Радник

---

Тема № 8.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА СОЦІАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

Загальнотеоретична характеристика джерел права. Поняття та ознаки джерела права соціального забезпечення. Конституція України - як основне джерело права соціального забезпечення України. Джерела права соціального забезпечення. Джерела права соціального забезпечення в англійській системі права. Джерела права соціального забезпечення в романо-германській системі права. Джерела права соціального забезпечення в Україні. Міжнародно-правові акти як джерело права соціального забезпечення України. Відомчі акти як джерело права соціального забезпечення, співвідношення національних та міжнародних джерел права соціального забезпечення, закони та підзаконні нормативно-правові акти як джерело права соціального забезпечення. Акти принципи. Акти декларації. Акти-імперативи. Стан проблеми в юридичній літературі.

Говорячи про джерело права соціального забезпечення як га-лузі права України на сучасному, етапі не можна не сказати про систематизацію джерел та норм, які регулюють дану сферу суспільних відносин.

Ступінь кодифікації законодавства про соціальне забезпечення не задовольняє як і науковців, так і практиків.

Питання кодифікації законодавства про соціальне забезпечення, на наш погляд, повинно здійснюватись ВР України, цілес­прямовано розглядатися з методами порівнюючого експериментування, який „має не мале значення для аналізу загальних закономірностей розвитку форми права, конкретно

для вивчення проблеми витоків права“ [9,48].

Ось чому при подальшому викладі ми будемо використовувати акти кодифікації законодавства про соціальне забезпечення, прийняті в соціально-правових європейських розвинутих країнах.

Швидкий розвиток в Україні державної системи соціального забезпечення, формування самостійної галузі соціального забезпечення наполегливо ставлять на порядок денний проблему кодифікації законодавства, яка опосередковує дану сферу суспільних відносин. Причин тому декілька. Насамперед - це відсут­ність в галузевому законодавстві всеоб’емного „стержневого“ акту, наявність великої кількості актів різної юридичної сили, труднощів в пошуках необхідного нормативного матеріалу і його використання. Не менш важлива і та обставина, що основні нормативні акти, які стосуються соціального забезпечення, а також суміжних правових відносин, були прийняті в ті роки, ко­ли в нас ще не склалась єдина державна система державного забезпечення, ідея галузі права соціального забезпечення не була обґрунтована, а наукові розробки по названих проблемах велись недостатньо. Тому вказані закони „морально застарілі“ [19, 48] і не відображають багатьох досягнень правової науки і законо­давчої техніки. В них не враховані положення, які містяться в Конституції України 1996 р., не дістали чіткого вираження нові тенденції перспективи розвитку соціального забезпечення.

Необхідність кодифікації визнають багато вчених, але питан­ня про форму кодифікаційного акту вирішується ними по-різно­му. Одні рахують оптимальною формою подібного акту - кодекс [13, 84], інші ж автори - основи законодавства [2, 29-30]. Але подібні пропозиції є недостатньо переконливими.

В українському законодавстві про соціальне забезпечення між актами різної форми історично склався такий „розподіл праці“, при якому, на наш погляд, прийняття основ не раціо­нальне. Основи законодавства приймаються в тих випадках, коли мова йде про відношення, регулювання яких проводиться тільки загальносоюзно, або основи законодавства створюють юридичну базу для федеральних законів і кодексів. В останніх вказуються загальні положення основ, конкретизуються їх окремі норми, показуючи специфіку адміністративних одиниць, їх компетенцію.

Недостатньо обґрунтованою є пропозиція про прийняття од­ночасно основ законодавства про соціальне забезпечення і пенсійного кодексу [12, 64]. При такому вирішенні проблеми буде прийнято два акти однакової юридичної сили, що роздвоїть дану галузь. Крім того, прийняття пенсійного кодексу чи кодек­су соціального забезпечення потягне за собою зниження динамізму.

В законодавстві про соціальне забезпечення переважають дві форми актів - закони і постанови. На наш погляд, нема основ відмовлятися від цих форм і в майбутньому. Інша справа - зміст актів, сфера їх дії. Закони щодо соціального забезпечення, як вже наголошувалося, були прийняті в роки не сформованої єдиної державної системи соціального забезпечення.

На наш погляд, единим, основним актом про соціальне забезпечення повинен бути загальний закон про соціальне забезпечення, тому що така форма повністю відповідає специфіці аналізуючих відношень. Акти типу законів регулюють відносини правового статусу громадян, відносини по використанні громадянами основних своїх прав і свобод.

