71

---

§ 8. Судебный контроль

Режим законности в сфере организации и функционирова­ния исполнительных органов государственной власти, должно­стных лиц, государственных и муниципальных служащих обес­печивается судебным контролем или правосудием, осуществ­ляемым соответствующими судами.

Основное содержание судебного контроля в сфере публич­ного управления заключается в нормоконтрол,, т. е. гражда­не РФ и иные уполномоченные лица могут оспорить в судах нормативные и индивидуальные правовые акты. Обеспечению законности осуществления государственного управления и местного самоуправления способствует деятельность Консти­туционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировых судей и военных судов. Нормоконтрольная деятель­ность осуществляется судами посредством конституционного, административно,о, гражданского и арбитражного судопроиз­водства.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) устанавливает право граждан обжаловать в суд решения органов государственной власти, ор­ганов местного самоуправления, должностных лиц, государст­венных и муниципальных служащих, если они нарушают права и свободы граждан. Право гражданина обращаться в суд за за­щитой своих прав и свобод является важнейшим фактором ук­репления гарантий прав граждан в области действия органов публичного управления. Роль судебной власти при рассмотре­нии споров, связанных с актами управления, в перспективе бу­дет неизменно возрастать, так как судебный порядок рассмот­рения споров имеет ряд неоспоримых достоинств перед адми­нистративным порядком рассмотрения спора: суд - это специальный государственный орган, осуществляющий кон­троль за законностью и обоснованностью решений; он незави­сим ни от одной ветви власти и имеет конституционные гаран­тии такой независимости; у него нет какой-либо заинтересо­ванности в результате рассмотр

ения спора; он имеет четкую процессуальную форму рассмотрения спора; принципы судеб­ного рассмотрения демократичны; гражданин и сам орган управления имеют одинаковые процессуальные права и обязан­ности.

По общему правилу в судах общей юрисдикции рассматри­ваются все дела об оспаривании нормативных правовых актов, кроме тех, проверка законности которых отнесена законода­тельством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. К делам, подведомственным судам общей юрисдик­ции, относятся, например, дела о признании противоречащими федеральным законам законов субъектов РФ, иных норматив­ных правовых актов представительных (законодательных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправле­ния, а также нормативных правовых актов федеральных мини­стерств, государственных комитетов, федеральных служб и иных федеральных органов исполнительной власти.

Вместе с этим в отличие от общего правила федеральными законами может специально устанавливаться подведомствен­ность арбитражным судам дел по проверке законности кон­кретных нормативных актов, регламентирующих деятельность неограниченного круга лиц. Например, в соответствии со ст. 138 ч. 1 НК РФ судебное обжалование организациями и ин­дивидуальными предпринимателями актов (в том числе норма­тивных) налоговых органов производится путем подачи иско­вого заявления в арбитражный суд. В тех случаях, когда с заяв­лениями об оспаривании нормативных актов налоговых органов, регулирующих исключительно деятельность организа­ций и индивидуальных предпринимателей, обращаются проку­роры, такие дела также подлежат рассмотрению в арбитражных судах. Если же подобные акты касаются неопределенного круга граждан, не имеющих статуса предпринимателя, заявление прокурора подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства.

Согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации», если орган государственной власти субъ­екта РФ полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ, нормативный правовой акт федерального ор­гана государственной власти не соответствует положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о раз­граничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органа­ми государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции РФ, соответствии норматив­ного правового акта федерального органа государственной вла­сти Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим су­дом.

Вопрос оспаривания правовых актов управления, выявления их юридической состоятельности является частью более общего вопроса о порядке разрешения административно-правовых споров как одного из видов юридических конфликтов.

Оспаривание правового акта управления не влечет за собой автоматического признания их недействительными. Это, по су­ти, способ, направленный на выяснение соответствия акта тре­бованиям и положениям законов и иных нормативных правовых актов, на выявление его целесообразности (при осуществ­лении общего контроля), юридической силы и нормативной обоснованности (при опротестовании). При удовлетворении жалобы или заявления обжалуемый (оспоренный) администра­тивный акт утрачивает свою юридическую силу.

Дела об оспаривании правовых актов, носящих ненорматив­ный характер, в зависимости от субъектного состава участни­ков и характера правоотношений разрешаются судами общей юрисдикции или арбитражными судами.

Статья 9 Федерального конституционного закона «О воен­ных судах Российской Федерации» предусматривает, что дела об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, норма­тивных актов Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касаю­щихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военно­служащих, граждан, проходящих военные сборы, подлежат рас­смотрению по первой инстанции Военной коллегией Верхов­ного Суда РФ.

