§ 4. Виды правовых актов управления

Классификация правовых актов управления имеет важней­шее значение не только для содержательного познания сущно­сти института правового акта управления, но и для практиче­ского применения административных актов, для их поиска и эффективной работы с ними.

1. В зависимости от юридических свойств (или по юридиче­скому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные административные акты - это акты подза­конного административного нормотворчества (или правоустановительные акты), в которых:

содержатся нормы права и конкретизируются нормы актов высшей юридической силы, находящиеся в законодательных актах, а также предусматривается механизм их реализации;

определяются типовые правила поведения в сфере публич­ного управления (например, правила проведения контрольно-надзорных мероприятий; порядок наложения административ­ных взысканий);

устанавливается организационно-правовой статус звеньев и органов исполнительной власти, непосредственно подведомст­венных Президенту РФ и Правительству РФ;

реализуется механизм обеспечения конституционного стату­са граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, а также об­щественных объединений (например, об образовании, социаль­ной защите);

устанавливаются необходимые запреты и ограничения;

представляются специальные права и возлагаются специаль­ные обязанности в сфере государственного управления (например, при объявлении чрезвычайного положения, введении ка­рантина);

формируются условия взаимодействия и координации дея­тельности различных участников упра

проводятся в жизнь социально-экономические программы (приватизации, демонополизации, конверсии оборонной про­мышленности и пр.).

К нормативным относятся акты:

изданные в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправ­ления или должностным лицом;

устанавливающие правовые нормы (правила поведения);

обязательные для неопределенного круга лиц;

рассчитанные на неоднократное применение;

действующие независимо от того, возникли или прекрати­лись конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Индивидуальные правовые акты управления в отличие от нор­мативных носят четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер (их иногда называют право­применителнными актами управления). Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц. Под правовым актом индиви­дуального характера понимается акт, устанавливающий, изме­няющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Это решения, относящиеся к конкретным вопросам управленческой сферы; они принимаются для реализации нор­мативных правовых актов. По своему содержанию индивиду­альные правовые акты управления - это распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юри­дически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, обращенное к конкретному субъекту (т. е. они адресо­ваны отдельным лицам и носят разовый характер правоприме­нения).

В смешанных актах могут содержаться как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретно­му субъекту управленческой деятельности распоряжение (в свя­зи с допущенным, например, им нарушением) или решение по конкретному управленческому делу (спору). Таким образом, смешанные акты управления включают как нормы права (об­щеобязательные правила), так и индивидуальные конкретные решения (распоряжения, поручения, необходимость соблюде­ния каких-то особых правил и т. д.), предписания для органов управления, должностных лиц, государственных и муниципаль­ных служащих.

2. В зависимости от функциональной роли и значения акта управления (или в зависимости от выполняемой функции) мож­но выделить акты управления:

а) направленные на информационнее обеспечение деятельно­сти государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государ­ственной (управленческой) деятельности, т. е. для информаци­онного обеспечения управления;

б) устанавливающие режимы прогнозированяя и моделирова­ния развития системы государственного управления, государст­венных органов, стандартов государственного управления;

в) определяющие вопросы планирования (направления, про­порции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления);

г) посвященные реализации функции организации, т. е. фор­мированию системы государственного управления;

д) содержащие элементы распорядительства, т. е. оператив­ного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных орга­нов и должностных обязанностей. Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила) на­правлены на обеспечение режима должной государственной деятельности;

е) вводящие руководящие правила, т. е. обеспечивающие ру­ководство (закрепление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов - государствен­ных служащих, должностных лиц, управляемых объектов), а также общее руководство (определение содержания государст­венной деятельности, например управленческой);

ж) имеющие координационный потенциал, т. е. выполняю­щие в первую очередь функцию координации – согласование деятельности различных государственных органов для достиже­ния общих целей и задач государственного управления;

з) регламентирующие порядок проведения надзора и контро­ля в различных отраслях или сферах, т. е. устанавливающие со­ответствие или несоответствие фактического состояния систе­мы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления;

и) выполняющие регулирующую функцию, т. е. использующие методы и способы управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования, а также устанавливающие общеобязательные требования и процедуры для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

В зависимости от области или сферы применения акты управления делятся на группы, относящиеся к конкретной сфе­ре, отрасли или подотрасли публичного управления. Традици­онно государственное управление подразделяется на несколько сфер: управление в области экономики, в социально-культур­ной области и в сфере административно-политической. В каж­дой из этих больших областей могут быть выделены и более мелкие образования, например управление в области внутрен­них дел, юстиции, социальной защиты населения.