Розробка проекту закону повинна передувати рішенню ряду питань теоретичного і практичного плану. Перш за все, це пи­тання про верховенство закону як форми нормативного акту в ієрархії актів соціального забезпечення. При наявності в даний час великої кількості не зрозумілих нормативних актів, які ніби (теоретично) повинні бути нижчі від законів вони їх фактично підміняють. Закони не увійдуть в дію, так як названі положен­ня не тільки повторюють норми, але і розвивають їх. Тим самим принижується роль законів як основоположних актів, їх верхо­венство над постановами. Не відчувається, що ми позбудемось по­дібного і в майбутньому. Необхідно сконцентрувати всі основопо­ложні норми в одному законі і застосовувати їх безпосередньо. В підзаконні акти на зразок постанов треба включати лише нор­ми процедурного, процесуального характеру (про порядок звер­нення за забезпеченням, документи про вирахування стажу і заробітку, про порядок забезпечення, про порядок надання допо­мог, про порядок розгляду спірних питань, виплати пенсій і допомог чи обмеження нормотворення органів управління) [10, 18-19].

З питанням про підняття ролі закону в галузі законодавства про соціальне забезпечення пов’язане питання про розмежування компетенції в сфері соціального забезпечення. Однак точного розподілу компетенції тут не існує, що знижує якість правового регулювання, допомагає закриттю білих плям, викликає невід­повідність регламентації окремих інститутів [17, 46].

Потрібно було б, на наш погляд, більш конкретніше встано­вити права органів місцевого самоврядування по регулюванню надання окремих видів соціального обслуговування. В той самий час не можна не згодитися з ідеєю про вилучення з компетенції виконкомів питань призначення щомісячних допомог осо­бам, які не мають права на державну пенсію [17, 46].

На основі вирішення двох попередніх питань можливе вирішення питання і про форму інших, крім законів, актів галузе­вого законодавства, і про органи, котрі правомочні їх прийняти. В одній із статей загальної частини потрібно вказати, що відно­шення по соціальному забезпеченню регулюється законом і ти­ми, що видаються у відповідності з ним загальнодержавними постановами Кабінету Міністрів, а також підзаконними актами місцевих органів влади. Кращий і цілком реальний шлях для підготовки закону - ретельно обґрунтувати і поетапно сформувати кодифіковані акти відповідно з частинами права соціально­го забезпечення [8, 44]. Першим з таких актів повинен стати загальнодержавний закон про пенсії. Надалі його розробка дозво­лить вирішити цілий ряд проблем і перш за все закріпити в галузевому акті факт існування в країні єдиної пенсійної системи. Наслідком цього стане включення закону про пенсії до правових норм про забезпечення не тільки працівників і службовців та їх сімей, а також ін.

Прямі зв’язки існують між галузевими принципами і мето­дом галузі. Право соціального забезпечення, як одна із основних галузей соціального права, володіє структурою що включає в себе елементи, притаманні іншим основним галузям права і зв’яз­ки між ними. Структуру права соціального забезпечення складають його загальна і особлива частина.

Загальна частина кожної галузі права складається з загальних правових інститутів норми, яких в концентрованому ви­гляді виражають специфіку даної галузі. Головним з них є так званий основний інститут - комплекс нормативних понять, при­свячених визначенню предмета галузі, її цілям [1, 167].

Основа даного законодавства про соціальне забезпечення - це дві частини: загальна частина та особлива частина. Перша вмі­щує основні положення, інша - конкретні.

В загальну частину галузі права соціального забезпечення входять і ряд функціональних інститутів і в першу чергу - ін­ститут правосуб’єктності. Його норму визначають коло учасни­ків правовідносин по соціальному забезпеченню, основи правового статусу. В загальній частині права соціального забезпечення, як правило, утримується вказівка на суб’єктивний склад. В якості правових суб’єктів називаються міжнародні органи, держава, її органи, громадські організації, насамперед професій­ні спілки, трудові колективи, органи самоврядування. Зміст їх правосуб’єктивності - надання громадянам матеріального забез­печення і обслуговування при наявності обставин встановлених в гіпотезах відповідної правової норми особливої частини. Нор­ми інституту правосуб’єктності виділяють коло громадян суб’єк­тів правовідносин по соціальному забезпеченню і їх галузеву правосуб’єктність, яка встановлює їм конституційні права на матеріальне забезпечення і обслуговування. В ній закріплюються статус громадян як правомірних суб’єктів, об’єм їх прав на різні види забезпечення, загальні положення їх поведінки в право-відношеннях; це проявляється в наданні громадянам таких правових можливостей, які включають їх участь в якості другої сторони правовідносин, в свободі вибору ними виду забезпечен­ня, часу звернення за забезпеченням та інші, а також юридичні факти.

В загальну частину галузі права соціального забезпечення входять норми про види фактів функції, основи виникнення різ­них правовідносин по соціальному забезпеченню. Включають сюди також інститути основ правосуб’ектності, видів забезпечення і юридичних фактів трудового стажу і середньомісячного заробітку. Всі вони виступають показниками юридичного харак­теру даної галузі, реалізатором їх існування в якості виражених правових суспільностей [1, 144]. Вони повинні, на наш погляд, отримати зовнішнє оформлення в майбутньому загальному законі про соціальне забезпечення в вигляді першого розділу „Загальні положення“.