Федеральный закон «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оп­ределяет, что противоречия закона, иного нормативного право­вого акта либо иного ненормативного правового акта законода­тельного органа субъекта РФ, а также исполнительного органа государственной власти субъекта РФ устанавливаются соответ­ствующим судом, под которым, как правило, понимается суд общей юрисдикции одного уровня с органом, издавшим обжа­луемый правовой акт.

Решение по делу о признании нормативного правового акта противоречащим закону или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем нужно указать в резолютивной части решения по делу. В необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства массовой информации опуб­ликовать сообщение о признании недействительным правового акта ненормативного характера, если он был опубликован дан­ным средством массовой информации. Решение суда о призна­нии правового акта противоречащим закону должно быть на­правлено соответствующему органу, должностному лицу не позднее 10 дней после вступления решения суда в законную силу. Орган публичной власти или должностное лицо обязаны сообщить суду и гражданину об исполнении решения суда не позднее чем в месячный срок со дня получения решения. По­этому суды, принявшие решения по делу об оспаривании пра­вового акта, обязаны постоянно контролировать исполнение своих решений.

Возможность суда проверять нормативные акты и его право признавать некоторые из них (или конкретные положения) не­действующими (незаконными) позволяет сделать и более общий теоретический вывод о том, что судебная практика все более становится источником права. Судебное решение, принятое в результате рассмотрения дела о соответствии закону какого-ли­бо нормативного правового акта, становится также нормотворческим, так как оно формирует новые права и обязанности субъектов права, устанавливает недействительность, а следова­тельно, и неминуемую отмену определенных законодательных положений (правил поведения).

Особое значение в современной судебной практике приоб­ретают дела об оспаривании нормативных актов по мотиву не­соответствия их закону. Новизной отличается сам характер дан­ной категории дел, так как объектом судебного обжалования (оспаривания) является нормативный акт. При этом судебная защита по таким делам затрагивает публичные интересы неоп­ределенного круга лиц, так как сам нормативный акт распро­страняет свое действие на неограниченный круг лиц. Посредст­вом рассмотрения таких дел суд общей юрисдикции осуществ­ляет судебный контроль за соответствием оспариваемых нормативных актов другому нормативному акту, который имеет большую юридическую силу и значимость в иерархии норма­тивных актов.

Характер рассматриваемого спора (дела), а также процедура его рассмотрения предопределяют выявление нормативной природы оспариваемого акта управления. Суд сначала опреде­ляет «нормативность» оспариваемого акта управления и соот­ветствующие признаки, так как это имеет важнейшее значение для разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Статья 22 ГПК РФ определяет подведомственность граждан­ских дел судам. Среди них дела, возникающие из публичных правоотношений (они перечислены в ст. 245 ГПК РФ): по заяв­лениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нор­мативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании реше­ний и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государ­ственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граж­дан РФ; иные дела, возникающие из публичных правоотноше­ний и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Под­раздел III ГПК РФ называется «Производство по делам, возни­кающим из публичных правоотношений». Таким образом, законодатель не использует традиционно применяемый в рос­сийской науке и в законодательстве термин «дела, возникаю­щие из административных правоотношений». Следует заметить, что термин «публичные правоотношения» в ГПК РФ не опре­деляется.

ГПК РФ не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоот­ношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, указанные дела теперь должны рассматриваться как дела по спорам о защите субъективного права по правилам искового производства с соблюдением об­щих правил подсудности (ч. 3 п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г.). Дела об оспарива­нии нормативных правовых актов подведомственны судам об­щей юрисдикции независимо от того, физическое или юриди­ческое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ) Исключение составляют дела об оспаривании таких нормативных правовых актов, проверка конституционно­сти которых отнесена к исключительной компетенции Консти­туционного Суда РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК РФ), и дела об оспари­вании нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной эко­номической деятельности, если федеральным законом их рас­смотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 2 ст. 29 АПК РФ), т. е. когда федеральный закон содержит специ­альную норму, которая относит дела об оспаривании конкретно­го нормативного правового акта к компетенции арбитражных судов

В соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК РФ с заявлением о при­знании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетен­ция. Под термином «нарушение компетенции» следует пони­мать регулирование оспариваемым нормативным правовым ак­том тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться издаваемыми перечисленными лицами нормативными правовыми актами.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что ос­париваемый нормативный правовой акт или его часть противо­речит федеральному закону либо другому нормативному право­вому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом време­ни. Прокурор вправе принести представление в суд второй или надзорной инстанции на судебное постановление лишь в слу­чае, если он участвует в деле (ч. 2 ст. 320, ч. 1 ст. 331, ст. 336, ч.1 ст. 371,ч. 3ст. 376).

