, а решение. Более того, оно обращено не только к членам ООН, но и к государствам-нечленам. В этом видится пример осуществления полномочий по п. 6 ст. 2 Устава.

В числе предписанных мер - прекращение всех экономических связей и отказ от признания любого оккупационного правительства. Следующая Резолюция (от 25 августа) предусматривала применение вооруженных сил. С юридической точки зрения особый интерес представляет Резолюция от 25 сентября. Она устанавливала, что все правовые акты Ирака, противоречащие резолюциям Совета, являются ничтожными. Сославшись на ст. 103 Устава о приоритете обязательств по Уставу, Совет обязал все государства независимо от их договоров прекратить авиационные связи с Ираком. Иными словами, обязательная резолюция Совета приравнена к обязательствам по Уставу <*>.

--------------------------------

<*> См.: Резолюция Совета Безопасности ООН по вопросу об агрессии Ирака против Кувейта // СЖМП. 1991. N 1. С. 140 - 150.

 

Резолюции установили условия прекращения военных действий, порядок возмещения ущерба и др. В результате они заменили не только соглашения о перемирии, но и мирный договор. История не знает ничего подобного. Санкции применялись Советом Безопасности и в других случаях - в отношении Ливии и Югославии. В последнем случае Совет сыграл важную роль в разработке условий мирного урегулирования.

Как видим, под влиянием требований жизни идет процесс расширения полномочий Совета Безопасности, причем без внесения изменений в Устав, путем согласованного толкования его положений. Первым шагом в этом направлении явилась практика принятия резолюций при воздержавшемся постоянном члене, что отличается от положения Устава о необходимости совпадающих голосов всех постоянных членов (ст. 27).

Важной новеллой явился институт миротворческих операций, проведение которых подтвердило их значимость. К сожалению, из-за ограниченных ресурсов ООН не в состоянии осуществлять их во всех случаях, когда это необходимо, и в результате не оправдывает возлагаемые на нее народами надежды.

Показателен в этом плане следующий случай. Во время визита Генерального секретаря ООН К. Аннана в 1998 г. в Руанду руководители этой страны обвинили ООН в том, что она в 1994 г. не приняла мер к прекращению геноцида в стране. Оправдываясь, К. Аннан сослался на то, что Совет Безопасности оказался не в состоянии принять соответствующее решение. Решение не было принято в результате несогласия с ним США. В ходе своего визита в Руанду в 1998 г. президент У. Клинтон принес извинения за бездействие ООН <*>.

--------------------------------

<*> International Herald Tribune. 1998. May 6.

 

Совет Безопасности распространил свою деятельность на конфликты немеждународного характера. Он не раз квалифицировал происходящие на территории государства события как угрозу миру со всеми вытекающими из его полномочий последствиями <*>.

--------------------------------

<*> Еще в годы холодной войны Совет принимал резолюции, осуждающие расистские режимы в Южной Африке и Родезии на основе гл. VII Устава "Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии".

 

Резолюцией Совета Безопасности от 3 декабря 1992 г. было установлено, что ситуация в Сомали представляет угрозу миру, и потому решено принять все необходимые меры для восстановления мира. Между тем речь шла о чисто внутренней ситуации и, следовательно, о гуманитарной интервенции. В соответствии с резолюцией в Сомали были направлены вооруженные силы для спасения населения от голода и предотвращения внутренних конфликтов.

Это означало новое развитие полномочий Совета Безопасности. В заявлении Совета, принятом на заседании с участием глав государств и правительств в 1992 г., было отмечено: "Отсутствие войны и вооруженных конфликтов само по себе не обеспечивает международного мира и безопасности. Невоенные источники нестабильности в экономической, социальной, гуманитарной и экологической областях стали угрозой миру и безопасности" <*>.

--------------------------------

<*> Док. ООН: S/PV 3046.143. 1992. Jan. 31.

 

Правомерность такой постановки вопроса подтверждена Международным судом, заявившим, что "полномочия Совета по статье 24 не ограничены специфическими полномочиями, содержащимися в гл. гл. VI, VII, VIII и XII...". Единственным ограничением являются основные цели и принципы Устава <*>. Все это означает новый этап в развитии ООН, который обусловлен произошедшими в мире переменами.

--------------------------------

<*> ICJ. Reports. 1971. P. 52.

 

Растущая активность Совета Безопасности и фактическое расширение его полномочий имеют положительный эффект. Расширение полномочий опирается на молчаливое согласие членов ООН. Однако в этом следует соблюдать чувство меры. Совет Безопасности стал осуществлять не только исполнительные, но также нормотворческие и даже судебные функции. Думается, что в этих и иных подобных действиях он должен опираться на Генеральную Ассамблею.

Резолюции Совета Безопасности призваны содействовать реализации норм Устава, а не создавать новые нормы. Они юридически обязательны именно как акты применения права <*>. После прекращения холодной войны деятельность Совета существенно активизировалась. С 1946 по 1989 гг. в среднем ежегодно принималось около 20 резолюций, а уже в 1990 г. их было принято 37, в 1995 г. - свыше 100.

--------------------------------

<*> СССР несколько раз предлагал придать юридически обязательную силу актам Генеральной Ассамблеи, содержащим общие нормы, путем соответствующего решения Совета Безопасности. Такое предложение было, например, внесено в 1972 г. в отношении отказа от применения силы и запрещения навечно применения ядерного оружия. Однако ООН обоснованно не согласилась с таким пониманием полномочий Совета.

 

С учетом роли и полномочий Совета Безопасности определен его состав. Совет состоит из 15 членов: пяти постоянных (Китай, Франция, Россия, Великобритания и США) и десяти непостоянных. Последние избираются Генеральной Ассамблеей сроком на два года и не могут быть немедленно переизбраны. При этом учитывается не только справедливое географическое распределение, но и степень участия государства в поддержании мира и достижении других целей ООН (ст. 23).

Решения по процедурным вопросам принимаются большинством в девять голосов. По другим вопросам также необходимо собрать не менее девяти голосов, но это число должно обязательно включать голоса постоянных членов. Неучастие в голосовании постоянного члена на препятствует принятию решения. Такова формула принципа единогласия великих держав, который служит одной из основ Совета Безопасности. Вместе с тем, используя право вето, любой постоянный член может воспрепятствовать принятию резолюции <*>.

--------------------------------

<*> Так, в ноябре 1996 г. 14 членов Совета Безопасности поддержали кандидатуру Бутроса Гали на пост Генерального секретаря ООН. Против высказались только США. Решение принято не было. В итоге новым Генеральным секретарем был избран Кофи Аннан.

 

Принцип единогласия постоянных членов отражает реальное положение дел в мире. Только единство великих держав способно обеспечить мир и безопасность. Об осознании этого положения свидетельствует анализ результатов голосования в Совете Безопасности, обнаруживающий определенную тенденцию. С 1946 по 1990 гг. постоянные члены применяли вето 279 раз, а с 1990 по 1995 гг. - лишь дважды.

В настоящее время специальный комитет рассматривает вопрос о расширении состава Совета. ФРГ и Япония активно добиваются места постоянных членов, ссылаясь, в частности, на то, что их взносы относятся к числу крупнейших. На постоянное представительство в Совете претендуют и такие страны, как Индия, Бразилия.

 

< Попередня   Наступна >