Особлива частина права соціального забезпечення представ­ляє свій комплекс взаємопов’язаних інститутів загальної части­ни між собою, що відображають структуру предмета галузі. Основою для їх класифікацій, як інститутів особливої частини галузі, треба бачити види підстав та основ для надання пільг та допомог [2, 26-27]. Розклад даних інститутів залежить від закріплення регулюючих відносин.

Головним тут є питання про місце норм, регулюючих пенсійні відносини в структурі особливої частини права соціального забезпечення, що обумовлено особливою важливістю названих від­носин в структурі галузі. Деякі вчені визнають групу правових норм про пенсійне забезпечення підгалуззю [4, 40]. І дехто з ни­ми погоджується [14, 53]. Можливо, що для такого висновку необхідна велика кількість підстав. На перший погляд пенсійне забезпечення має ознаки підгалузі. Вони утворюють ряд правових інститутів, регулюючих однорідні по природі норми, що ви­дають диференціацію пенсійних відносин. Серед них є норми, які можуть бути віднесені до норм загального характеру. В той час, існує немало обставин, заперечуючих проти призначення сукупності пенсійних норм підгалуззю права соціального забезпечення.

Спочатку норми підгалузей регулюють однорідні відносини різних видів. Пенсійні ж відносини, будучи диференційовани­ми, все ж таки є відносинами одного виду. Далі. Підгалузі існують двох видів. Перша фундаментальна, основна, з складною структурою предмету, високою ступінню розвитку правових норм, де можуть розвиватися більшість або навіть всі інститути особливої частини. Наприклад: адміністративне, конституційне, кримінально-процесуальне, цивільно-процесуальне право, які виконують роль інститутів груп підгалузей і окремих правових інститутів [1, 168]. По-друге, при наявності в складі предмету основної галузі, крім ядра, є інші види правовідносин. Причому ці галузі, хоча й не відносяться до числа фундаментальних, але мають немалу історію розвитку. В подібних випадках річ іде про підрозділ галузі, які регулюють відносини, котрі не входять в ядро галузевого предмета, це може привести до поступового уособлення підгалузей в основні галузі.

Підходячи до права соціального забезпечення з вказаних позицій потрібно зробити висновок, що воно не входить в число фундаментальних галузей і звідси видно, що не може мати під­галузей в складі свого предмета. Якщо ж дивитися на нього в якості основної галузі, якою вона і є, то підгалузями його мо­жуть бути лише ті об’єднання інститутів, які регулюють відно­сини, що не входять у ядро предмету. Але сукупність подібного типу в складі права соціального забезпечення не обґрунтована, оскільки воно відноситься до числа „молодих“ галузей. Є ще один аргумент проти винесення норм про пенсії в підгалузь. В літературі відзначається, що підгалузь є загальним інститутом або навіть групою загальних інститутів, які закріплюються в загальній главі кодифікованого нормативного акту.

Число норм загального характеру, які торкаються пенсійного забезпечення, в праві соціального забезпечення настільки незначні, що говорити про наявність загального інституту, а тим більше групи загальних інститутів, не можна.

Яке ж місце пенсійних норм в структурі права соціального забезпечення? Думається, що вони утворюють основний, генеральний інститут галузі, про що свідчать всі її ознаки. Насамперед, норми генерального інституту, на відміну від підгалузі регулюють неоднорідні відносини різних видів, а не диференційовані відносини даного виду.

Крім того роль, генерального інституту полягає ще і в тому, щоб виразити те юридичне єдине, яке характерне окремим гілкам диференційованого правового регулювання.

Інститут пенсійного забезпечення виконує якраз таку роль. В його надрах відчувається єдина і в той самий час диференційована регламентація значної групи суспільних зв’язків, що складаються з основних елементів структури предмету права соціального забезпечення.

Норми про пенсійне забезпечення, на наш погляд, повинні бути розміщені в другому розділі майбутнього кодифікованого акта „Пенсії“.

Структуру генерального інституту забезпечення пенсіями ут­ворюють предметні інститути, норми яких регулюють окремий вид пенсійного забезпечення: по старості, інвалідності, у випад­ку втрати годувальника, пристарілим, що не мають права на пенсію тощо.

Інститути пенсійного забезпечення в майбутньому акті в соціальному забезпеченні повинні об’єднуватися в якості самостій­них частин розділу другого „Пенсії“.

Кожен з предметних інститутів також має свою структуру. Так в інститут пенсій по старості входять дві групи спеціалізованих норм, в основі яких лежить облік характеру праці ро­бітника і інших факторів, причому кожна з груп утворює суб’єк­тивний інститут загальні норми про забезпечення [1, 38-39]. В склад цих суб’єктивних інститутів, на наш погляд, включені й норми загального характеру, що встановлюють коло суб’єктів, які при наявності юридичних фактів мають право на забезпечення, норми про розміри забезпечення. Сюди ж відносяться норми про надбавки до пенсій, про забезпечення, про неповний стаж тощо.