АПК РФ юридически наиболее грамотно распределил под­ведомственность дел арбитражному суду (ст. 27-33). Хотя тер­мины «арбитражное судопроизводство», «правосудие в арбит­ражных судах» или «судопроизводство в арбитражных судах», как мы уже говорили, не указываются в ч. 2 ст. 118 Конститу­ции РФ, АПК РФ дает весьма детальное представление о сущ­ности этих категорий. Статья 1 АПК РФ относит к «судопроиз­водству в арбитражных судах» осуществляемое арбитражными судами в Российской Федерации правосудие в сфере предпри­нимательской и иной экономической деятельности путем раз­решения экономических споров и рассмотрение иных дел, от­несенных к их компетенции АПК РФ и другими федеральными законами, по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

Порядок судопроизводства в арбитражных судах определяет­ся Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Россий­ской Федерации», АПК РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами.

Арбитражному суду подведомственны дела по экономиче­ским спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. В соответствии с п. 2 ст. 27 АПК РФ арбитражные суды раз­решают экономические споры и рассматривают иные дела с участием:

а) организаций, являющихся юридическими лицами;

б) граждан, осуществляющих предпринимательскую дея­тельность без образования юридического лица и имеющих ста­тус индивидуального предпринимателя, который приобретен в установленном законом порядке;

в) Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований;

г) государственных органов, органов местного самоуправле­ния;

д) иных органов, должностных лиц, образований, не имею­щих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих стату­са индивидуального предпринимателя.

К подведомственности арбитражных судов федеральным за­коном могут быть отнесены и иные дела.

Анализируя нормы АПК РФ по распределению подведомст­венности дел арбитражным судам, можно констатировать нали­чие нескольких важнейших положений, относящихся к адми­нистративному судопроизводству.

Во-первых, законодатель в ст. 29 АПК РФ устанавливает подведомственность арбитражным судам экономических споров и иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Во-вторых, используется термин «административное судо­производство» или «порядок административного судопроизвод­ства».

В-третьих, административное судопроизводство является формой разрешения возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров и иных дел, связанных с осуществлением организациями и граж­данами предпринимательской и иной экономической деятель­ности.

В-четвертых, административным судопроизводством зако­нодатель считает рассмотрение арбитражными судами указан­ных споров и иных дел:

а) об оспаривании нормативных правовых актов, затраги­вающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетен­ции арбитражного суда (п. 1 ст. 29, ст. 189-196 АПК РФ);

б) об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов мест­ного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затра­гивающих права и законные интересы заявителя в сфере пред­принимательской и иной экономической деятельности (п. 2 ст. 29, ст. 197-201 АПК РФ);

в) об административных правонарушениях, если федераль­ным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбит­ражного суда (п. 3 ст. 29, ст. 202-211 АПК РФ; ч. 3 п. 3 ст. 23.1 КоАП РФ);

г) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания (п. 4 ст. 29, ст. 212-216 АПК РФ);

д) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 5 ст. 29 АПК РФ).

Таким образом, АПК РФ связывает термин «административ­ное судопроизводство» с рассмотрением арбитражными судами различных по своему предмету экономических споров и иных дел, возникающих из административных и других публичных правоотношений. Административное судопроизводство - это и производство в арбитражном суде по оспариванию норматив­ных или ненормативных правовых актов и по делам об админи­стративных правонарушениях. Следует отметить, что АПК РФ является единственным важнейшим процессуальным кодифи­цированным нормативным правовым актом в России, который вслед за Конституцией РФ использует понятие «администра­тивное судопроизводство».

В гл. 23-24 АПК РФ установлены основные процессуаль­ные положения рассмотрения дел об оспаривании норматив­ных и ненормативных правовых актов, решений и действий ор­ганов публичной власти и их должностных лиц: порядок рас­смотрения дел об оспаривании правовых актов; право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании правового акта недействующим; требования к указанному заявле­нию; судебное разбирательство; решение суда по делу об оспа­ривании правового акта.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных право­вых актов арбитражный суд в судебном заседании: 1) осуществ­ляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положе­ния; 2) устанавливает соответствие его федеральному конститу­ционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу; 3) оп­ределяет полномочия органа или лица, принявших оспаривае­мый нормативный правовой акт (п. 4 ст. 194 АПК РФ).

