104

---

3.12. Свобода мирних зібрань та об9єднань.

Стаття 11 Європейської конвенції гарантує свободу зібрань та об'єднання. Згідно з ч. 1 кожен має право на свободу мирних зібрань та на свободу об'єднан­ня з іншими, включаючи право створювати профспілки і вступати до них для захисту своїх інтересів. Частина 2 передбачає, що здійснення цих прав не підля­гає жодним обмеженням, за винятком тих, які встановлені законом в інтересах національної або громадської безпеки, для охорони порядку або запобігання зло­чинам, для охорони здоров'я або моралі чи з метою захисту прав і свобод інших осіб і є необхідними в демократичному суспільстві. Ця стаття не перешкоджає за­провадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, які входять до складу збройних сил, поліції або органів державного управління.

Право мирних зібрань гарантується ст. 39 Конституції України:

«Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються ор­гани виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей».

Крім того, Україна взяла на себе зобов'язання виконувати низку міжнародних документів, які стосуються прав людини і містять посилання на право на мирні зібрання — Загальну декларацію прав людини (ст. 20), Міжнародний пакт про громадянські та політичні права (ст. 21) та Європейську конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод (ст. 11).

До сьогодні Європейська комісія та Європейський суд розглянули декілька справ, в яких йшлося про сво

боду мирних зібрань за ст. 11. Частково це пояс­нюється тим, що термін «зібрання», тобто зустріч людей та участь у вираженні поглядів або обміні ідеями та думками, характеризує групу менш формального характеру, ніж та, що передбачається в терміні «об'єднання». Комісія визначила роль мирних зібрань та висловила обґрунтовану думку про те, що існування про­цедури попереднього одержання дозволу на їх проведення не порушує ст. 11. «Право на свободу мирних зібрань, проголошене у цій статті, є одним із основних прав у демократичному суспільстві та... однією з підвалин такого суспільства... Це право охоплює як приватні зібрання, так і збори у громадських місцях. В остан­ньому випадку існування процедури одержання дозволу на їх проведення, зви­чайно, не порушує зміст цього права. Подібна процедура відповідає вимогам п. 1 ст. 11, якщо тільки органи влади використовують її для того, щоб мати можливість забезпечити мирний характер зібрань, і, відповідно, така процедура не є втручанням у здійснення цього права» (заява № 8191/78).

Після цього Комісія зазначила, що тимчасова заборона урядом усіх публічних демонстрацій у даному місті не суперечила п. 2 ст. 11, якщо у разі проведення подібної публічної демонстрації виникала серйозна загроза громадській безпеці та порядку. На підставі подібних фактів Комісія відхилила доводи уряду про те. що запропонована організацією заявника демонстрація була цілком неприйнят­ною з точки зору ст. 11 через те, що вона могла б викликати протидію із застосу­ванням сили з боку опонентів і екстремістів. Комісія зауважила з цього приводу що: «Право на свободу мирних зібрань гарантується кожному, хто має намір організувати мирну демонстрацію...; можливість контрдемонстрації із застосу­ванням сили або можливість долучення до демонстрації екстремістів, які не є членами об'єднання, що виступило організатором, і які мають намір вчинити насильницькі дії, не можуть самі по собі скасувати це право. Навіть якщо існує реальна загроза того, що публічна демонстрація може призвести до заворушень внаслідок подій, які є поза контролем організаторів демонстрації, це не може бути приводом для виключення її зі сфери дії п. 1 ст. 11 Конвенції. Будь-які обме­ження, що накладаються на подібні зібрання, повинні відповідати умовам поло­ження п. 2 ст. 11» (заява № 8440/78). Комісія постановила, що уряд діяв у дозво­лених межах розсуду, коли заборонив всі публічні демонстрації там, де існували серйозні підстави реальної загрози громадській безпеці та порядку. Варто заува­жити, що в обох названих вище справах заборона уряду на проведення демонст­рацій була нетривалою і обмеженою територіально.