В зависимости от действия в пространстве (территории действия) можно выделить:

а) административные акты, которые распространяют свое действие в пределах определенной территории (Российской Фе­дерации, субъекта РФ; муниципального образования);

б) административные акты локального характера (распро­страняются на часть территории, на одно административное уч­реждение, на конкретный трудовой коллектив и т. д.). Локаль­ные правовые акты управления могут приниматься органами исполнительной власти для регламентации внутриорганизационных отношений.

5. В зависимости от даты начала действия акта их можно разделить на акты, которые вступают в силу:

а) немедленно, т. е. с момента их подписания;

б) с даты, указанной в самом акте;

в) в срок, указанный в другом административном акте;

г) с момента государственной регистрации и опубликования

в нормативно установленном порядке.

6. В зависимости от действия во времени (срока действия) ак­ты управления могут быть:

а) бессрочные, т. е. когда срок действия актов точно не уста­новлен, их можно применять в течение неограниченного срока;

они действуют до того момента, пока не будут в законном по­рядке отменены;

б) срочные, т. е. акты, в которых установлен срок их дейст­вия. По истечении данного срока акт управления утрачивает свою силу;

в) временные, т. е. акты управления, действующие в течение неопределенного, но, как правило, непродолжительного вре­мени.

7. В зависимости от формы выражения выделяются:

а) словесные (письменные и устные) акты управления;

б) конклюдентные акты управления.

Письменный административный акт представляет собой оформленный в соответствии с предъявляемыми требованиями письменный документ, в котором содержатся требования, предписания, положения, правила и т. д. Устные администра­тивные акты (ими являются, как правило, приказы, распоряже­ния, команды, указания и т. п.) не требуют соответствующего письменного оформления, так как они предназначены для бы­строго и оперативного вмешательства в текущее управление в целях решения каждодневных управленческих задач и выпол­нения самых общих функций управления

Все большее применение находит конклюдентная форма правовых актов: дорожные знаки, специальные сигналы и обо­значения, звуковой и шумовые сигналы и т. д. В данном случае волеизъявление властвующего субъекта находит свое выраже­ние в конкретных жестах, знаках, сигналах. Например, к таким актам можно отнести: сигналы и специальные знаки на воз­душном, железнодорожном, морском и речном транспорте, ко­торые применяются в целях обеспечения безопасного движе­ния различных транспортных средств; «зеленый коридор» в ме­ждународных аэропортах, когда пассажир выбирает по своему усмотрению путь таможенного досмотра (в данном случае конклюдентный акт выражен в форме предложения, а не рас­поряжения, указания или запрета); жесты сотрудника ГИБДД, регулирующего порядок движения транспорта и пешеходов Все эти и другие конклюдентные административные акты должны быть обязательно исполнены теми кому они адресова­ны так как они влекут юридические последствия в случае не­исполнения или ненадлежащего исполнения этих указаний или запретов При их осуществлении возникают изменяются или прекращаются административно-правовые отношения

8. В зависимости от характера компетенции органов, прини­мающих правовые акты управления, выделяются:

а) акты управления органов общего управления (постановле­ния Правительства РФ, правительств республик - субъек­тов РФ, областной или краевой администрации). Эти акты все­гда издаются органами государственного управления общей компетенции, т. е. они регламентируют важнейшие вопросы государственного управления во всех отраслях и сферах управ­ления, имеют всегда более важное значение, чем акты подчи­ненных органам общей компетенции других органов управле­ния (федеральных министерств, других ведомств, отделов и управлений администраций). В этих актах реализуются, как правило, самые общие функции и решаются самые главные за­ дачи публичного управления;

