Радник

В Правление Петра I (1696—1725) царская власть получает Новый Титул — «императорская» с Одновременным Удержанием всех преж­них. Этот титул был присвоен царю Правительствующим Сенатом (правительством на время отсутствия царя) и Святейшим Синодом (заменил собой Патриарший Приказ и институт патриарха) По Окон­чании Северной войны в 1721 г. Новый титул подчеркивал причаст­ность российской власти к западноевропейской монархической тра­диции, тогда как царский титул подчеркивал ее преемственность от византийских цезарей.

Петр I стал одним Из Первых государственных реформаторов, ко­торый обратил свой взор к практике зарубежных государств с вполне определенной и практической целью — усвоение И Заимствование отдельных западноевропейских учреждений с одновременным Широ­ким Вмешательством государства во все сферы общественной И Част­ной жизни. Печать заимствований проявилась В Учреждении проку­ратуры, полиции, коллегий, в делении страны на губернии, введении Табели о рангах и др.

По обобщению М. Ф. Владимирского-Буданова, «существенные Черты Империи... заключаются В Том, что, соединив В Себе постепен­но обе половины Руси, став государством общерусским, империя стремится изменить московский государственный Строй Через усвое­ние западноевропейских и западнорусских форм путем Реформатор­ского Законодательства; почти все учреждения Московского государ­ства уничтожаются и заменяются новыми; Различные Классы смыка­ются В Сословия, сама верховная власть получает новые основания; государство из вотчинного и патриархального превращается В Поли­цейское» (Владимирский-Буданов А/. Ф. Указ. соч. С. 239).

Подвергая Все стороны социальной и политической жизни дета Лизированной Регламентации С Помощью законов различною объе­ма и Направленности в Виде указов, Регламентов, Артикулов И г. Д.. Царственный реформатор Нередко мало считался С результат вноСтыо подобных новшеств и тем самым заранее мирился со слабой эффективностью реформ при всей их актуальности и назрев

Русский историк права И. О. Корвин-Милевский однажды со­поставил результаты основанных на принудительной силе законов реформаторских устремлений Петра I с аналогичными усилиями Наполеона и пришел к таким выводам: «История... представляет только два примера универсальных законодательных реформ, кото­рые выдвигаются вперед теми, кто мечтает о систематическом зако­нодательном возрождении... Один из них — решительно отрица­тельный: Петр Великий, при своем полновластии, гений необуздан­ной энергии, успел окрасить поддельной художественной политурой верхние слои общества; до глубоких масс он не проник, вырыв ме­жду ними ныне ужасающую пропасть, он, таким образом, может быть навсегда искалечил свой народ. Что касается Наполеона, стро­ившего действительно на развалинах, то его заслуга состоит именно в том, что он сумел отстроить страну из тех же старых материалов; он поступил как искусные итальянские реставраторы, которые из кусков разбитого мрамора, тщательно их подбирая и восполняя пробелы, возобновляют старинную статую и вновь ставят ее на пье­дестал. Его префекты и их компетенция — это бывшие королевские интенданты. Его Conseil d'etal — Grand Conseil dn Roi» (т. е. Госу­дарственный совет — это Большой королевский совет. — В. Г.) (Корвин-Милевский И. О. Эскиз законодательных предложений. СПб., 1907. С. 7).

Западноевропейская составляющая реформ впоследствии будет пронизывать обновленческие программные замыслы многих царст­вующих особ — Екатерины II, Павла I, Александра I и Александ­ра II, вплоть до конституционных законов начала XX столетия в царствование Николая I, смирившегося с созданием парламентско-представительного собрания в виде Государственной думы. Однако заданная еще Петровскими реформами оторванность правящего класса от остальной части общества и внешний кризис в виде непо­пулярной и обременительной войны ускорили падение самодержав­ной монархии, расчистив путь вначале нежизнеспособному респуб­ликанскому либерально-демократическому режиму, а затем более удачливому большевистскому режиму, отмеченному утопизмом, вра­ждебностью к прежним правящим классам и новой техникой поли­тического деспотизма.