У справі Платформа «Лікарі за життя» проти Австрії (1988) Суд розглянув позитивне зобов'язання держави забезпечувати захист групам, які здійснюють своє право на свободу мирних зібрань. У цій справі австрійський уряд дав дозвіл на проведення у визначеному місці демонстрації проти абортів. Після цього організація заявника звернулася з проханням змінити місце проведення демонст­рації на інше, менш зручне з погляду забезпечення контролю за натовпом. Уряд погодився на це, але повідомив організаторів демонстрації, що поліція може і не забезпечити належного захисту від виступу контрдемонстрантів, що в дійсності і сталося. Подібні труднощі були і під час проведення другої демонстрації. Організація заявника скаржилася на те, що австрійський уряд порушив ст. 11. тому що не вжив належних заходів для забезпечення безконфліктного проведен­ня демонстрації.

Суд ухвалив рішення про те, що Австрія була зобов'язана забезпечити захист груп, які здійснювали своє право на мирні зібрання: «Демонстрація може зачіпа­ти або ображати людей, які виступають проти висунутих демонстрантами ідей або вимог. Проте учасники повинні мати можливість провести демонстрацію без ри­зику постраждати від фізичного насильства з боку своїх супротивників. Такі побоювання можуть перешкоджати об'єднанням громадян або іншим групам, що мають спільні ідеї та інтереси, відкрито висловлювати свої думки стосовно найбільш суперечливих питань, які хвилюють суспільство. У демократичному суспільстві право на контрдемонстрацію не може призводити до відмови у здійсненні права на саму демонстрацію. Справжня, ефективна свобода мирних зібрань не може, таким чином, зводитися лише до обов'язку держави не втруча­тися: цілком негативна концепція не відповідає предмету та меті ст. 11. Стаття 11. як і ст. 8 іноді потребує вживання позитивних заходів навіть у сфері взаємовідно­син між окремими особами, якщо в цьому є потреба».

Суд надає державам широкі межі розсуду у цій сфері: «Хоча вживання розум­них і відповідних заходів для забезпечення мирного характеру демонстрацій є обов'язком Договірних Сторін, вони не можуть гарантувати це абсолютно, і вон» мають широкі дискреційні повноваження у визначенні необхідних для цього засобів...».

У цьому питанні ст. 11 Конвенції зобов'язує їх вжити заходів, а не досягти ре­зультату.

У цій справі Суд дійшов висновку про те, що австрійські органи влади вжили всіх розумних та належних заходів для захисту демонстрантів, тому порушення ст. 11 не було.

Таким чином, Комісія та Суд визнають існування практичних перешкод, пов'язаних із проведенням публічних зібрань, і надають державам певні дискреційні повноваження для подолання цих ускладнень, які можуть реалізува­тися або через встановлення режиму дозволу на проведення конкретної демонст­рації, або ж через забезпечення поліцейського захисту від демонстрації анта­гоністичного характеру, або за допомогою інших засобів.

Однак з якими б труднощами не зустрічалася держава при забезпеченні права на свободу мирних зібрань, окрема особа не може бути покарана за участь у такій демонстрації, якщо вона не чинила протиправних дій (Езелєн проти Франції (1991)).

1. Право на створення об'єднання

Комісія та Суд чітко визначили, що об'єднання є більш формально оформле­ним та організованим, ніж зібрання. У справі Янг, Джеймс і Вебстер проти Сполу­ченого Королівства (1979) Комісія зазначила, що: «взаємовідносини між робітни­ками одного роботодавця не можна вважати об'єднанням за змістом ст. 11, тому що такі відносини між робітником і роботодавцем є виключно контрактними. Далі Комісія роз'яснила, що термін «об'єднання» передбачає «добровільне об'єднання для досягнення спільної мети».

Комісія та Суд використовують у своїй практиці ці два критерії — «добро­вільний характер» та «спільна мета».