б) акты управления органов отраслевого управления (приказы федерального министра, председателя государственного коми­тета, руководителей федеральных служб и федеральных надзо­ров). Эти административные акты регламентируют обществен­ные отношения или разрешают возникающие в сфере управле­ния споры (дела) только в какой-то конкретной отрасли государственного управления;

в) акты управления органов межотраслевого (надведомственного) управления (например, приказы Госстандарта России). Эти акты принимаются органами межотраслевой компетенции и направлены прежде всего на решение вопросов, имеющих важнейшее значение для нескольких отраслей или сфер госу­дарственного управления. Данные административные акты имеют важное практическое значение и подлежат обязательно­му исполнению всеми, кому они адресованы: гражданам, феде­ральным министерствам, другим ведомствам, органам регио­нального государственного управления;

г) акты управления, издающиеся контрольно-надзорными ор­ганами (инструкции федеральных госгортехнадзора, госэнергонадзора, санитарно-эпидемиологического надзора и т. д.).

В этих нормативных правовых актах содержатся важнейшие по­ложения о существе надзорной деятельности, пределах и зада­чах осуществления надзора, порядке осуществления контроль­но-надзорной деятельности, процедуре применения мер адми­нистративного принуждения за неисполнение законных предписаний или при совершении административных правона­рушений.

9. В зависимости от уровня органов, принимающих акты управления, и их названия различают:

а) акты управления, издаваемые Президентом РФ. В соот­ветствии с конституционными нормами Президент РФ прини­мает указы (ст. 83 Конституции РФ) и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ);

б) акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) (ст. 15 Конституции РФ);

в) в соответствии с Типовым регламентом внутренней орга­низации федеральных органов исполнительной власти, утверж­денным постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в виде приказа или в ином уста­новленном законодательством РФ виде в соответствии с утверждаемыми Правительством РФ правилами подготовки норма­тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В соответствии с действующими Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их госу­дарственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) могут издавать: 1) постановления; 2) приказы, 3) распоряжения; 4) правила; 5) ин­струкции; 6) положения (издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается). В некоторых регла­ментах федеральных органов исполнительной власти устанав­ливается, что их решения оформляются распорядительными документами (приказам,, директивам,, указаниями и распоря­жениями) и являются обязательными для исполнения всеми структурными подразделениями соответствующих федеральных органов исполнительной власти В регламентах некоторых федеральных органов исполнительной власти определяется что они вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты - приказы в установленной сфере деятельности а также

издавать в пределах своей компетенции приказы как индивиду­альные правовые акты

Очевидно, что в будущем в рамках проведения в Российской Федерации административной реформы будет установлена иная система нормативных правовых актов, издаваемых феде­ральными органами исполнительной власти. Это обусловлено формированием новой системы общих нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных ор­ганов исполнительной власти и государственных служащих, за­мещающих в них должности государственной службы. В на­стоящее время эта система складывается из следующих актов: 1) Типовой регламент взаимодействия федеральных органов ис­полнительной власти (утвержден постановлением Правительст­ва РФ от 19 января 2005 г. № 30); 2) Типовой регламент внут­ренней организации федеральных органов исполнительной вла­сти (утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452); 3) регламенты федерального органа исполни­тельной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства), например Регламент Феде­рального агентства специального строительства (утвержден приказом Федерального агентства специального строительства от 13 мая 2005 г. № 190); 4) административные регламенты ис­полнения государственных функций; 5) административные рег­ламенты предоставления государственных услуг; 6) должност­ные регламенты гражданских государственных служащих феде­рального органа исполнительной власти

Административный регламент федерального органа испол­нительной власти составляют: 1) регламент федерального орга­на исполнительной власти; 2) административные регламенты исполнения государственных функций; 3) административные регламенты предоставления государственных услуг; 4) долж­ностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти.

