Тема 15 ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ

1 Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства

Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 была одобрена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации

Преобразования в жилищно-коммунальной сфере на современном этапе осуществляются в рамках реализации нового этапа Государственной целевой программы «Жилище» Несмотря на принимаемые меры, социально-экономическое состояние России продолжает оказывать негативное влияние на работу коммунальной инфраструктуры Договоры на коммунальное обслуживание заключаются формально и не обеспечивают минимальных стандартов качества обслуживания Инвестиции в коммунальное хозяйство снизились в два раза Продолжает нарастать износ основных фондов, снижаются надежность и устойчивость систем инженерного обеспечения

Единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, то есть переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания

Историческая справка В 1994—1995 гг резкий рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги позволил преодолеть его отставание от темпов инфляции, при этом доля затрат, покрываемая населением, в эксплуатационных издержках предприятий отрасли возросла с 2—3 % до 20—40 % В результате этого объем недофинансирования услуг, оказываемых предприятиями жилищно-коммунального хозяйства по сравнению с 1993 г снизился, но тем не менее составил более 50 трлн. Руб. Поскольку темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги опережали темпы инфляции, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на покрытие разницы в ценах на тепловую энергию в муниципальных бюджетах не уменьшилась

Положение усугублялось тем, что в 1995 г реальные доходы населения снизились на 13%, в связи с чем рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался для него особенно болезненным

Сложившаяся ситуация потребовала увеличения конечного срока перехода предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость с 5 до 10 лет Органы местного самоуправления должны устанавливать тарифы на жилищно-коммунальные услуги для населения исходя из оценки реальных доходов граждан и затрат, необходимых для поддержания работоспособности систем инженерного жизнеобеспечения населенного пункта

Согласно Концепции основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства являются.

-обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества,

-снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг,

-смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного

функционирования

Основными способами достижения указанных целей являются:

-совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве,

-переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;

совершенствование системы социальной защиты населения: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств.

Основные пути реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

Важным элементом реформы должно стать создание конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищной сферы, что позволит собственникам жилья и объектов коммунального назначения выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимый уровень качества работ и услуг по наиболее низким ценам. Развитие конкуренции в жилищно-коммунальной сфере осуществляется в целях создания условий для преодоления негативных последствий монопольного или доминирующего положения организаций жилищно-коммунального хозяйства путем:

1) формирования органами местного самоуправления муниципального заказа на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения;

2) организации системы расчетов за произведенные и потребленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров, а также применения экономических санкций за нарушение договорных обязательств;

3) привлечения на равноправной основе организаций различных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг.

Необходимой предпосылкой развития конкуренции является демонополизация жилищно-коммунального хозяйства. К сферам деятельности, в которых возможно развитие конкуренции, относятся:

—управление и обслуживание жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства;

-привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты;

-выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов коммунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и тому подобное);

-проектно-изыскательские и строительные работы по развитию объектов

коммунального назначения и т.п.

Органам местного самоуправления целесообразно ускорить процесс разгосударствления организаций жилищно-коммунального хозяйства, функционирующих в этой сфере, обеспечить реальное равноправие хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и заключение соответствующих договоров на конкурсной основе.

Органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления через службы заказчика и государственную жилищную инспекцию субъекта РФ рекомендуется:

-осуществлять контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий — естественных монополистов и прибыли для формирования цен, а также обеспечивать участие в работе региональных энергетических комиссий всех заинтересованных сторон при установлении тарифов как для организаций коммунального хозяйства, так и для организаций-поставщиков топливно-энергетического комплекса;

-повышать организационно-правовую и финансово-экономическую независимость хозяйствующих субъектов для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг;

-контролировать обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей жилищно-коммунальных услуг на уровне федеральных социальных стандартов;

-способствовать внедрению приборов индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепла, газа и других энергоресурсов.

Совершенствование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Ключевой проблемой нового этапа реформирования жилищно-коммунального хозяйства является совершенствование системы договорных отношений, обусловленное появлением в этой сфере хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм.

Появление новых видов собственников обусловлено потребностями в иных формах и методах инвестирования развития объектов жилищно-коммунального назначения в условиях ограниченности бюджетных средств. При этом наряду с диалогом «заказчик — подрядчик» формируются сложные многосторонние взаимоотношения, участниками которых являются:

-инвестиционные, строительные и эксплуатационные организации различных форм собственности, осуществляющие финансирование, строительство, содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства и управление ими;

-собственники жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, представляющие их органы и управляющие компании;

-потребители услуг — владельцы, наниматели и арендаторы жилых помещений, товарищества собственников жилья, другие, организации.

При решении этих проблем особое внимание следует уделить:

1) проведению субъектами РФ, органами местного самоуправления необходимых преобразований в сфере управления финансирования и ценообразования, направленных на обеспечение более эффективного

функционирования жилищно-коммунального хозяйства;

2) формированию структур (службы заказчика, управляющие организации, товарищества собственников жилья и другие), представляющих интересы всех собственников жилья и защищающих права потребителей жилищно- коммунальных услуг;

3) введению договорных отношений на всех этапах производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг, включая собственника- домовладельца, производителя услуг и их потребителя;

4) завершению процесса передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов жилищно-коммунального хозяйства.

В основу системы управления жилищно-коммунальным хозяйством могут быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником-домовладельцем, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности.

При выборе варианта управления целесообразно руководствоваться принципом предоставления собственнику-домовладельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость и управлять ею.

Органам местного самоуправления, как собственникам объектов жилищно-коммунального хозяйства, следует стремиться к формированию на территории муниципального образования единой социальной и финансовой политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Подрядные жилищные и коммунальные организации несут ответственность за соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунального назначения, за эффективное использование ограниченных финансовых ресурсов при качественном и надежном обслуживании потребителей, обеспечении сохранности жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства.

Организации, специализирующиеся в сфере управления помимо прочего осуществляют рациональное распределение финансовых ресурсов между производителями тех или иных жилищно-коммунальных услуг. Собственник-домовладелец может выполнять эти функции сам либо нанять специализированную управляющую организацию, которая может быть муниципальной (служба заказчика), или стороннюю управляющую организацию, в том числе частную. Управляющая организация по поручению собственника может осуществлять также сбор платежей, заключение договоров с подрядными организациями и контроль за их исполнением, а также заключение договоров найма.