В структуру інституту пенсій по старості входять і норми про виплату пенсій. В діючих нормативних актах про пенсійне забезпечення вони утримуються в особливих главах про виплату всіх видів пенсій. Здається, це навряд чи виправдано. Норми про виплату пенсій не представляють собою інститут, так як ре­гулюють відносини, що виникають при виплаті різних видів пенсій, для кожного з котрих діють специфічні правила, не зв’язані з виплатою інших видів пенсій. Головне регулювання здійснюється тільки в рамках відповідних інститутів, в тому числі інституту пенсій по старості. Нарешті, даний інститут по­винен, на наш погляд, охоплювати норми про перерахунок пен­сій, оскільки в його рамках здійснюється законне регулювання відносин, які виникають між органами соціального забезпечення і отримувачами пенсій. Звідси - можна включити норми про виплату пенсій по старості і перерахунку в главу майбутнього закону про соціальне забезпечення.

При розгляді структури інституту пенсій по віку неможливо залишити без уваги питання про місце в його рамках норм, що регулюють вимоги пенсійного забезпечення різним категорій громадян. Ці норми знаходяться в залежності від виду суспільно корисної діяльності різного роду робітників, членів колектив­ного господарства та інших, а також від особистого внеску гро­мадян. Виходить, що всі названі норми входять в склад відпо­відних суб’єктивних інститутів, інституту забезпечення пенсіями (за віком), так як регулюють різні сторони розглядаючого виду відносин і не можуть створити відносно самостійні суб’єк­тивні інститути, як стверджує Гущин И. В. [7, 92]

В даному акті про соціальне забезпечення всі вказані норми повинні бути в відповідних підрозділах глави „Пенсії за віком“, як це зроблено, наприклад в актах про соціальне забезпечення, прийнятих в ряді зарубіжних країн.

Структура інституту пенсій за віком охоплює взаємозв’язки між всіма системами. В його регулюванні норми утворюють до­бре відлагоджений механізм. Якщо в громадянина наявні вимо­ги пенсійного забезпечення, то при зверненні його в органи со­ціального забезпечення і встановленні факту наявності цих умов послідовно спрацьовують норми про розміри пенсій, про виплату пенсій, а в ряді випадків - і про перерахунок.

Таким чином в структуру інституту пенсій за віком входять взаємопов’язані групи норм про встановлення вимог виникнення права на пенсію і визначення розміру забезпечення про ви­плату пенсій, про перерахунок пенсій. Відповідно сказаному глава „Пенсії за віком“ майбутнього українського кодифікованого акта повинна включати такі підрозділи і загальні вимоги призначення пенсії, перерахунок пенсії.

Структурою головного інституту пенсій охоплюється і другий по значенню в системі - інститут пенсій по інвалідності. Його склад дозволяє говорити про нього як про складний інститут, який має ряд підрозділів, в такому числі суб’єктивних інсти­тутів. Насамперед, в інститут що розглядається, входять норми про загальне забезпечення - про суб’єктів, про причини, групи інвалідності і в цьому відношенні його будова співпадає з будо­вою інституту забезпечення пенсіями за віком. Але обидва інститути значно відрізняються. Якщо в пенсійному забезпеченні за віком загальною ознакою диференціювання норм на суб’єктивні інститути є категорії праці трудівників та інші фак­тори, то в забезпеченні по інвалідності такою ознакою є причи­на інвалідності. В зв’язку з цим субінститути утверджують групу норм, регулюючих забезпечення в залежності від причини інвалідності, внаслідок загального захворювання, трудового каліцтва і професійного захворювання, причин, пов’язаних з вій­ськовою службою, причому вони поділяються на більш дрібні частини: норми про забезпечення по групі інвалідності, норми про забезпечення в залежності від категорії праці інвалідів.

Виходить, що в склад кожного субінституту повинні входити норми про вимоги забезпечення (для пенсії по інвалідності в зв’язку загального захворювання:  названою умовою є наявність трудового стажу конкретної тривалості), про розміри забезпечення. Норми ж про виплату пенсій і про їх перерахунок необхідно помістити в інститут, що розглядається, не включаючи їх в ці субінститути, так як вони відносяться (за рідкісним виключенням) до всіх пенсій по інвалідності.

В зв’язку з викладеними фактами, треба вирішувати питання про структуру глави „Пенсії по інвалідності“ майбутнього ук­раїнського закону. В неї повинні входити такі підрозділи: загальні вимоги, що визначають право на пенсію, пенсію по інвалідності в зв’язку з загальним захворюванням, пенсію по інвалідності внаслідок трудового каліцтва і професійного захворювання: пенсію по інвалідності військовослужбовців, основний мінімальний і максимальний розміри пенсії і надбавки до пенсії, виплата пенсії, перерахунок пенсії.

