Радник

---

Роль государственных служащих в современной управленческой и правоприменительной практике столь велика, что некоторые уче­ные стали предсказывать смену всех общественных устройств и всех эволюционирующих формаций единой формацией — бюрократиче­ской. М. Вебер, знаменитый историк и социолог, предрекал в начале века, что не капитализм сменится социализмом, а тот и другой заме­нит единая бюрократическая формация, в которой всем будет за­правлять просвещенная и деловая управленческая прослойка бюро­кратов.

Созданная еще в 70-е гг. XIX в. гражданская служба в Англии претерпела значительные изменения: численный рост, монополиза­цию высшего эшелона выпускниками двух университетов — Окс­форда и Кембриджа (последние были иронически прозваны «оксб-риджами»). Чиновники по-прежнему отбираются по конкурсу, одна­ко в отличие от депутатов их положение более прочное и нередко более обеспеченное, поскольку чиновники являются несменяемым звеном всей бюрократической и политической иерархии. Еще одной новацией уже в послевоенные годы стало использование на государ­ственной службе персонала, подготовленного специализированными школами профессиональных менеджеров (Англия и др.).

Введение конкурсных экзаменов для чиновников в США в 1883 г. (Закон Пэндлтона) существенного значения для внутренней административной практики не имел, так как он распространялся только на 12% государственных должностей. В то же время слишком сильна оказалась традиция «политического дележа добычи»: побе­дившая на выборах в конгресс партия меняла в государственном ап­парате значительную часть чиновников, особенно на важных участ­ках государственного управления — финансовом, дипломатическом, оборонном, в аппарате президента и др.

При всех достоинствах квалифицированного и компетентного аппарата, комплектуемого на конкурсной экзаменационной основе, ему присущи все недостатки централизованного и посреднического варианта управления — волокита, групповой эгоизм, расточительст­во, подверженн

ость коррупции и др. Расточительство, вероятно, яв­ляется наиболее привычной темой для критики тех или иных отрядов государственных бюрократов. В Америке хорошо известен слу­чай (1984), когда Пентагон платил по 91 долл. за один шуруп, которому в любой скобяной лавке красная цена — всего 3 цента.

Государственные служащие современного государства — это осо­бая привилегированная группа управленцев-чиновников, которым гарантируется повышенная оплата труда, продолжительный отдых, пенсия по выслуге лет и т. д. Первые конституционные положения о таком статусе можно встретить в германских общеимперских и зем­ских конституциях прошлого века — во Франкфуртском проекте, в Прусской конституционной хартии, в Конституции германской им­перии 1871 г. и др. Помимо конституционных текстов существует довольно обширное специальное законодательство о статусе чинов­ников. Таков, в частности, французский Закон об общем статусе чи­новников от 19 октября 1946 г.

В этом Законе регулируется правовое положение лиц, которые назначены на постоянные должности, произведены в один из чинов иерархии госаппарата и принадлежат к центральной администрации государства, находясь в зависимости от внешних служб центральной администрации или от публичных учреждений государства.

В число чиновников центральной администрации не включаются чиновники (магистраты) судебного корпуса, военный персонал, ад­министрация центральных учреждений государства, имеющих «про­мышленный и торговый характер» (ст. 1). За чиновниками призна­ются профсоюзные права, но всем им запрещается «приносящая до­ход частная практика независимо от ее характера...» (ст. 9). В Законе четко проводится мысль о том, что чиновнику запрещается самому или через третьих лиц иметь какие-либо «интересы, могущие по сво­ей природе нанести ущерб его независимости». Ответственность чи­новника «за всякое нарушение при отправлении должности» может иметь дисциплинарный либо уголовный характер. Вместе с тем чи­новник имеет признаваемое Законом «право на защиту от угроз, ос­корблений, нападок или клеветы». Личное дело, которое заводится на каждого чиновника, должно содержать все материалы, характери­зующие его административный статус. В этих материалах не должно быть «никаких упоминаний о политических, философских или рели­гиозных убеждениях данного лица» (ст. 16).

Вознаграждение чиновнику составляют жалованье, надбавки (се­мейным людям), квартирные деньги. Сюда же отнесены законом премии за результаты работы, а также разрешение на работу по со­вместительству (ст. 31).

Все вопросы, связанные с комплектованием персонала, аттеста­циями, повышением по службе, назначениями на должность, реша­ются специальными административными комиссиями, которые соз­даются на паритетных началах из представителей данной админист­рации (службы) и представителей персонала (самих чиновников), избираемых тайным голосованием и по принципу пропорциональ­ного представительства (ст. 21).

Все чиновники подлежат социальному страхованию, в частности страхованию на случай заболеваний, материнства, инвалидности, смерти. Размер пенсии за выслугу лет «ни в коем случае не может быть ниже прожиточного минимума...».

Бюрократическое управление стало видимой чертой всех совре­менных обществ — демократических и недемократических (Док. Уил-сон). В этой связи наряду с сознательно поддерживаемым чувством «высокой миссии» бюрократии встает проблема сдерживания бюро­кратической власти. Такого рода деятельность начинается с момента разработки правил найма и увольнения гражданских служащих. Но есть в настоящее время и многие другие установления. Так, в амери­канском обиходе возникли правила и инструкции, которые также следует отнести к разряду контрольных по отношению к бюрократи­ческой власти.

Закон о свободе информации предоставляет гражданам право знакомиться с делами архивов ведомств. Многие законы требуют тщательного учета всех расходов, в особенности в денежном выраже­нии. Законы и установления обязывают агентства по найму обеспе­чивать равные возможности меньшинствам и женщинам. До начала строительства определенных крупных объектов должны быть обоб­щены материалы, связанные с охраной окружающей среды (Уил-сон Дж. Американское правительство. М., 1995. С. 378).

Особую проблему создает широкое распространение коррупции на всех этажах бюрократической иерархии, включая выборных глав государства и одновременно руководителей министерств и ведомств. Это настолько распространенное явление, что трудно отыскать стра­ну или государство, где этот порок числится в разряде изжитых.

Помимо законодательных приемов борьбы с коррупцией отдель­ные страны пошли го пути создания своеобразных этических кодек­сов для государственных служащих. Некоторые из них прибегают к богатому опыту прошлых исторических эпох (в Китае), другие вно­ся; уточнения и добавления в этические требования современного происхождения (США).

< Попередня   Наступна >