На новом этапе реформирования жилищно-коммунального хозяйства система договорных отношений включает в себя:

-договор между собственником объектов жилищно-коммунального назначения и хозяйствующим субъектом (включая управление жилищным фондом и его обслуживание, коммунальное обслуживание), заключаемый в том

числе на конкурсной основе;

-договор между собственником жилищного фонда и нанимателем (владельцем) жилого помещения;

-договор между хозяйствующими субъектами (например, между водо- и теплоснабжающими организациями);

-договор между организациями, предоставляющими коммунальные услуги, и потребителями этих услуг.

Обеспечение государственного регулирования и контроля.

Наличие различных видов собственности предполагает государственное регулирование в вопросах содержания и использования жилищного фонда и объектов коммунального назначения, обеспечивающее соблюдение обязательных для всех собственников федеральных стандартов качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг и разработку на их базе региональных стандартов содержания жилья и объектов коммунального назначения для использования их в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками. По мере улучшения финансирования работ по обслуживанию жилищного фонда и объектов коммунального назначения эти стандарты могут ужесточаться.

Государственный контроль и регулирование качества жилищно-коммунального обслуживания могут осуществляться органами местного самоуправления, органами государственной жилищной инспекции субъектов Российской Федерации, контролирующими не только соблюдение стандартов качества предоставляемых услуг, но и наличие соответствующих договоров. С учетом этого соответствующие органы целесообразно наделить правом административного воздействия на подрядные организации, выполняющие по договору определенные виды и объемы работ, на управляющие организации и собственников жилья и объектов коммунального назначения.

Одной из форм государственного регулирования и контроля качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг является лицензирование, а также определение приоритетных групп потребителей этих услуг, подлежащих обязательному обслуживанию, и минимального уровня предоставляемых услуг в случае невозможности полного удовлетворения их потребностей из-за недостатка ресурсов или мощностей у организации, отнесенной к естественной монополии или доминирующей на рынке указанных услуг.

Защиту интересов потребителей жилищно-коммунальных услуг следует осуществлять также путем установления необходимых условий и ограничений, обеспечивающих нормативный уровень жилищно-коммунального обслуживания потребителей при принятии решений об изменении форм собственности организаций жилищно-коммунального хозяйства.

В области технического обеспечения жилищно-коммунального хозяйства помимо разработки и внедрения приборов индивидуального учета и регулирования потребляемых воды, газа и других энергоресурсов особого внимания заслуживает разработка автоматизированных систем диспетчерского управления, которые позволяют не только учитывать потребление соответствующих ресурсов, но и регулировать процесс их распределения и потребления в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Стимулирование создания товариществ собственников жилья.

Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, является одним из наиболее приемлемых способов защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых услуг и позволяет создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилищного фонда.

Товарищества собственников жилья получают реальную возможность самостоятельно решать вопросы организации обслуживания и эксплуатации жилья, а следовательно, и определять порядок расходования средств, направляемых на эти цели. Члены товариществ собственников жилья прямо заинтересованы в установке приборов индивидуального учета и регулирования потребляемых воды, газа и других энергоресурсов, так как зачастую реальный объем потребления оказывается значительно меньше рассчитываемого по нормативу.

Комплекс ресурсосберегающих мероприятий, проводимый товариществами собственников жилья, позволяет значительно уменьшить общий объем потребления ресурсов за счет предотвращения неоправданных расходов воды, газа и других энергоресурсов. Население привыкает экономно относиться к предоставляемым услугам, прослеживая связь между своими затратами и потреблением этих услуг, что практически невозможно осуществить в муниципальном жилищном фонде, и в частности в отдельных приватизированных квартирах. Путем принятия необходимых федеральных нормативных правовых актов, решений органов местного самоуправления необходимо как можно скорее разрешить проблемы, препятствующие развитию товариществ собственников жилья.

В целях стимулирования создания товариществ собственников жилья целесообразно рассмотреть следующие вопросы:

-освобождение от налога на добавленную стоимость работ по техническому обслуживанию и ремонту жилых помещений, инженерного оборудования, мест общего пользования дома придомовой территории, выполняемых подрядными организациями;

-исключение из налогооблагаемой базы средств, поступающих в виде дотаций из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на развитие и обслуживание объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Принципы реформирования системы финансирования жилищно-коммунального хозяйства.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства предполагает:

1) переход к самофинансированию организаций жилищно-коммунального хозяйства путем прекращения бюджетных ассигнований на предоставление им дотаций, а также перекрестного субсидирования потребителей;

2) увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения до экономически обоснованного уровня, определяемого в основном путем конкурсного отбора организаций, предоставляющих эти услуги.

Целесообразно создавать механизмы привлечения и возврата средне- и

долгосрочных кредитов для развития и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства. Это позволит сгладить влияние на уровень тарифов инвестиционных затрат, связанных с сезонностью проводимых работ, равномерно распределить их возмещение на более длительный период и сохранить оплату жилищно-коммунальных услуг доступной для потребителей. Финансирование строительства и реконструкции крупных объектов жилищно-коммунального хозяйства обеспечивают, как правило, органы местного самоуправления за счет средств местного бюджета и бюджетов других уровней, а также средств инвесторов. Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления при формировании соответствующих бюджетов целесообразно выделять отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения федеральных социальных стандартов предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Оплата жилья и коммунальных услуг.

Особенностью нового этапа реформы жилищно-коммунального хозяйства является изменение тактики ценообразования, переход для устранения разрыва между ценами в других отраслях экономики в результате инфляции от простого повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги к более плавному изменению этих тарифов, учитывающему рост реальных доходов граждан. Это позволит обеспечить наиболее безболезненный для населения переход жилищно-коммунального хозяйства к рыночной системе хозяйствования.

Повышение оплачиваемой населением доли затрат на содержание жилья и предоставление коммунальных услуг может быть достигнуто за счет относительного снижения самих затрат. При этом должны создаваться стимулы снижения этих затрат путем:

1) повсеместного внедрения индивидуальных приборов регулирования и учета воды, газа и других энергоресурсов;

2) заключения договоров между управляющей организацией(службой заказчика) и организациями, предоставляющими жилищно-коммунальные услуги, как правило, на конкурсной основе;

3) согласования тарифов при отсутствии альтернативных конкурирующих организаций, а также при заключении договоров между службой заказчика и организациями — естественными монополистами. Тарифы согласовываются на основе анализа соответствия деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства нормативам и стандартам, характеризующим эффективную и ресурсосберегающую работу хозяйствующих субъектов.