К положительным результатам Петровских новаций следует отне­сти формирование требований по соблюдению законности. Место обычая и традиции начинает занимать закон. Идею законности в го­сударстве воплощает в своей деятельности монарх как носитель госу­дарственного интереса и одновременно как глава законодательной, исполнительной, судебной и вдобавок церковной политико-органи­зационной деятельности. В уточненной присяге монарха проводиЛась Идея договорного происхождения власти И Провозглашалось, Что «власть существует В Интересах государства и для Государства». В Тол­ковании к Воинскому артикулу 1715 Г. О Власти Монарха было сказа­но гак: «Его Величество есть самовластный монарх, который никому На свете О своих делах ответу дать не должен; Но Силу и власть имеет спои Государства И земли, яко христианский Государь, по Своей воле и Благомнению Управлять». Принципиальные требования Законности Нашли воплощение в Указах «О хранении прав гражданских» (1722), «О соблюдении благочиния во всех судебных местах» (1724), «О важ­ности государственных уставов» и множестве других петровских уза­конений.

Помимо требований законности упорядочению управления по­служили учреждение Сената (второго после царя органа управле­ния), создание должностной иерархии Фискалов С обязанностью проведывать и доносить обо всех нарушениях закона, о злоупотреб­лениях и волоките. В 1722 г. вводится должность генерал-прокурора, который осуществлял надзор за Сенатом, а также коллегиях и На­дворных Судах. Им же были переподчинены Фискалы. После смерти Петра 1 прокуратура пришла в упадок и Возвысилась Снова Только При Екатерине II. В Учреждении для управления губерний 1775 г. в губерниях назначались прокуроры и стряпчие казенных и Уголовных Дел, Которые Вместе с генерал-прокурором «смотрят И бдение Имеют О Сохранении Всякого порядка, законами определенного, и в Произ­водстве И отправлении самих дел. Они сохраняю! Целостность вла­сти, Установлений, интереса императорского Величества, наблюдают, Чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал, и Долг имеют Истреблять повсюду зловредные взятки» (ст. 404 гл. XXVII).

В правление Екатерины II для возобновленной Кодификацион­ной (Уложенной) комиссии был написан «Наказ» (1766), в Котором Сформулированы новые представления о системе и роли Законода­тельства. Значительная часть текста, написанного собственноручно императрицей, была заимствована из трактатов французских Просве­тителей (Ш. Монтескье и др.) Заимствования составили около 90% всего текста, состоявшего из 26 глав (526 Статей). Новые представле­ния о системе законодательства сводились к следующему: законов должно быть Немного И они должны оставаться неизменными; вре­менные учреждения определяют порядок деятельности органов и лиц, регламентируя его посредством наказов и уставов; указы явля­ются актами подзаконными, они могут быть краткосрочными и от­меняемыми.

После подготовки «Наказа» создается комиссия по подготовке проекта нового Уложения. В состав комиссии Направлялись депута­ты от Центральных органов управления, уездного дворянства, Жите­лей Каждого юрода, однодворцев, пехотных солдат, государственных крестьян каждой провинции, «некочующих инородцев», казаков. Ра­бота над. проектом сопровождалась созданием специальных (частных) комиссий, таких как по вопросам «общего права», правосудия, благочиния, духовно-гражданским, сословий, имений, прав частных лиц и др. Эти комиссии работали до 1771 г., но подготовленные ими материалы были затем использованы при разработке важнейших екатерининских узаконений последней четверти XVIII в. — Жало­ванной грамоты дворянству (1785), Жалованной грамоты городам (1785), Устава благочиния (1782).

Одним из фундаментальных обновлений в области управления стала губернская реформа, нацеленная на разукрупнение админист­ративных делений. В расчет было взято число проживающих, без учета географических, этнических или экономических факторов. На территории губернии числилось около 400 тыс. душ, на территории уезда — около 30 тыс. За 20 лет с ввода в действие «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи» (1775) число губер­ний выросло с 23 до 50. Во главе стоял назначаемый и смещаемый монархом губернатор, во главе нескольких губерний ставился гене­рал-губернатор. Губернское правление состояло из губернского про­курора и двух сотников. Финансовые и фискальные заботы решала казенная палата. Здравоохранением и образованием ведал приказ общественного призрения. Надзор за законностью осуществлял про­курор и два губернских стряпчих (в уезде — только стряпчий). Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством. Земский суд в составе исправника и двух за­седателей также избирался. В городах учреждена была должность го­родничего (в столице обер-полицмейстера).