До інституту пенсій по інвалідності приєднується правовий інститут пенсій по випадку втрати годувальника. Забезпечення на випадок втрати годувальника виконується в вигляді єдиної пенсії, тому даний інститут досить простий за структурою. Він складається із загальних норм про суб’єктів і вимоги забезпечення, про розміри пенсій, про їх виплату і перерахунок. Цим визначається і розташування в нормативних актах відповідних норм - вони є в главах, присвячених вказаному виду забезпечення без яких-небудь підрозділів.

При розробці проекту нового закону про соціальне забезпечення потрібно, на наш погляд, врахувати норми про забезпечення у випадку втрати годувальника і відповідно структурі однойменного правового інституту розписати в главі „Пенсії у випадку втрати годувальника“. Таким чином встановити поря­док: загальні вимоги, що визначають право на пенсію, пенсія у випадку втрати годувальника сім’ям осіб, померлим внаслідок трудового каліцтва або професійного захворювання, пенсія сім’ям військовослужбовців, максимальний, мінімальний розмір пенсії, виплата пенсії, перерахунок пенсії тощо.

В головний інститут пенсій входять ще два правових інститути: пенсії за вислугу років і щомісячні пільги інвалідам з дитин­ства, іншим інвалідам і пристарілим, які не мають права на пенсію. Відокремлення їх в якості елементів структури права соціального забезпечення пов’язані з специфікою юридичних фактів, що лежать в основі виникнення права на вказані пенсії. Так пенсія за вислугу років призначається за наявністю спеціального стажу визначеної продовженості і в ряді випадків без урахування віку і трудової спроможності громадянина. Що­місячні   пільги   навпаки   надаються   громадянам,   які  досягли пенсійного віку, або інвалідам, в тому числі з дитинства, які не мають права на пенсію: першим за віком, іншим за інвалід­ністю, третім через відсутність трудового стажу.

Специфіка даних юридичних фактів не дозволяє визнати пен­сії за вислугу років і допомоги ні пенсіями за віком, ні пенсіями за інвалідністю, тому регулюючі їх норми утворюють самостійні правові інститути. За своєю структурою вони дуже прості. Ко­жен з них охоплює норми про загальний стан суб’єктів забезпечення і юридичних актів, норми про розміри пенсій і про їх ви­плату. Але було б неправильним зрівнювати названі інститути. Інститут пенсій за вислугу років складніший, ніж інститут що­місячних пільг. В склад інституту за вислугу років входять норми, які містять перерахування суб’єктів забезпечення, а також багаточисельні норми про спеціальний трудовий стаж, невико­нання трудових функцій в результаті настання фактичної або часткової недієздатності. Причиною, яка перешкоджає виконанню трудових функцій, може бути необхідність догляду за хво­рим членом сім’ї, в тому числі за дитиною до певного віку. У ви­падку призначення допомоги по догляду за дитиною незалежно від стану здоров’я матері чи здоров’я її дитини. Крім того, право на допомогу по догляду зумовлено наявністю загального трудового стажу, не менше вказаного, допомога по хворобі призначається незалежно від трудового стажу. Також різні строки і розміри цих допомог по догляду за деякими ознаками набли­жені до допомоги по вагітності і родах. І та і інша допомога вип­лачується за період, на який жінці надається відпустка. В обох випадках жінка здійснює догляд за дитиною. Все ж таки жінці допомога по вагітності і родах виплачується їй на період знаходження її у відпустці і зв’язку з вагітністю, родами, доглядом за новонародженим, а допомога по догляду тільки для догляду за дитиною по досягненню нею певного віку. Допомога по вагітності і родах призначається жінкам працюючим незалежно від їх стажу, враховується з їх заробітку і відноситься до числа короткотермінових. Допомога по догляду надається при загальному стажі роботи жінки не менше року, призначається в сталому розмірі і є щомісячною допомогою з раніше встановленим строком виплати.

В інститут сімейних допомог входять норми про допомогу на поховання. Вони не багаточисельні, але специфічні за своїм змістом. Суб’єктами права на допомогу є побічник, член колективного господарства (в разі смерті члена його сім’ї допомога встановлюється у твердій (сталій) сумі незалежно від того помер сам робітник чи член його сім’ї).

За обліком сказаного норми про сімейні допомоги доцільно було б розмістити в законі про соціальне забезпечення в наступному порядку.

Види допомог: щомісячні допомоги та одноразові допомоги. Допомога на дітей. Умови, які визначають право на допомогу. Розмір і виплата допомоги. Допомога по догляду за дитиною до досягнення нею певного віку, умови, які визначають право на допомогу. Розмір і виплата допомоги.

Короткотермінові допомоги повинні включати в себе наступні види. Допомога при народженні дитини. Умови, які визначають право на допомогу. Розмір і виплата допомоги. Допомога на поховання. Умови, які визначають право на допомогу.