Необходимо регулярно пересматривать ставки оплаты жилья и тарифы на коммунальные услуги, не допуская уменьшения доли платежей населения в общем объеме финансирования затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг. С учетом роста реальных доходов населения продолжить увеличение доли платежей населения в покрытии издержек на эксплуатацию и развитие объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Ставка оплаты жилья, предоставляемого по договору найма, в государственном и муниципальном жилищных фондах должна включать не только плату за содержание и ремонт жилья, в том числе капитальный, но и плату за его наем. Плата за наем жилья, которая является доходом собственника

муниципального жилья, в рыночных условиях определяется соотношением спроса и предложения на конкретное жилье. В переходный период базовая величина платы за наем должна отражать амортизационные отчисления на реновацию (полное восстановление) жилищного фонда в среднем по населенному пункту, которая должна быть дифференцирована в зависимости от качества и местоположения жилья. В указанный период население оплачивает часть отчислений на капитальный ремонт и полное восстановление жилья, которая должна определяться исходя из местных условий, динамики реальных доходов населения и других факторов.

Среди мер, направленных на упорядочение оплаты жилья и коммунальных услуг, необходимо выделить следующие:

1) для определения соответствующих условиям конкретного населенного пункта ставок оплаты жилья могут использоваться наиболее характерные для этого населенного пункта тип дома и его местоположение, принятые за базисный уровень. Критерием для определения соотношения уровня оплаты жилищно- коммунальных услуг в домах различного качества и местоположения относительно базисного уровня может являться соотношение ставок аренды жилья или стоимости приобретения его на свободном рынке;

2) основным инструментом муниципальной политики ценообразования с учетом качества и местоположения жилища является изменение платы за его наем, поскольку только этот вид платежа может быть дифференцирован в зависимости от параметров качества жилища и его местоположения. В первую очередь следует изменить ситуацию, когда худшее по качеству и ме стоположению жилье оплачивается так же, как и лучшее, или дороже.

3) наниматели и собственники жилых помещений, имеющие второе жилье, отвечающее всем требованиям социальной нормы, качества и благоустройства, должны оплачивать его содержание и предоставление коммунальных услуг в полном размере;

4) целесообразно установить повышенные ставки оплаты жилья, превышающего по площади социальную норму, а также тарифы на сверхнормативное потребление коммунальных услуг. При этом процессы перераспределения жилья, связанные со стимулированием проживания в жилом помещении в пределах социальной нормы, не должны приобретать неуправляемый характер и вести к ухудшению положения малообеспеченных групп населения;

5) в целях защиты прав потребителей в договорах найма и договорах на техническое обслуживание и предоставление коммунальных услуг с собственниками жилых помещений должны содержаться права и обязанности сторон, гарантирующие оплату услуг в соответствии с их реально достигнутыми объемом и качеством.

Федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

При сохранении за органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления права устанавливать основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг будет создана

система, при которой объем финансирования из федерального бюджета будет рассчитываться исходя из федеральных стандартов. При этом субъектам РФ рекомендуется использовать аналогичный механизм распределения бюджетных средств между муниципальными образованиями.

Органы государственной власти субъектов РФ вправе в соответствии с законодательством устанавливать региональные стандарты социальной нормы площади жилья, равно как и делегировать такое право органам местного самоуправления. Однако при перераспределении средств федерального бюджета между субъектами РФ Правительство РФ будет руководствоваться федеральным стандартом.

Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья определяется исходя из следующих норм обеспеченности населения жильем: 18 кв. м общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. м — на семью из двух человек, 33 кв. м — на одиноко проживающих граждан.

Федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья. Указанный стандарт рассчитывается исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг: содержания и ремонта жилья, включая капитальный ремонт, теплоснабжение, водоснабжение, канализацию, газоснабжение, электроснабжение, с учетом средних сложившихся норм потребления, а также средней сложившейся по экономическим районам РФ предельной стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг. Данный стандарт ежегодно пересматривается, при этом следует установить, что изменение величины федерального стандарта должно осуществляться с учетом общего уровня инфляции (за исключением случаев отмены перекрестного субсидирования, а также резкого изменения цен на энергоносители).

Анализ сложившейся структуры затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг позволяет установить средний по России показатель на начало 1997 г., равный 8200 руб.

Этапы реализации Концепции

1этап: 1997— 1998 гг.

1. Разработка нормативно-правовой базы и кредитно-финансовых механизмов реализации Концепции.

2. Завершение разграничения функций собственника-домовладельца, управляющей организации (службы заказчика)и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищных фондах. Проведение разгосударствления эксплуатационных организаций. Переход на договорные от ношения в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг.

3. Организация переобучения кадров для работы в управляющих и обслуживающих организациях.

4. Доведение доли государственного и муниципального жилищных фондов (обслуживаемых на конкурсной основе) до60%.

5. Формирование подходов к отбору на конкурсной основе управляющей и обслуживающей организации для эксплуатации государственного и муниципального жилищных фондов.

6. Переход на договорные условия предоставления жилищно-коммунальных услуг населению, заключение в письменной форме договоров найма жилья

государственного и муниципального жилищных фондов.

7. Обеспечение контроля обоснованности и уровня тарифов на предоставление жилищно-коммунальных услуг с учетом реализации программы снижения затрат на их предоставление.

8. Упорядочение системы льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан, и определение источников их финансирования.

9. Включение в ставку оплаты жилья платы за наем и затрат на капитальный ремонт.

10.Введение методов антимонопольного регулирования при установлении тарифов на услуги предприятий — естественных Монополистов.

11. Дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и местоположения, а также оплаты жилья, превышающего по площади социальную норму, и тарифов на коммунальные услуги при сверхнормативном их потреблении.

12. Демонополизация деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства.

13. Принятие федеральных стандартов, необходимых для перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

14. Завершение создания системы органов государственных жилищных инспекций в субъектах РФ.

15. Организационное и методическое содействие массовому созданию товариществ собственников жилья, включая помощь в обучении кадров.

16. Переход к установке индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов в жилых домах-новостройках, реконструированном или капитально отремонтированном жилье.

II этап: 1999 2000 гг.

1. Доведение доли государственного и муниципального жилищных фондов (обслуживаемых на конкурсной основе) до 100%. Широкое использование практики выбора на конкурсной основе управляющей организации в государственном и муниципальном жилищных фондах.

2. Переход на полную оплату населением затрат на содержание жилья. Завершение в основном перевода жилищно-коммунального хозяйства на работу в режиме безубыточного функционирования.

3. Поэтапное включение затрат по обязательному страхованию жилья в себестоимость жилищных услуг.

4. Разработка методологии технико-экономических обоснований и инвестиционных проектов для привлечения организациями коммунального хозяйства средне- и долгосрочных кредитных ресурсов на развитие объектов инфраструктуры.

// этап:

1. Завершение перехода на полную оплату населением затрат на обслуживание и ремонт (включая капитальный) жилья и коммунальных услуг в части покрытия текущих издержек.

2. Завершение внедрения механизма обязательного страхования жилья.

3. Обязательная установка в жилых домах индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов.