Критерій «добровільний характер» має особливе значення у тих випадках, ко­ли мова йде про «негативний» підхід до прав, визначених у ст. 11. Інакше кажучи, йдеться про право не приєднуватися до об'єднання чи профспілки. Суд розгля­нув цю проблему в своєму рішенні у справі Янг, Джеймс і Вебстер (1981), в якій заявники скаржилися на те, що угода між компанією «Британські залізниці» та деякими профспілками залізничників, яка вимагала обов'язкового членства в одній із цих профспілок для одержання роботи на залізниці (закритий доступ), порушувала положення про свободу об'єднання за ст. 11. Суд погодився з цим, зазначивши, що заявники не повинні були під примусом вступати до профспілки, для того щоб зберегти роботу: «Право створювати профспілки та вступати до них є окремим аспектом свободи об'єднання... Поняття свободи пе­редбачає певну міру свободи вибору при здійсненні цього права».

Це зовсім не означає, що негативний аспект права кожної особи на свободу мирних об'єднань лежить цілком поза межами ст. 11, і що будь-яке примушуван­ня особи вступати до тієї чи іншої профспілки є прийнятними з погляду мети нього положення. Тлумачення ст. 11 як такої, що дозволяє будь-який примус до членства у профспілках, суперечить самому змісту свободи, яку вона має гаран­тувати.

Проте важливо підкреслити, що в неофіційній думці {obiter dicta) Суд висловив зауваження про те, що угоди про підприємства, де працюють виключно члени певних профспілок {closed shop), не обов'язково автоматично порушують ст. 11. Однак у даному випадку Суд зазначив, що права заявника за ст. 11 були порушені тільки тому, що йшлося про збереження постійної роботи. Суд також визнав по-гушення ст. 11 у справі Сігуртур Сігурйонссон (1993). У цій справі йшлося про те, що водій таксі міг отримати ліцензію лише за умови набуття членства в Асоціації водіїв автотранспорту. Він зробив це, але через деякий час не поновив своє член­ство, через що Асоціація позбавила його ліцензії. Через три роки після цього пар­ламент Ісландії ухвалив закон, за яким всі водії таксі обов'язково повинні були бути членами Асоціації. Суд визнав, що встановлення законним шляхом обов'яз­кового характеру такого членства не відповідало поставленій меті.

Ці дві наведені справи є значним внеском у судову практику за ст. 11 Євро­пейської конвенції. По-перше, вони дали наочний приклад того, як співвідно­сяться одне з одним положення про свободу об'єднань та право створювати профспілку і вступати до неї. Суд розглянув питання про свободу об'єднань, а не профспілок, тому що в цих справах було закладено широкий принцип, можливий для застосування не тільки у зв'язку з профспілками. По-друге, справи продемон­стрували ставлення Суду до різних підходів в оцінці діяльності профспілок, що існують у державах — членах Гади Європи. Ще під час підготовки Європейсько:" конвенції автори з поваги до існуючої тоді в Сполученому Королівстві системі? підприємств, де працювали тільки члени певних профспілок, спеціально відмови­лися від включення до тексту положення про «право не приєднуватися до профспілки». Як було зазначено вище, у справі Янг, Джеймс і Вебстер Суд не виз­нав за необхідне розглядати законність такої системи, а обмежився більш вузьким питанням про збереження постійної роботи на підприємствах, де система працевлаштування членів певних профспілок раніше не існувала, але починала запроваджуватися.