Параллельно утверждалась сословная судебная система — были созданы суды для дворян, горожан, государственных крестьян. Апел­ляционной и ревизионной инстанцией в губернии были судебные палаты (по гражданским и уголовным делам). Сенат был высшей ин­станцией для судов всех рангов. Своеобразным выглядел так назы­ваемый совестный суд, состоявший из сословных представителей в лице судьи (назначался) и двух заседателей, выбранных от сословий («по дворянским делам двое дворян, по городовым двое граждан, по расправным делам двое поселян»). Они рассматривали гражданские дела в примирительном порядке и некоторые уголовные дела — по делам умалишенных, малолетних, о колдовстве, жалобы на незакон­ное содержание в тюрьме. При вынесении решения суды руково­дствовались «естественной справедливостью» (как подсказывала со­весть).

В 1801 г. в результате государственного переворота на престол взошел Александр I, вознамерившийся — во избежание потрясений наподобие времен французской революции — «даровать России сво­боду и предохранить ее от поползновений деспотизма и тирании». Однако разработчиками и проводниками его замыслов поначалу стал узкий круг друзей и единомышленников. Первыми законода­тельными установлениями реформаторского толка стали законы 1 8 0 1 Г. , Разрешившие мещанам и Государственным Крестьянам При­обретать Незаселенные земли, а помещикам По Их желанию, Но за выкуп, Отпускать крестьян на волю поодиночке или деревнями с на­делением Землей (закон о «вольных землепашцах»).

Реорганизация государственного строя Предполагала Введение Конституционного Правления. Эти цели составили предмет записки «Введение к уложению государственных законов» М. М. Сперанско­го, выпускника духовной академии, ставшего приближенным импе­ратора. В основе реформ лежала идея разделения властей по Мон­тескье, причем исполнительная власть должна была нести Ответст­венность Перед законодательной, а контролирующие функции, помимо императора, выполняло также общественное мнение, для чего Требовалось Введение политических свобод. Предполагалось создать Органы представительной власти во главе с Государственной думой, где все вопросы решались бы голосованием. После обсужде­ния законопроекты должны были поступать для обсуждения в Госу­дарственный совет (создан в 1810 г.) и затем на утверждение импера­тору. В 1802 г. был издан манифест «Об учреждении министерств», положивший начало деятельности отраслевых управленческих орга­нов. В отличие от коллегий министерства обладали большей опера­тивностью, в них усилена персональная ответственность руководите­лей и исполнителей, возросла роль и влияние канцелярий и Дело­производства.

В 1821 г. была Завершена Разработка проекта Конституции Под Названием «Государственная Уставная грамота Российской Импе­рии», предусматривавшего Превращение империи в федерацию Из 12 Наместничеств С представительными органами в каждом Из Них и с Политическими И Гражданскими Правами и свободами для поддан Ных. Предполагалось учреждение Двухпалатного Парламента с верх­ней палатой, именуемой Сенатом и назначаемой царем. Однако Проект Не был утвержден, была приостановлена и подготовка к вы­борам в Государственную думу. Отказ Александра I от завершения реформ связан, по всей видимости, с возникшей дворянской и по­мещичьей оппозицией и опасением стать жертвой заговора, как его отец Павел 1.

В середине века стало очевидным для самых различных Социаль­ных Групп, Что В Стране Сложилась кризисная обстановка, Которая отчасти Выразилась в поражении в Крымской войне, отчасти в Кре­стьянском недовольстве И опасениях Землевладельцев За своп дохо­ды и Привилегии. Император, лишенный каких Бы то Ни было Ре­форматорских амбиций, Был вынужден признать Сразу Же после вос­хождения на престол, что освобождение крестьян есть дело неотложное и что «гораздо лучше, чтобы Это Произошло свыше, не­жели снизу» (30 марта 1856 г.). Выразитель консервативных настрое­ний, историк и публицист М. Погодин взывал к новому императору с таким обращением: «Свобода! Вот слово, которое должно раздаться на высоте самодержавного русского престола... Конституция нам не нужна, а дельная, просвещенная, диктаторская власть необходима» (Кушнир А. Г. Указ. соч. С. 458—459).