4. Широкое внедрение механизма привлечения кредитных средств для развития городской жилищно-коммунальной инфраструктуры с использованием различных источников инвестирования.

5. Товарищества собственников жилья становятся преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.

Очевидно, что реализация Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства явно «пробуксовывает». Одной из причин того, что основные ее этапы до сих пор не были реализованы, являлось отсутствие Жилищного кодекса, который соответствует реально складывающимся жилищным отношениям. Очевидно, что ЖК РСФСР 1983 г. уже давно не соответствовал российской действительности, а по сути — «тормозил» развитие жилищных отношений в нашей стране. Сейчас, когда ЖК РФ вступил в действие, реализация Концепции должна получить свое «ускорение» и развитие.

2. Меры социальной защиты населения в ходе реализации жилищно-коммунальной реформы

В соответствии с решением, принятым на 69-м заседании Совета Федерации 22 февраля 2001 г., Комитет Совета Федерации по вопросам социальной политики рассмотрел на своем заседании с участием представителей Правительства РФ 13 марта 2001 г. вопрос «О мерах по социальной защите населения, принимаемых Правительством Российской Федерации в ходе реализации жилищно-коммунальной реформы».

По результатам обсуждения Комитет констатировал, что в основу вносимых Правительством РФ предложений по социальной защите населения должен быть заложен принцип адресности социальных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг малообеспеченным слоям населения. Оказание помощи в виде субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг предполагалось осуществлять исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом совокупного дохода семьи. Размер субсидий предлагалось определять как разницу между размером платы за жилищно-коммунальные услуги исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг и допустимым размером собственных расходов граждан, определяемым на основе предельно допустимой доли от их доходов.

Предлагалось также исключить из Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» введенную в 1996 г. норму о порядке оплаты жилищно-коммунальных услуг для низко доходных категорий населения в размере 0,5 МРОТ, что, по мнению членов Правительства РФ, должно обеспечить социальную справедливость в отношении различных категорий населения при оплате жилищно-коммунальных услуг и повысить уровень финансового обеспечения предприятий жилищно-коммунального хозяйства за выполненные работы 1.

Одновременно предполагалось реформирование системы социальных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг на основе следующих принципов:

-постепенный отказ от традиционно сложившегося подхода, при котором льготы устанавливаются в зависимости от формальной принадлежности к той или иной социальной группе;

-усиление адресности в предоставлении льгот путем обеспечения их взаимосвязи с величиной среднедушевого дохода семьи и прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ;

-заявительный порядок в нуждаемости и гарантированность социальной помощи.

В соответствии с программой Правительства РФ в области

социально-экономической политики на долгосрочную перспективу категориальный принцип предоставления льгот должен быть заменен на адресный.

Соответствующие проекты законов о переводе льгот в категорию субсидий готовятся Правительством РФ для внесения в Государственную Думу.

В целях социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг Правительством РФ уже приняты соответствующие постановления, в которых отражены некоторые меры по социальной защите населения при оплате потребляемых услуг и включению в минимальную потребительскую корзинку затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг, рассчитанных по федеральным стандартам.

На основе анализа представленных в Комитет материалов, характеризующих предлагаемые Правительством РФ меры по социальной защите граждан в ходе осуществления жилищно-коммунальной реформы, а также фактических данных об уровне жизни населения в России, аппаратом Комитета была предпринята попытка оценить влияние мер, предлагаемых к осуществлению в рамках реформы жилищно-коммунального хозяйства, на показатели уровня жизни населения в стране.

По расчетам Госкомстата России, численность малоимущего населения (имеющего среднедушевые денежные доходы ниже величины прожиточного минимума, установленной в целом по Российской Федерации в IV квартале 2000 г. в сумме 1285 рублей в расчете на душу населения) составляла 27% общей численности населения, то есть практически третью часть. При этом в субъектах РФ денежных доходов в среднем не хватало на потребительскую корзину прожиточного минимума, а покупательная способность населения соответствовала в среднем уровню бедности. В среднем же по России на личные денежные доходы в 2000 г. (по данным Всероссийского центра уровня жизни при Минтруде РФ) можно было купить менее двух наборов товаров и услуг, входящих в прожиточный минимум. Переход на стопроцентную оплату жилья и коммунальных услуг для населения с уровнем среднедушевых денежных доходов свыше прожиточного минимума планировался еще в 2003 г. Предполагалось, что это приведет, во-первых, к существенном падению уровня жизни низкообеспеченных и средних слоев населения, составляющих в настоящее время примерно 51%. С учетом того, что меры социальной защиты в связи с указанными мероприятиями предполагается распространить только на те домохозяйства, личные доходы в которых не превышают величины прожиточного минимума, падение уровня жизни населения в целом составит не менее 30%. Во-вторых, увеличится доля домохозяйств с доходами, не превышающими величины прожиточного минимума, поскольку после уплаты стоимости жилья и коммунальных услуг доходы определенной (немалой) части населения уже не превысят

указанного показателя. В этих условиях представляется логичным предложение скорректировать величину прожиточного минимума в сторону увеличения в связи с ростом тарифов на коммунальные услуги 1.

Стоит отметить, что у большинства населения основные расходы направлены на текущее потребление продовольственных товаров и непродовольственных товаров первой необходимости и не остается достаточных средств на оплату услуг и на сбережения, без которых уже сейчас невозможно рассчитывать на достойные жилищные условия, образование и здравоохранение, пополнение имущества и товаров длительного пользования. Между тем ни в федеральном бюджете на 2001 г., ни в федеральных целевых программах не предусматривались какие-либо дополнительные ассигнования на реализацию мер по социальной защите населения в связи с осуществлением реформы жилищно-коммунальной сферы. Что же касается высокодоходных слоев населения, которые составляют около 7%, то планируемый переход на 100-процентную оплату жилья и коммунальных услуг практически никак не отразится на их уровне доходов.

Между тем Правительством РФ был внесен в Государственную Думу проект Федерального закона «О внесении изменения в Федеральный закон «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации», предусматривающий продление срока действия данного Федерального закона на период до конца 2000 г.Установленная в соответствии с данным Федеральным законом потребительская корзина для основных социально-демографических групп в целом по России как раз не учитывает изменений в структуре расходов населения, в частности, связанных с ростом затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг, в связи с чем внесенный законопроект не был принят Государственной Думой.

В соответствии с проектом Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации, связанные с отменой предоставления населению льгот по оплате жилья и коммунальных услуг», подготовленным Правительством РФ в рамках программы жилищно-коммунальной реформы, предполагается отмена льгот по оплате жилья и коммунальных услуг инвалидам (за исключением инвалидов I группы), чернобыльцам, ветеранам труда и многим другим социально не защищенным группам граждан. При том, что среднемесячный размер субсидии по оплате жилищно-коммунальных услуг в 2000 г. не превысил 80 руб.