В структуру права соціального забезпечення входить значне число правових норм, регулюючих відносини по наданню громадянам натуральних видів забезпечення. Що являє їх сукупність підгалузі, генеральний інститут, правовий інститут, чи групу інститутів? В науковій і навчальній літературі це питання не знайшло однозначного вирішення. При дослідженні відносин, що виникають в даній сфері, автори завжди бажають знайти їхні загальні ознаки і прийти до однієї їхньої назви. Так деякі вчені називають сукупність натуральних видів соціального об­слуговування [18, 46], чи соціально-трудовою реабілітацією, з чим можна погодитись, коли йде мова про їх загальну характеристику в навчальних цілях. Але при визначенні місця норм соціального обслуговування в структурі права соціального забез­печення, на наш погляд, підхід повинен бути іншим. Навряд чи буде правильно вважати, що вони складають єдиний правовий інститут [11, 55].

При дослідженні змісту правових норм про соціальне обслуговування не важко встановити, що всі вони можуть бути розбиті на класи по декілька груп. Основою такої класифікації є такі види обслуговування: працевлаштування і підготовка ін­валідів до праці, протезування, пільги і переваги для інвалідів, пенсіонерів за віком і багатодітних сімей.

Важлива і та обставина, що всі вказані забезпечення, не див­лячись на загальність суб’єктів і натуральний характер помітно відрізняються одне від одного по цілях і призначенні та змісту правовідносин. Насправді, зовсім різне призначення мають ут­римання інвалідів та інших пенсіонерів у будинках-інтернатах, їх працевлаштування, професійне навчання чи їх протезування. Це говорить про те, що ми маємо справу з різними видами забезпечення. Норми, що регулюють відносини по наданню вказаних видів забезпечення обумовлюють відносну автономність регулювання кожного з них, що дає підставу визнати групу норм по наданню різних видів соціального забезпечення правовими інсти­тутами або групою правових інститутів.

Утримання в будинках-інтернатах, відмінність від пенсій чи допомог не може бути віднесена до обов’язкового забезпечення. Правильнішим було б сказати чи вважати його факультативним забезпеченням. Особливість факультативного забезпечення по­лягає в тому, що воно не може бути надано одночасно потребуючим громадянам. Ця обставина певним чином впливає на правове становище суб’єктів забезпечення, що проявляється в нормах про суб’єкти забезпечення, в умовах виникнення права на забезпечення, про права і обов’язки забезпечуваних, будинки-інтернати.

Суб’єктами виду, що розглядається як забезпечення, є, як правило, особи, які досягли пенсійного віку або інваліди І, II групи. Основна умова надання забезпечення - це потреба громадян в приміщенні стаціонарного закладу. В ряді випадків ця умова доповнюється іншими відсутністю у громадян родичів, зобов’язаних по закону їх утримувати. В будинках-інтернатах гро­мадяни отримують право на забезпечення житлом, харчуванням, медичне і культурне обслуговування. Ці обов’язки по об­слуговуванню покладають на адміністрацію. При розробці єди­ного акту про соціальне забезпечення необхідно, на наш погляд, включити в нього самостійний розділ „утримання громадян в будинках-інтернатах“ з наступною структурою: види будинків-інтернатів; передумови виникнення права на утримання в будинках-інтернатах тощо.

Правовий інститут працевлаштування і підготовки інвалідів до праці включає в себе групу норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у зв’язку з працевлаштуванням громадян, частково не дієздатних, а також в зв’язку з професійним навчанням інвалідів. Об’єднує ці норми загальноцільове призначення обох видів забезпечення (працевлаштування і профпідготовки), залучення в соціальний процес праці осіб з обмеженою дієздатністю.

Але характер відносин, які виникають при розгляді цих видів забезпечення мають деякі відмінності між собою. При працевлаштуванні осіб, які частково втратили дієздатність, проводять агітацію щодо залучення їх до загальносуспільної корисної справи по мірі їх фізичної і розумової можливості. Професійна підготовка охоплює процес підготовки громадян з пониженою дієздатністю в конкретну сферу виробництва. Дані відмінності обумовили обставини, що в даний інститут входять дві групи правових норм, які утворюють субінститути працевлаштування інвалідів і підготовка їх до праці.

Вказані інститути мають правові норми згідно умов виникнення права на забезпечення. В обох випадках можуть бути особи, визнані інвалідами. Але це коло осіб може співпасти в залежності від того, про який вид забезпечення йде мова. Коло працевлаштування охоплює інвалідів в віці не молодше 16 років, а коло осіб, бажаючих навчатися в училищах-інтернатах -у віці від 16 до 40 років. Умовами забезпечення є для бажаючих працевлаштуватися для отримання пенсій, наявність відповід­ного заключения лікарсько-трудової експертної комісії, для бажаючих навчатися в училищах-інтернатах відсутність спеціальності, наявність рекомендації лікарсько-трудової комісії тощо.