Критерій «загальної мети» за ст. 11 є більш складним для розуміння, ніж кри­терій «добровільного характеру». Комісія не знайшла загальної мети і, таким чи­ном, об'єднання згідно зі змістом ст. 11 у заяві, в якій група ув'язнених заявила про те, що їхнє право на об'єднання порушується, оскільки їх помістили до оди­ночних камер (заява № 8317/78). Комісія ухвалила, що стаття «не передбачає пра­ва ув'язнених створювати компанії або «об'єднуватися» з іншими ув'язненими». Існує також ціла група справ, у яких Комісія та Суд ухвалили рішення про те, що окрема особа може бути зобов'язана вступити до певної організації, якщо вона не є «об'єднанням» за змістом ст. 11. У справі Ле Конт, ван Льовен і де Мейєр проти Бельгії (1981) Комісія, наприклад, встановила, що на заявників-лікарів поширю­валася обов'язкова вимога стати членами Бельгійської медичної асоціації, «метою якої було забезпечення дотримання медичної етики, захист честі, свободи дій. лікарської таємниці та гідності її членів». Зрозуміле значення завдань організації, здається, відображає в іншому контексті «загальну мету» — сприяти інтересам членів організації. Проте Комісія і Суд погодилися з тим, що ця організація не є «об'єднанням» за змістом ст. 11, тому що вона виконує функції, передбачені публічним правом, наприклад, здійснює контроль за професійною діяльністю своїх членів. Така ж невизначеність існувала і в інших справах, коли Комісія підтримала принцип обов'язкового членства в організаціях, серед яких, напри­клад, були організація студентів університетів (заява № 6094/73) і спілка хірургів-ветеринарів (заява № 8734/79). Варто зазначити у цьому контексті, що у справах, пов'язаних із профспілками, Комісія і Суд спиралися на «загальну мету» — захи­щати економічні і соціальні інтереси членів профспілок.

2.права профспілок

Комісія і Суд прийняли буквальне тлумачення положення ст. 11 про захист права створювати профспілки і вступати до них. Судова практика показує, що вимоги статті задовольняються, якщо існує можливість створювати профспілки та визнається членство в цих профспілках. До сьогодні ні Комісія, ні Суд не бра­ли до уваги аргументи стосовно результативності захисту конкретною профспілкою інтересів її членів. Суд ухвалив, що ст. 11 не вимагає від держави гарантій певного рівня або типу відносин із профспілками, держава сама має обирати спосіб спілкування з цими об'єднаннями. У справі Національної спілки бельгійської поліції (1975) профспілка-заявник скаржилася на те, що бельгійський уряд консультувався з кількома великими профспілками служ­бовців, виключивши з процесу консультацій бельгійську профспілку поліції, що було порушенням ст. 11. Суд постановив, що право брати участь у консультаціях не є обов'язковим для ефективного здійснення права профспілки. Суд також ухвалив, що ст. 11 захищає право профспілки висловлювати якимось чином свою думку під час колективних переговорів, але не гарантує права на укладення ко­лективного договору (справа Шведської профспілки машиністів локомотивів (1976)). І, нарешті, Суд навіть ухвалив, що ст. 11 не захищає право на страйк, тим самим дозволяє державі обирати інші шляхи, за допомогою яких можна було б за­безпечити право профспілки на захист професійних інтересів своїх членів. У справі Шмідт і Далстрьом проти Швеції (1976) Суд відзначив, що: «Конвенція гарантує профспілкам свободу захищати професійні інтереси членів профспілки через профспілкові акції, ведення та розгортання яких Договірні Сторони мають дозволити та зробити можливими».

Проте п. 1 ст. 11 залишає за кожною державою право на вільний вибір засобів для досягнення цієї мети. Надання права на страйк є, безумовно, одним з най­більш важливих засобів, але існують також і інші. Це право, яке не визначається чітко у ст. 11, може бути таким чином врегульоване в національному законо­давстві, що його здійснення зазнає обмежень.

Подібно до ситуації з іншими статтями Конвенції, держава не повинна втру­чатись у здійснення прав, які гарантуються ст. 11. Комісія уточнила принцип невтручання у контексті дій держави стосовно профспілок. У заяві № 10550/83 заявник скаржився на те, що виключення з профспілки порушило його права за ст. 11. Не знайшовши порушення, Комісія дала роз'яснення, що завданням ст. 11 є захист приватної діяльності від втручання держави: «Право створювати профспілки та вступати до них є окремим аспектом свободи об'єднань, призна­ченням якого є передусім захист від дій держави. Держава не повинна втручатись у процес створення профспілки та вступу до неї... Питання, яке постало у даній справі, стосується того, якою мірою це положення зобов'язує державу захищати профспілки від заходів, що їх профспілка вживає проти свого члена.

Право створювати профспілки включає, зокрема, право профспілок розроб­ляти власні правила, управляти своєю діяльністю та засновувати федерації профспілок і приєднуватися до них... Відповідні рішення профспілки з цих пи­тань не можуть піддаватись обмеженню чи контролю з боку держави...