Комитет Совета Федерации по вопросам социальной политики неоднократно и на разных уровнях заявлял о необходимости адаптировать доходы населения к расширению платных услуг и реформе жилищно-коммунального хозяйства, имея в виду, что сначала нужно повысить доходы населения и лишь после этого повышать плату за жилье и коммунальные услуги.

В целях смягчения последствий осуществления реформы жилищно-коммунального хозяйства Комитет предложил Правительству РФ предпринять следующие меры.

1. Темпы проведения реформы должны быть увязаны с развитием реального сектора экономики и увеличением национального дохода. Рост расходов на оплату жилья и коммунальных услуг должен быть поставлен в соответствие с ростом реальных доходов населения, прежде всего оплаты труда и пенсий.

2. Реализации реформы должен предшествовать тщательный социально-

экономический прогноз с тем, чтобы рост платежей

и тарифов на все виды жилищно-коммунальных услуг не приводил к ситуации, когда для подавляющего большинства населения (свыше 80%) оплата жилищно-коммунальных услуг станет невозможной. В противном случае рост объема субсидий будет превышать снижение бюджетных дотаций в жилищно-коммунальный сектор и нагрузка этого сектора экономики на бюджет не уменьшится.

3. Выделение «финансирование жилищно-коммунального комплекса» отдельной строкой в бюджетах всех уровней.

4. Усилить государственное регулирование цен и тарифов на энергоносители.

5. Подвергнуть необходимой корректировке основные параметры программы жилищно-коммунальной реформы, касающиеся сроков ее проведения и показателей, предусмотренных соответствующими федеральными стандартами. Для этого необходимо:

а) продлить сроки проведения указанной реформы до 2008 г.;

б) установить в :

федеральный стандарт уровня платежей граждан в целом по всем видам предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, используемый при расчете размера Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, в размере50% их стоимости;

федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи — в размере, не превышающем 13%.

в) установить предельно допустимую долю собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи к 2008 г. в размере не более 15%.

6. Сохранить действующую систему льгот по оплате жилищно- коммунальных услуг для всех социально не защищенных категорий граждан.

З.Пути развития и перспективы реформы жилищно-коммунального хозяйства в России

Анализ итогов исполнения федеральных стандартов в 2000 г. позволил сделать следующие выводы:

-несоблюдение федеральных стандартов на местах вызвано несогласованностью политики ценообразования, проводимой органами местного самоуправления и региональными энергетическими комиссиями (РЭК);

-резкий рост тарифов на основные энергоносители, регулируемые РЭК, преобладающие по удельному весу в структуре затрат на производство ЖКУ, нередко вызывает «ответную реакцию» на местах — повышение стоимости производства и поставки ЖКУ, нивелирование проведенной работы по энергоресурсосбережению и более высокий рост стоимости ЖКУ, чем предусмотренный в реформировании системы оплаты, лишая отрасль возможности планомерного воспроизводства, едва покрывая только текущие затраты на производство и предоставление населению ЖКУ.

В связи с этим с целью недопущения продолжающегося «проедания» основных фондов ЖКУ следует решить вопросы:

1. формирования стандартов в разрезе субъектов Российской Федерации;

выделения отдельной строкой «финансирование ЖКУ» на всех уровнях; повышения экономической обоснованности действующих и вновь вводимых тарифов на ЖКУ, для чего необходимо, как вариант, создание Межведомственных комиссий (регулирующих органов) по рассмотрению и утверждению тарифов на ЖКУ;

2. сокращения, а затем прекращения дотирования производителей ЖКУ и высокодоходных категорий населения, путем перехода к взаиморасчетам с населением на основе одного федерального стандарта доли платежей в совокупном семейном доходе.

Важным фактором сокращения издержек на ЖКУ является практика экспертизы экономической обоснованности тарифов на ЖКУ, как основы принятия решений органами власти муниципальных образований по утверждению тарифов в ЖКУ. По данным Госстроя России, общее число проведенных экспертиз тарифов на предприятиях и организациях отрасли только за 9 месяцев прошлого года превысило тысячу и позволило удержать дисциплину цен в этом секторе экономики и определить основные тенденции (регулирование тарифов на ЖКУ, конкурсный отбор подрядчиков по содержанию и обслуживанию жилищного фонда, развитие частных форм управления многоквартирными домами, меры по ресурсо-энергосбережению), влияющие на величину затрат в жилищной и коммунальной сферах. Это еще раз подтверждает необходимость создания института межведомственного регулирования тарифов на коммунальные услуги.

Социальная защита населения.

Изменение системы финансирования в ЖКХ связано с переходом от дотирования предприятий, предоставляющих ЖКУ, к полной оплате их потребителями и обеспечение социальной защиты малоимущих семей и одиноко проживающих граждан.

Социальная защита при оплате ЖКУ складывается из двух видов помощи:

-субсидии на оплату ЖКУ, предоставляемые малообеспеченным гражданам, в основном имеющим доход ниже прожиточного минимума;

-льготы на оплату ЖКУ, предоставляемые населению независимо от материального положения по категориальному и профессиональному признаку.

Продолжает действовать механизм дотирования предприятий ЖКХ из бюджетов для покрытия выпадающих доходов предприятий, образующихся из-за установления местными администрациями тарифов на услуги ЖКХ ниже экономически обоснованных. Финансово-экономическое, техническое состояние жилищно-коммунального хозяйства России требует проведения реформирования системы социальной защиты населения, перевода ее в рамки действительно адресной формы помощи остро нуждающимся малообеспеченным слоям населения, заменой компенсационными выплатами.

Действующее законодательство сегодня не в полной мере обеспечивает реализацию принципов адресности помощи и социальной справедливости, поскольку содержит положения, которые определяют возможность предоставления социальной помощи вне зависимости от доходов семьи. Все это с очевидностью свидетельствовало о том, что необходима реформа системы социальных льгот.

Основными целями реформирования системы социальных льгот являются:

-адресная поддержка малообеспеченных семей (граждан),имеющих среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ;

-обеспечение рационального использования средств, путем их перераспределения в пользу более нуждающихся;

-адаптация системы льгот к развивающимся рыночным отношениям; обеспечение социальной стабилизации в обществе.

Реформа системы льгот по оплате ЖКУ, по замыслу ее разработчиков, должна основываться на следующих принципах:

—постепенный отказ от традиционно сложившегося подхода, при котором льготы устанавливаются в основном в зависимости от формальной принадлежности к той или иной социальной группе;

-усиление адресности в предоставлении льгот путем обеспечения их взаимосвязи с величиной среднедушевого дохода семьи (одиноко проживающего гражданина) и прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации;

-заявительный порядок в нуждаемости и гарантированность социальной помощи.