Особливістю норм по працевлаштуванню є те, що вони перед­бачають для бажаючих працевлаштуватися лише право, а для відповідних органів держави обов’язки. Норми про підготовку інвалідів для праці також вміщують в основному права тих, хто вчиться і обов’язки адміністрації училищ-інтернатів. В той же час вони передбачають і деякі обов’язки тих, хто навчається по навчанню і опануванню професіями, по дотриманню внутрішнього розпорядку.

Пропонується, що в новому українському законі про соціальне забезпечення працевлаштування інвалідів і підготовку їх до праці потрібно відвести у спеціальний розділ з наступною струк­турою: підготовка інвалідів до праці і працевлаштування інвалідів.

Правовий інститут працевлаштування охоплює групу норм, які регулюють відносини, які виникають в зв’язку з забезпечен­ням пенсіонерів і інвалідів протезами, ортопедичними виробами і пристосованими засобами пересування. Ці норми утворюють субінститути, які регулюють відносини по забезпеченню працюючих відповідними видами соціальної допомоги і забезпечення протезами, забезпечення спеціальними засобами пересування і забезпечення ортопедичними виробами.

Норми про протезування, як і норми про утримання в будинках-інтернатах, про підготовку інвалідів до праці, їх працевлаштування розміщені, як правило, в актах про окремі види забезпечення. При розробці ж єдиного акту про соціальне забезпечення необхідно, на наш погляд, ці норми розмістити в основно­му розділі з виділенням норм про умови їх надання.

Останній інститут, пов’язаний з наданням натуральних видів забезпечення - інститут пільг для інвалідів і пенсіонерів. Він включає в себе правові норми, які передбачають або встановлюють пільги по побутовому обслуговуванню, забезпеченню жит­лом, користуванню транспортом і т. д.

В даний інститут входять норми по видах пільг і послуг, умо­вах і порядку надання забезпечення, дотримання прав і свобод, обов’язків громадян і компетентних органів держави. Коло таких норм є дуже широким. Вони містяться в різних норматив­них актах. Тому при розробці проекту закону про соціальне забезпечення необхідно упорядкувати названі норми, розмістивши їх в спеціальному розділі з наступною структурою: види пільг, умови і порядок надання пільг.

В структуру особливої частини права соціального забезпечення, крім предметних, входять спеціалізовані інститути, інститут юридичної відповідальності, а також процедурно-процесуальні інститути.

Інститут юридичної відповідальності „складають правові нор­ми, які містять санкції за порушення обов’язків в правових відносинах по соціальному забезпеченню. Його наявність в правових відносинах по соціальному забезпеченню є одним з показників рівня розвитку даної матеріальної сфери права, її юридич­ної особливості“ [1, 139]. Даний інститут включає в себе загальні норми про відповідальність, а також правила про відповідальність окремих суб’єктів.

Особливість актів про соціальне забезпечення полягає в тому, що переважна більшість їх має норми про відповідальність. Ця обставина сама по собі ще не говорить про відсутність інституту відповідальності в праві соціального забезпечення, і в той же час не можна не погодитися з тим, що „виділення в кодексі дер­жавних примусових заходів є проявом консолідації правоохо­ронних приписів, що націлюється на вироблення загальних, об’єднаних нормативних положень і тим самим утворює важли­вий момент у формуванні правоохоронних інститутів“ [1, 140].

При розробці нового закону про соціальні забезпечення по­трібно, на наш погляд, передбачити в ньому розділ присвячений питанням відповідальності з такими підпунктами: загальні положення про відповідальність в соціальному забезпеченні, від­повідальність державних органів і організацій, що здійснюють соціальне забезпечення за порушення законодавства, відповідальність громадян, відповідальність підприємств, закладів, організацій.

Норми, які регулюють процедурні і процесуальні відносини в праві соціального забезпечення, утворюють правові інститути по встановленню юридичних фактів, правовій діяльності і ви­рішенню суперечок [3, 20].

Інститут встановлення юридичних фактів включає в себе правові норми, що регулюють процедуру діяльності органів держави по виявленню обставин, що впливають на виникнення права у громадян на різні види забезпечення. Це норми по встановлен­ню груп і причин інвалідності, факту тимчасової непрацездат­ності і т. д.

Отже, в новому законі про соціальне забезпечення норми по встановленню юридичних фактів повинні бути сконцентровані в самостійному структурному підрозділі і розміщені в наступно­му порядку: органи, що встановлюють юридичні факти, їх права і обов’язки, порядок встановлених юридичних фактів, вирі­шення суперечок.

Норми, які регулюють дотичну діяльність в сфері соціального забезпечення, складають групу правових приписів, що визначають процедуру здійснення громадянами своїх прав на різні види забезпечення. Сюди входять норми, які встановлюють по­рядок звернення за забезпеченням, права і обов’язки громадян і органів, які надають забезпечення.