Федеральное министерство, являясь федеральным органом исполнительной власти, имеет право осуществлять функцию нормативного правового регулирования в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Феде­ральная служба и федеральное агентство имеют право в преде­лах своей компетенции издавать индивидуальные правовые ак­ты и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельно­сти нормативное правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановления­ми Правительства РФ, т. е. в некоторых случаях федеральные службы и федеральные агентства наделяются правом принятия также нормативных правовых актов (п. 2.8 Типового регламен­та взаимодействия федеральных органов исполнительной вла­сти);

г) акты правительств республик, входящих в состав Россий­ской Федерации (постановления и распоряжения);

д) акты губернаторов, глав администраций, председателей правительств субъектов РФ (постановления и распоряжения). Новым видом подобных актов стали указы (например, мэра г. Москвы). Образованные в структуре областных и краевых ад­министраций органы (отделы, управления, главные управле­ния, департаменты и т. п.) вправе издавать приказы, распоряже­ния и т. д

10. В зависимости от способа принятия акта выделяют:

а) коллегиальные акты, которые принимаются коллегиаль­ным органом на специальном заседании в итоге проведенного голосования, например Правительством РФ. Как правило, кол­легиальные акты управления издаются в форме постановлений, направленных на решение главных, важных и общих вопросов администрирования. Эти же органы управления без коллеги­ального обсуждения могут готовить распоряжения по менее сложным вопросам так называемого организационного или те­кущего управления;

б) единоличные акты, которые встречаются на практике на­ много чаще коллегиальных, так как само законодательство пре­дусматривает возможность издания должностными лицами ак­тов управления. Следует подчеркнуть, что часто единоличный акт (или постановление, подписанное одним должностным ли­цом) тем не менее является результатом коллективного обсуж­дения, анализа и согласования.

11. В зависимости от степени соответствия законам (соблю­дение требований принципа законности), юридической значимо­сти и действительности административные акты можно разде­лить на:

а) правомерные, или законные (правильные, социально зна­чимые, необходимые, обоснованные, приносящие обществу, государству и гражданам социальную пользу), акты управле­ния - это административные акты, отвечающие всем требова­ниям, которые предъявляются к ним, с тем чтобы обеспечить их законность, обоснованность, целесообразность и эффектив­ность. Несмотря на очевидную правомерность и законность то­го или иного административного акта, соответствующие субъ­екты всегда имеют возможность его обжалования в админист­ративном или оспаривания в судебном порядке;

б) оспоримые акты управления - акты спорного характера, или неправомерные (незаконные). Как писал А. И. Елистратов, «в тех случаях, когда юридическая несостоятельность акта не является очевидной, когда точное установление недостатков акта, поражающих его правовую силу, требует известного иссле­дования, административный акт почитается возникшим и дей­ствительным впредь до его отмены в порядке обжалования или по почину самой администрации. В таких случаях говорят об опровержимое или устранимости запятнанного юридически­ми недостатками акта». В этой связи автором отмечалась из­вестная презумпция правомерности административных актов, ис­ходящих от государственных учреждений. Поэтому для «лише­ния несовершенного акта юридической силы в большинстве случаев требуется особое постановление компетентного учреж­дения, констатирующего недействительность дефектного акта»2; в) «ложные административные акты (противоправные; не­действующие) - это акты, которые недействительны и незакон­ны с момента их издания или принятия, ибо абсурдность, не­приемлемость и несоответствие публичным интересам, отсутст­вие юридической обработки акта настолько очевидны, что не требуют юридической квалификации и специального доказыва­ния этого факта. С формальной точки зрения ничтожными бу­дут являться те административные акты, которые нарушают правовые нормы, ясно и недвусмысленно устанавливающие со­ответствующие правила поведения, общезначимые положения или требования; не имеют законных оснований и предпосылок для издания административного акта, т. е. сама его социальная значимость и необходимость не вытекает из каких-либо доку­ментов или нормативных актов; были приняты лицом или орга­ном публичной власти, не имеющими на то полномочий и ком­петенции; содержат требования о совершении правонарушения.