В соответствии с Программой Правительства РФ в области социально-экономической политики на долгосрочную перспективу категориальный принцип предоставления льгот должен быть заменен на адресный. Соответствующие проекты законодательных актов о переводе льгот в категорию субсидий 1 готовились для внесения в Государственную Думу.

Кроме того, в целях социальной защиты населения при оплате ЖКУ Правительством РФ приняты следующие Постановления:

от 30 мая 2000 г. № 418 «Об уровнях тарифов на электрическую энергию, потребляемую населением»;

от 5 августа 2000 г. № 494 «О порядке проведения экспертизы потребительской корзины для основных демографических групп населения в субъектах Российской Федерации»;

от 22 февраля 2000 г. № 152 «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи», для упорядочения начисления субсидий на оплату ЖКУ.

В указанных документах отражены дополнительные меры по социальной защите населения при оплате потребляемых услуг и включению в минимальную потребительскую корзину затрат на оплату ЖКУ, рассчитанных по федеральным стандартам стоимости ЖКУ.

2 и 3 августа 2004 г. Государственная Дума приняла во втором и третьем чтении, соответственно, пакет законопроектов (около 150), заменяющих существующие льготы денежными компенсациями. Эти законы существенно затрагивают бюджетную политику государства и поэтому принять их нужно перед утверждением этого самого бюджета на 2005 г.

Законы о так называемой монетаризации льгот вступили в силу с 1 января 2005 г., однако их апробацию нельзя назвать успешной. Самое печальное в том,

что в этих законах то, что под них нет никакого экономического обоснования, и то, что российские регионы физически не смогли вынести свое мнение об обоснованности их принятия. Подобные законы должны проходить через процедуру очень серьезной квалифицированной оценки именно в регионах. Эти законы должны соответствовать реалиям каждого конкретного субъекта федерации, а не распространяться на всех подряд. Даже широко рекламируемый «социальный пакет» (440 рублей, вычитаемых из денежной компенсации на лекарства, курортное лечение и проезд в общественном транспорте) не сможет обеспечить того, чтобы люди реально за эти якобы деньги получили достойное обслуживание.

Эти законы существенно меняют облик нашего государства вообще. Вместо льгот на проезд в общественном транспорте, льготных цен на лекарства, льготного поступления в вузы и т.д. гражданам, ранее все это имевшим, достанется некая сумма денег, уже подсчитанная федеральными чиновниками, которую они могут потратить как угодно.

4. Семья и жилищно-коммунальная реформа

В проекте программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса РФ, рассмотренной Правительством РФ в марте 2001 г., одной из стратегических задач поставлено улучшение качества жилищно-коммунальных услуг в сочетании с адресной социальной защитой населения в их оплате.

Согласно прогнозным расчетам при переходе к 100-процентной оплате жилья и коммунальных услуг населением в период около 10 млн. домохозяйств (семей) с наиболее низкими доходами будут иметь право на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с существующими стандартами социальной нормы площади жилья и потребления коммунальных услуг, а также исходя из максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, установленной на уровне 25%. Средний размер субсидии должен составить около 250 рублей в месяц на домохозяйство, в ценах 2001 г.

Жилье является важнейшим элементом семейной собственности, определяющим фактором имущественного статуса семьи. В настоящий момент в нашей стране в условиях обесценения сбережений жилье для многих семей осталось единственно ценным имуществом, стоимость которого тесно связана с уровнем комфортности и наличием коммунальных удобств. Проблема обеспеченности семей жильем стала весьма острой в связи с его приватизацией и развитием рыночных отношений в этой области.

Актуальность этой проблемы связана прежде всего:

-со значительным сокращением ввода нового жилья и его бесплатным предоставлением;

-низким уровнем доходов основной массы семей;

-ростом тарифов на жилье и жилищно-коммунальные услуги;

-необходимостью капитального ремонта жилищ и его проведением в условиях обесценения накопленных для этих целей фондов;

-необходимостью срочного решения жилищных проблем семей, оказавшихся

в экстремальных условиях (беженцы, вынужденные переселенцы, бомжи, а также офицеры, вышедшие в отставку, военнослужащие и их семьи).

Согласно статистике 17,3% российских домохозяйств располагает только одной комнатой, доля трехкомнатного жилья составляет около 40%. Следствием этого является низкая обеспеченность общей площадью — менее 19 кв. м на человека. Таким образом, дефицит жилья имеет значительные размеры, которые еще более возрастают, если принять во внимание потребности в жилье вынужденных переселенцев, лиц без определенного места жительства, а также возвратившихся в Россию военнослужащих и членов их семей.

Характерной особенностью современного социально-экономического положения в России является глубокое расслоение населения по уровню доходов и, соответственно, по потреблению материальных благ, в том числе и в жилищно-коммунальной сфере.

Население с наиболее низкими доходами отличается и более низкой обеспеченностью жильем — это можно проследить на примере размера жилой площади, приходящейся на одного члена домохозяйства. Причем отставание низкодоходных семей от группы домохозяйств с более высокими доходами даже за такой короткий промежуток, как три года, увеличилось. К настоящему моменту это отставание еще более увеличилось. Жилье стало предметом купли-продажи, и люди с наиболее высокими доходами получили возможность улучшить свои жилищные условия, чего нельзя сказать о малообеспеченных гражданах. Сокращение жилищного строительства и бесплатного предоставления жилья, падение уровня жизни значительной части семей привели к тому, что часть домохозяйств была вынуждена даже пойти на ухудшение своих жилищных условий.

Приватизация значительной части фонда жилищ предполагает содержание и воспроизводство этих жилищ за счет их владельцев. К началу 2000г. в России было приватизировано 45% от выделенных на эти цели жилищ. С 1994г. начался процесс «деприватизации», т.е. отказа от прав собственности на свои квартиры по самым различным причинам, большей частью экономическим. Необходимость значительных расходов на капитальный ремонт и благоустройство жилья, а также высокие расходы на текущее содержание собственных квартир и налоги на недвижимость заставляют многих отказываться от своего права собственности на жилище и возвращаться к его аренде у муниципалитетов.