В нормативних актах про соціальне забезпечення правові приписи зосереджені в особливих розділах, що виправдовує себе. Але і тут є свої недоліки. По-перше, дані норми містяться в різного роду актах. Звідси необхідність консолідації їх в єди­ному загальнодержавному акті. По-друге, нерідко вказані норми вміщуються в частинах і розділах НПА. Тому, на наш погляд, в майбутньому акті про соціальне забезпечення доцільно було б передбачити спеціальний розділ з такими інститутами як органи, які надають соціальне забезпечення і їх компетенція, права і обов’язки підприємств, організацій і установ, права і обов’язки громадян, документи, необхідні для надання різних видів забезпечення.

В інститут вирішення суперечок про соціальне забезпечення входять правові норми, які регулюють відносини, що ви­ни кають в процесі врегулювання суперечок, незгоди між громадянами і органами, які регулюють відносини забезпечення. Сюди відносяться норми, які визначають види суперечок, коло органів, які вирішують суперечки, порядок вирішення, права і обов’язки сторін, порядок оскаржень [15, 50]]. Недолік діючих актів про соціальне забезпечення в тому, що в більшість з них не включені підрозділи, які присвячені порядку вирішення суперечок.

В новий закон про соціальне забезпечення, на наш погляд, повинно входити: розділ про порядок вирішення суперечок, який буде містити наступні підрозділи: види спорів про соціальне забезпечення; органи, які вирішують спори, права і обов’язки сторін, оскарження рішень по суперечках.

При розробці проекту про соціальне забезпечення необхідно передбачити можливість судового оскарження громадянами рішень з питань соціального забезпечення [16, 151-153]. В ряді соціально-правових держав судове вирішення суперечок по пи­таннях соціального забезпечення діє і повністю оправдало себе [6, 29-52]. І не тільки.

Новий акт про соціальне забезпечення повинен мати розділ, який включає положення по міжнародних договорах про соціальне забезпечення, а також заключні положення з нормами про порядок введення закону в дію.

1. Алексеев С. С. Структура советского права.- М.: Юридическая ли­тература, 1975.- С. 38-39, 139-140, 144, 167-168.

2. Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. Правовые вопросы. М.: Юридическая литература, 1971.- С. 26-27, 29-30.

3. Андреев В. С. О системе советского права социального обеспечения // Вопросы социальн. обеспечения / Под ред. Фогеля Я. М.- М.: ЦИЕ-ТИН, 1976.- С. 20.

4. Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР.- М.: Юриди­ческая литература, 1980.- С. 40.

5. Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. Правовые вопросы. М.: Юридическая литература, 1971.- С. 29-30.

6. Верш Ф. Правосудие в области социального страхования в Венгер­ской Народной Республике // Обзор венгерского права, 1977.- № 1-2.- С. 29-52.

7. Гущин И. В. Советское право социального обеспечения. Вопросы теории.- Минск: Наука и техника, 1982.- С. 92.

8. Захаров М. Л. Основные направления совершенствования норма-тивных актов Союза СССР о социальном обеспечении // Проблемы совершенствования советского законодательства / Под ред. Кузне­цова И.Н.- М.:ВНИИСЗ, 1981.- Вып. 22.- С. 44.

9. Зивс С. М. Источники права.- М: Наука, 1981.- С. 48.

10. Казмин И. Ф., Гиголкин А. С. Развитие советского законодательст-ва на современном этапе // Сов. государство и право.- 1972.- № 5.-С. 18-19.

11. Кузьмина Т. М. Советское право социального обеспечения.- Сара-тов, 1982.- С. 55.

12. Максимовский В. И. Управление социальным обеспечением в СССР.-М.: Юридическая литература, 1974.- С. 64.

13. Столярчук В. И. Источники советского трудового права.- М.: Юри­дическая литература, 1978.- С. 84.

14. Советское право социального обеспечения: Учеб. пособие / Под ред. Зайкина А. Д.- М.: Изд. МГУ, 1982.- С. 53.

15. Субботенко В. К. Процедурные правоотношения в социальном обес­печении.- Томск: Изд. Томского ун-та, 1980.- С. 50.

16. Тучкова Е. Г. Рассмотрение споров рабочих и служащих по пенси­онным вопросам // XXV съезд КПСС и актуальные вопросы по со­вершенствованию законодательства о труде / Под ред. Андреева В. С-М.: ВЮЗА, 1978.- С. 151-153.

17. Фогель Я. М., Виноградова 3. Д. Правовая система социального обеспечения.- М.: ВНМ Центр, 1983.- С. 46.

18. Фогель Я. М. Социальное обеспечение инвалидов и лиц пенсионно­го возраста.- М.: Юридическая литература, 1980.

19. Шайхатдинов В. Ш. Теоретические проблемы советского права со­циального обеспечения.- Свердловск: Изд. Уральского ун-та, 1986.-С. 48.

< Попередня   Наступна >