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных пра­вовых актов, решений и действий (бездействия) государствен­ных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании: 1) осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдель­ных положений, оспариваемых решений и действий (бездейст­вия); 2) определяет их соответствие закону или иному норма­тивному правовому акту; 3) устанавливает наличие полномочий у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших действия (бездействие); 4) выявляет, нарушает ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 4 ст. 200 АПК РФ). Ар­битражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государствен­ных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному норма­тивному правовому акту и нарушают права и законные интере­сы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономи­ческой деятельности, принимает решение о признании не­нормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Глава 25 АПК РФ содержит правила рассмотрения дел об административных правонарушениях. Причем законодатель предусмотрел два вида такого административного судопроиз­водства: 1) порядок рассмотрения дел о привлечении к админи­стративной ответственности юридических лиц и индивидуаль­ных предпринимателей в связи с осуществлением ими пред­принимательской и иной экономической деятельности, отнесенных федеральным законом к подведомственности ар­битражных судов; 2) порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к админи­стративной ответственности.

В порядок рассмотрения дел о привлечении к администра­тивной ответственности включаются: основания возбуждения производства; подача заявления о привлечении к администра­тивной ответственности; требования к заявлению; судебное разбирательство по делам о привлечении к административной ответственности; решение арбитражного суда по делу о привле­чении к административной ответственности. Такие же элемен­ты определяются в АПК РФ и для порядка рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлече­нии к административной ответственности. По результатам рас­смотрения заявления о привлечении к административной от­ветственности арбитражный суд принимает решение: 1) о при­влечении к административной ответственности; 2) об отказе в удовлетворении требования административного органа о при­влечении к административной ответственности.

Статья 29.9 КоАП РФ устанавливает наименования решений по результатам рассмотрения дела об административном право­нарушении, такие как: 1) о назначении административного на­казания; 2) о прекращении производства по делу об админист­ративном правонарушении. В соответствии же с п. 2 и 3 ст. 211 АПК РФ судебное разбирательство при рассмотрении заявле­ния об оспаривании решения административного органа о при­влечении к административной ответственности может заканчи­ваться принятием решения: 1) о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения; 2) об отказе в удовлетворении требований заявителя.

При разграничении юрисдикции или объема компетенции между судами общей юрисдикции, а также между ними и дру­гими судами (например, арбитражными судами) решающее значение имеют содержание и вид нормативного правового ак­та, поскольку нормативные акты могут отличаться друг от друга по различным основаниям, например по субъектам принятия этих актов, пределам их действия, предмету правового регули­рования. В судах общей юрисдикции оспариваются норматив­ные акты (в целом или только их части), которые были приня­ты государственными органами и должностными лицами как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. Общими судами рассматриваются также споры о нормативных актах, принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Как свидетельствует практика, число нормативных актов, ко­торые могут быть проверены судами общей юрисдикции, весьма велико, т. е. практически невозможно установить полный пере­чень нормативных актов, подлежащих контролю общими суда­ми при получении ими жалобы, и требования о признании таких актов недействительными. Вместе с тем, возможно, существуют и определенные правила разграничения подведомственности су­дам жалоб на нормативные правовые акты. В каждом случае сле­дует учитывать положения соответствующих законов, которые устанавливают конкретные изъятия из сферы судов общей юрисдикции.

В сферу юрисдикции Конституционного Суда РФ входит проверка соответствия Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Госу­дарственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъек­тов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению орга­нов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Проверка конституционности указанных нормативных актов осуществляется по запросам соответствую­щих субъектов: Президента РФ, Совета Федерации, Государст­венной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или де­путатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законода­тельной власти субъектов РФ.

К компетенции судов общей юрисдикции не относится про­верка соответствия указанных нормативных актов Конститу­ции РФ (речь идет о федеральных законах, нормативных актах Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституциях республик, уставах, а также законах и иных нормативных актах субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ). Вместе с тем едва ли можно исключить необходимость провер­ки соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, например проверки соответствия фе­деральным законам постановлений Правительства РФ, регио­нальных законов.

Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также за­конов и иных нормативных актов субъектов РФ лишь в случае обращения в этот суд строго определенных в законе субъектов, если заявитель считает указанные нормативные акты не подле­жащими действию из-за их неконституционности либо подле­жащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государ­ственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Кон­ституции РФ. Основанием к рассмотрению дела в Конституци­онном Суде РФ является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ нормативный акт.

В отличие от федеральных все нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, включая конституции (уставы) этих субъектов Федерации, могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы (в том числе и Кон­ституции РФ) по инициативе граждан, организаций и проку­роров.

Важным видом судебного контроля за законностью право­вых актов и эффективной формой защиты конституций (или уставов) субъектов РФ является деятельность конституционных (уставных) судов в субъектах РФ. Несмотря на то что права субъектов РФ на создание конституционных (уставных) судов в соответствующих субъектах РФ законодательно установлены, процесс их формирования идет чрезвычайно медленно.

 

< Попередня   Наступна >