Приобретение квартир за счет собственных средств для большинства семей весьма и весьма иллюзорно. Рыночные цены продажи стандартной двухкомнатной квартиры превосходят годовой доход домохозяйства более чем в десять раз (в зависимости от региона). Расчеты показывают, что, исходя из современных цен на рынке жилья, россиянам предстоит выплачивать за квартиру несколько десятков лет, т.е. расплачиваться за нее 2—3 поколениям домохозяйства. В то же время за рубежом на право

владения жильем в рассрочку требуется максимум 10—15 лет. Вполне очевидно, что решение жилищной проблемы через рыночные отношения в современных условиях оплаты труда их доходов недоступно абсолютному числу россиян, за исключением 5—10% высокодоходных семей. Платежеспособный спрос большинства населения не в состоянии обеспечивать приобретение новых и

бывших в эксплуатации квартир.

Важной проблемой остается недостаточная оснащенность жилья, его качество. Жилища, построенные до 1970-х гг., в значительной части не удовлетворяют современным требованиям, поскольку недостаточно оборудованы коммунальными удобствами. В городах 15—20% жилищ не имеют водопровода, канализации и центрального отопления, а примерно треть — не имеет газа, горячего водоснабжения и ванн. На селе около 60% жилищ не имеют водопровода; 70% — канализации, центрального отопления и ванн; 75% — горячего водоснабжения, 25% жилищ —газа.

Весьма существенны различия в благоустройстве жилья по регионам. В Москве и Санкт-Петербурге, а также в Мурманской, Тульской, Нижегородской, Челябинской областях важнейшие показатели обеспеченности коммунальными удобствами составляют свыше 90% (кроме телефона). В то же время в Новгородской, Пензенской областях, Адыгее, Северной Осетии—Алании они в среднем почти вдвое ниже. А в таких регионах, как Калмыкия, Дагестан, Тыва, Республика Алтай, подавляющая часть жилья лишена удобств.

Наличие коммунальных удобств еще не означает их эффективного потребления. Значительная часть населения страны пьет воду, не соответствующую санитарным нормам. Более 20%сточных вод, сбрасываемых в водоемы городов и поселков, не очищены. Задымляют воздух устаревшие котельные и горящие свалки, площадь которых неуклонно растет, почти половина подземных трубопроводов в водопроводно-канализационном и теплоэнергетическом хозяйстве страны требуют замены. Из-за ветхости оборудование работает «на утечку» тепла и воды1.

В результате складывается ситуация, когда при недостаточном удовлетворении потребностей населения в коммунальных удобствах, имеет место перерасход воды, тепла, энергии. Например, водопотребление на одного человека в 3—4 раза превосходит установленные нормативы.

Таким образом, удовлетворение потребностей населения в жилье и в коммунальных удобствах, а также в качестве и эффективности предоставляемых услуг в большинстве областей России далеко от совершенства. Отсталость в развитии жилищно-коммунальной сферы выступает для многих российских семей фактором снижения их социально-экономического потенциала, является, как показывают опросы, объектом недовольства. И напротив, интересам семьи отвечает собственное, просторное, комфортабельное, удобно расположенное жилище.

Расходы на приобретение, оплату жилья и коммунальных услуг в большинстве стран с рыночной экономикой являются одной из наиболее значительных статей расхода семейного бюджета. В нашей стране чрезвычайно низкие (по мировым стандартам), не повышающиеся на протяжении десятилетий расходы на оплату жилья и коммунальных услуг считались одним из наиболее важных преимуществ социалистического общества. Граждане оплачивали не более 3% оказываемых коммунальных услуг, а доля расходов семьи на оплату квартир, коммунальных услуг и содержание собственных домов составляла в 70— 80-е годы 2,5—2,6% расходов семьи. Но это неоспоримое достижение имело и обратную сторону. Низкая оплата сочеталась с отставанием по уровню

обеспеченности жильем, его качество, оснащения коммунальными удобствами и экономичностью их пользования. В настоящее время стремительно увеличивается плата за жилищно-коммунальные услуги.

Улучшению жилищных условий российских семей будет способствовать реализация основных принципов социальных целей государственной жилищной политики:

—реализация права граждан на жилище обеспечивается с учетом уровня их дохода, а также специальных обязательств государства в отношении отдельных категорий граждан:

а) для граждан с достаточным платежеспособным спросом —через содействие развитию рынка жилья и рыночных финансовых механизмов, формирующих условия доступности приобретения жилья на рынке;

б) для малоимущих граждан — через систему социальной защиты и обеспечения жилищных условий в соответствии с установленными социальными стандартами за счет средств местных бюджетов;

в) для граждан, имеющих право на жилье в соответствии с за конодательством, — через обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета;

-защита права частной собственности на недвижимость в жилищной сфере, свободное владение, пользование и распоряжение этой собственностью, ограниченные лишь запретом ущемления законных прав других граждан;

-защита прав потребителей товаров и услуг в жилищной сфере;

-обеспечение равных конкурентных условий для всех субъектов хозяйствования в предоставлении жилищных услуг и жилищном строительстве;

— бюджетная поддержка потребителей в жилищном секторе. Основные социальные (долгосрочные) цели жилищной политики:

1. создание устойчивых рыночных механизмов и инфраструктуры рынка жилья, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг гражданам в соответствии с их платежеспособным спросом;

2. обеспечение социальной защиты малоимущих граждан в жилищной сфере, гарантирующей им жилищные условия в соответствии с установленными социальными стандартами;

3. формирование системы гарантированного обеспечения жильем граждан, имеющих на это право в соответствии с законодательством;

4. обеспечение безопасности проживания граждан в жилищах и качества продукции и услуг в жилищной сфере.

Особенностью среднесрочного периода является переход от начальной стадии жилищной реформы (1991—2000 гг.), определившей ее основные направления и принципы, к стадии последовательной реализации намеченных мер, расширения масштабов и повышения эффективности функционирования созданных институтов жилищного рынка при повышении адресности социальной защиты населения.

Основные социальные цели жилищной политики данного периода: -окончательное законодательное определение жилищных прав граждан и механизмов их реализации, включая права собственности, найма, ипотеки, а также прав малоимущих граждан на обеспечение бесплатно или за доступную

плату жильем по договору социального найма, прав на получение бюджетных субсидий на приобретение жилья, оплату жилья и коммунальных услуг;

-совершенствование форм государственной поддержки населения в улучшении жилищных условий;

— отработка механизмов обеспечения жильем граждан, имеющих это право в соответствии с законодательством.

Жилищная реформа, начатая в России в 1991 г. с принятием Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», явилась неотъемлемой частью общих структурных преобразований и одним из приоритетных направлений государственной социально-экономической политики. За период 1991—1999 гг. была создана принципиальная нормативная база, определившая основные направления жилищной политики и обеспечившая проведение жилищной реформы (было принято более 160 законодательных и нормативных правовых актов).

Право собственности на жилье и рынок жилья стали неотъемлемой частью жилищных отношений. Проведение преобразований обеспечило коренной переход жилищной системы от административно-плановых методов к рыночным механизмам при соблюдении принципов социальных гарантий жилищных прав малоимущих граждан и иных установленных законодательством категорий населения.