Подібні рішення, відповідно, повинні розглядатись як приватна діяльність, за яку загалом держава не може нести відповідальність згідно з Конвенцією...

Захист, що гарантується цим положенням, спрямований передусім на захист від втручання з боку держави».

Комісія, проте, зауважила, що за певних обставин може виникнути необхід­ність втручання держави у справи профспілок з метою захисту особи: «Від будь-яких зловживань у зв'язку з домінуючим становищем профспілок... Такі зловжи­вання можуть мати місце, наприклад, у випадку, коли виключення або вигнання із членів профспілки були зроблені з порушенням правил спілки, або коли такі правила є нераціональними чи довільними, або коли виключення або вигнання призводить до серйозних наслідків, наприклад, до втрати роботи внаслідок існу­вання системи працевлаштування членів певних профспілок {closed shop)».

На відміну від інших статей Конвенції, Комісія і Суд констатували «втручання» за п. 1 ст. 11, зокрема в тому, що стосується профспілкових прав. Тому вони нечас­то зверталися і до обмежувальних положень п. 2. Суд висловив свою позицію у справах Національної спілки бельгійської поліції (1975) і Шведської профспілки машиністів локомотивів (1976). В обох випадках Комісія ухвалила рішення про те. що нав'язування заходів з боку держави, які можуть обмежити права профспілок під час переговорів з роботодавцями і тим самим зробити менш привабливим член­ство у профспілках, може в окремих випадках становити порушення ст. 11. Проте Суд не захотів заходити занадто далеко, зазначивши, що зменшення ефективності членства у профспілках було обумовлене «загальною політикою з боку держави щодо обмеження кількості організацій, з якими мають укладатися колективні до­говори. Така політика сама по собі не є несумісною зі свободою профспілок (згідно зіст. 11)».

3. Особливі аспекти обмежувальних положень ст. 11

На відміну від інших статей Конвенції, що мають аналогічну структуру, ст. 11 містить у п. 2 положення, яке дає Високим Договірним Сторонам Конвенції по­вноваження обмежувати здійснення службовцями збройних сил, поліції та систе­ми державного управління прав, що гарантуються в п. 1.

Комісія дала роз'яснення з цього приводу у заяві № 11603/85. У цій справі йшлося про те, що заявники протестували проти невизнання державою за окре­мими державними службовцями, які працювали в Штабі урядового зв'язку Спо­лученого Королівства (GCHQ), який відповідав за організацію військового та офіційного зв'язку уряду, права організувати профспілку і вступати до неї, хоча подібна профспілка на той час уже функціонувала майже сорок років. Усі сторо­ни погодилися, що заборона профспілки була втручанням у здійснення прав, які гарантуються у ст. 11.

Подальший розгляд Комісією аргументів держави щодо п. 2 показує суттєву різницю між обмежувальними положеннями ст. 11 і паралельними положеннями інших статей Європейської конвенції, що мають аналогічну структуру. Оскільки заявники з GCHQ у зазначеній вище справі, без сумніву, були «представникам?: державної адміністрації», то Комісія обмежилася розглядом «законності» дій дер­жави, які були спрямовані на заборону профспілкових об'єднань. Комісія визна­ла, що положення законодавства, які застосувала держава, базувалися на національному законодавстві і підлягали судовому контролю з боку національних судових органів.

Комісія залишила відкритим питання про те, чи містив у собі термін «закон­ний» також принцип пропорційності, і зауважила, що:

Навіть якщо термін «законний» і потребує чогось більшого, ніж обґрунтуван­ня в національному законодавстві, наприклад, заборони довільних рішень, немає підстав вважати, що у даній справі ця вимога не була дотримана.

Комісія не вважала за доцільне розглядати справу у світлі критерію «необ­хідності в демократичному суспільстві», оскільки вважала, що у цій справі могло застосовуватися тільки друге речення п. 2 ст. 11.

 

< Попередня   Наступна >