Более основателен в оценке исторической ситуации и назревшей потребности в отмене крепостного права историк и правовед К. Д. Кавелин. В распространявшейся неофициально «Записке об освобождении крестьян в России» он убедительно формулирует и перечисляет главные бедствия, вызываемые сохраняющимся крепо­стным правом, и объявляет его «камнем преткновения для всякого успеха и развития в России». Оно не только «разоряет и развращает государство, но оно грозит ему бедами и великими опасностями и в политическом отношении». Именно благодаря ему государство не­сколько раз стояло на краю гибели — в Смутное время, во времена бунтов Стеньки Разина, Пугачева и других «героев и атаманов буй­ной вольницы». Оно рождает «искусственные явления в народном хозяйстве, болезненно отзывающиеся в целом в государственном ор­ганизме...». В нравственном отношении влияние крепостного права столь же пагубно. «Почти безусловная зависимость одного лица от другого в сфере гражданской есть всегда, без исключения, источник необузданного произвола и притеснений, с одной стороны, и рабо­лепства, лжи и обмана — с другой...» (Там же. С. 462).

На протяжении 1856—1874 гг. были подготовлены и проведены крестьянская реформа (1861), земская и судебная (обе в 1864 г.), военная (1874) и некоторые другие. По грандиозности социальных и политико-организационных новаций эти реформы заслуженно были названы «великими реформами» и в этом смысле они стоят в одном ряду с великими реформами эпохи Мэйдзи в Японии. Кре­постной крестьянин получил перспективу стать свободным и само­стоятельным земледельцем-собственником. Местным органам вла­сти (за исключением нижнего звена) дали самоуправление на уров­не губернских и уездных земских учреждений. Судебная власть отделялалась от других ветвей, общий суд стал всесословным, не­ожиданным было появление суда присяжных. С точки зрения по­литико-правовой эти реформы зафиксировали поворотный момент в тысячелетней истории России и в этом смысле они подобны пе­ременам, которые окончательно зафиксировали устойчивое федера­тивное устройство в США после испытания его в ходе гражданской войны 1 8 6 1 — 1 8 6 5 гг.

Сопоставление российских «великих реформ» с аналогичными японскими или сравнение этого поворотного пункта истории с ана­логичным событием в истории США дает веские основания считать эти реформы недовершенными. И дело не только в частичных контрреформах, проведенных правительством после убийства царя-реформатора террористами-народовольцами. Дело втом, что кресть­янская реформа так и не создала слоя мелких собственников, она фактически укрепила общинную структуру на селе при понятном ослаблении дворянско-помещичьего всевластия. Через пять лет после начала реформы 4/5 всей земли принадлежало общине и только 1/5 часть лично крестьянам. Картина эта не сильно изменилась и че­рез 40 лет, после небольшого ускорения, которое придали этому процессу аграрные преобразования правительства Столыпина.

В самом начале следующего века Б. Н. Чичерин так оценил поре­форменную конституционную ситуацию, лишенную важных и суще­ственных новшеств: «Воображать, что один и тот же образ правления пригоден для народа, находящегося в крепостном состоянии, и для гражданского быта, основанного на свободе, есть политический аб­сурд... Как скоро крепостное право отменено внизу, так требуется упразднение его и наверху. Тогда для народной жизни наступают иные задачи, свобода предъявляет свои права... Гражданская свобода должна быть закреплена и упрочена свободою политической... В этом состоит задача двадцатого столетия» (Новое время. 1990. № 4. С. 42).

Прогноз публициста отчасти сбылся после царского Манифеста 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного поряд­ка» и последующего издания «Основных законов Российской импе­рии» (1906), повлекших за собой признание политических свобод и учреждение представительного органа власти в виде выборной Госу­дарственной думы и реформированного Государственного совета. Однако затянувшийся процесс социально-политической модерниза­ции имел непоследовательный и вынужденный характер и делал правящий режим уязвимым для оппозиции и разрушительных дейст­вий. Тяготы Первой мировой войны усилили рост социальной и по­литической напряженности в стране. Политический кризис перешел в системный кризис власти. Февральская революция 1917 г. упразд­нила монархию, но содействовала дестабилизации правопорядка и возникновению двоевластия — власти Советов (органов политиче­ской активности революционно настроенных слоев и групп общест­ва) и учреждений Временного правительства. Оставлены без долж­ного регулирования аграрный и национальный вопросы, вопросы войны и мира. Этой ситуацией удачно воспользовались большеви­ки — леворадикальное крыло политического спектра, сумевшее вы­играть борьбу за власть и влияние в Советах и совершить переворог, свергнувший Временное правительство.