Наиболее значимыми социальными результатами явились следующие преобразования:

-реформа прав собственности на жилье;

-реформа арендного сектора жилья;

-реформа системы жилищного финансирования. Государство также защищает жилищные права граждан как потребителей в части потребления жилищно-коммунальных услуг, а также обеспечивает единые минимальные стандарты качества строительства и содержания жилищного фонда. Из всего комплекса последствий реализации жилищно-коммунальной реформы в наибольшей степени интересы семей затрагивают следующие:

— стоимость жилищно-коммунальных услуг для населения;

— объем и качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг; возможность улучшения жилищных условий.

Можно выделить следующие группы населения, которые будут наиболее негативно настроены к ожидаемым преобразованиям в жилищном секторе и секторе ЖКХ:

-группа населения с относительно низким доходом, которая тем не менее не будет охвачена программой адресной социальной помощи,

-семьи, имеющие большие излишки занимаемой площади относительно социальных норм площади жилья (в том числе семьи, занимающиеся сдачей жилья в аренду),

-семьи со средними доходами, в составе которых есть граждане, относящиеся к льготным категориям.

При проведении намеченных преобразований следует особенно внимательно отслеживать реакцию этих групп населения. Для этого необходимо в полном объеме учесть опыт предшествующего реформирования. Прежде всего это

касается прогнозирования возможных социальных последствий проводимых преобразований. Конечной целью реформы является повышение качества жизни людей, поэтому жилищная политика, в первую очередь, предполагает положительные социальные последствия, которые по своему значению должны перевесить возможные негативные стороны. Реальный же баланс позитивных и негативных последствий зависит от формы реализации предлагаемой жилищной политики.

К числу позитивных результатов намеченных преобразований в жилищной сфере можно отнести следующие:

-естественное стремление человека получить отдельное жилье, улучшить условия проживания своей семьи получает юридически оформленные, экономически доступные формы воплощения. Тем самым у населения появляется мощнейший стимул к экономически активному поведению, что в конечном счете скажется на общей экономической ситуации в стране;

-адресность жилищных субсидий и переориентация высвободившихся бюджетных средств на решение социальных проблем приведет к улучшению материального положения низкодоходных слоев населения;

-развитие программ ипотечного кредитования будет иметь несколько последствий — легализацию доходов с целью получения кредита, повышение доверия к финансовым институтам, улучшение жилищных условий и, соответственно, качества жизни экономически активной части населения;

формирование класса собственников недвижимости, в том числе жилой, придаст большую устойчивость всей социальной структуре общества;

-рынок жилья, его экономическая доступность будут способствовать миграционным потокам, «перетоку» рабочей силы в регионы экономического роста, снижению социальной нагрузки в депрессивных регионах, что также способствует повышению общей экономической активности населения;

-появление новых видов бизнеса в жилищной сфере расширит рынок труда в городских агломерациях, создаст рабочие места для работников, высвобождаемых из других сфер экономики.

В жилищной сфере недопустимо, чтобы вновь воплотился в жизнь лозунг «хотели как лучше, а получилось как всегда». Поэтому возможные негативные социальные последствия нужно выделить в явном виде и противопоставить каждому из них ясную и реальную программу действий, опережающий анализ социальных последствий. Иначе может произойти — пусть даже временный — разрыв между возможностями людей оплачивать подорожавшее жилье созданными юридическими механизмами выселения за неуплату и старыми механизмами безадресной социальной помощи.

Среди негативных социальных последствий, которые жилищная реформа должна избежать и создать механизмы противодействия складывающимся тенденциям, можно выделить следующие.

1. Жилищная реформа в результате последовательного проведения окончательно закрепляет социальный статус различных социальных групп населения в России, в том числе группы граждан с низкими доходами. «Окончательность» состоит в том, что в результате перераспределения жилищного фонда статус человека четко привязывается к району и дому, в

котором он и его семья проживают. Изменить этот статус становится намного сложнее. С другой стороны, для экономически самостоятельных граждан приобретение более качественного жилья может стать главным стимулом жизни.

2. Если жилищная политика государства будет сведена только к приватизации в этой сфере, если будут попытки создания домов и целых районов муниципального жилья, представленного по договору социального найма гражданам с низкими доходами, могут создаться предпосылки для массовой сегрегации населения, формирования районов для богатых и районов для бедных. Особенности существующей жилищной застройки, политика предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в любом городе не позволяют этой проблеме приобрести особую остроту за короткие сроки, но тенденция может обозначиться. В результате Россия может пойти по пути, уже пройденному западными мегаполисами со всем «букетом» социальных проблем, сопутствующих районам для бедных. Противодействие процессам сегрегации должно стать элементом государственной политики.

3. Если социальная политика государства не станет более эффективной и адресной, процесс рационального использования жилищного фонда может обернуться ростом преступности, поскольку содержать жилье, полученное по социальным стандартам социализма, по рыночной стоимости даже при адресной субсидии не каждому одинокому пенсионеру окажется под силу. Необходимо создать не только надежные механизмы юридической гарантии прав в ходе купли-продажи жилой недвижимости, но и соответствующие службы в правоохранительных органах, способные быстро реагировать на появление новых видов преступлений в жилищной сфере.

4. Любые попытки выселения из занимаемого жилья по решению суда за неуплату счетов за жилищные и коммунальные услуги привлекут внимание общественности и средств массовой информации. Под их напором решение проблемы «неплательщиков» может затормозиться. Поскольку скрыть эту проблему не удастся, необходимо к ней подготовиться заранее, имея на руках набор аргументов в пользу такой политики, показывая, куда пойдет высвобождаемое жилье, что произойдет с выселяемыми и т.п. Фактически нужна программа пропагандистской поддержки реформ в жилищной сфере в средствах массовой информации.

ЛИТЕРАТУРА

1. Актуальные проблемы жилищного права. Отв. ред. Е.С. Гетман, П.В. Крашенинников. М., 2003.

2. Андрианов И.И. Жилищное законодательство. Практические вопросы. М., 1988.

3. Арбузов В.А. Как осуществляется право граждан на жилище. Л., 1987.

4. Брауде И.Л. Некоторые вопросы системы советского права Ученые записки ВШОН. 1955. Вып. 4.

5. Грибанов В. 77. Основы советского жилищного законодательства. М., 1983.

6. Грудцына Л.Ю. Юридический экспресс-справочник. Ростов н. -Д : Феникс, 2004.

7. Грудцына Л.Ю. Ваш личный адвокат. Ростов н.-Д.: Феникс,2003.

< Попередня Наступна >

Радник

Тема 15 ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