Головна

Роль адміністративно-правових норм в адаптації апарату управ­ління відповідно до змін змісту управлінських завдань А. Школик©


Роль адміністративно-правових норм в адаптації апарату управ­ління відповідно до змін змісту управлінських завдань

А. Школик©

Львівський національний університет імені Івана Франка, вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна. E-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду

 

 

 

 

 

 

 

За висловлюванням американського адміністративіста Джеррі Мешоу, зако­нодавство та нормотворення в сфері державного управління бачиться як добре налагоджений пристрій, у який подаються соціальні проблеми та політичні цінності, а з нього виходять законодавчі програми, що сприяти­муть перетворен­ню суспільної реальності відповідно до соціальних ідеа­лів [1, с.79]. Вказані ідеали відрізняються як у часовому вимірі, так і се­ред різних прошарків населення. Перемога ж певної концепції в конкрет­ний період часу впроваджується через політичні інституції і далі в систему органів виконавчої влади. Зміна пріоритетів вартос­тей у суспільстві, відповідно, зумовлює зміну змісту завдань, що стоять перед державним апаратом. І тут варто розмежувати такі два рівні подальшого правового впливу на управлінську

діяльність: постійне поточне вдосконалення діяльності управлінських структур та адміністративні ре­форми, що відбуваються під час якісних змін у суспільному житті [2, с.279].

Перший випадок є перманентним явищем в усіх політико-адміністра­тивних системах сучасності. Незначні зміни, спрямовані на поліпшення ефективності управлінської діяльності, зумовлюються розробкою та впро­вадженням опти­мальніших схем процесу управління. Другий рівень є наба­гато складнішим: кардинальні зміни в державно-правових явищах трапляють­ся дуже рідко і, попри декларації багатьох урядів проводити адміністра­тивні реформи, здебіль­шого це лише косметичні нововведення першого рівня.

Аналогічно до того, як норми адміністративного права певною мірою є похідними від конституційно-правових, так і “успіх адміністративної реформи багато в чому залежить від результатів конституційної реформи” [3, с.15], яка в основному вже відбулася в Україні, чого не можна ска­зати про адміністративну реформу. І з цього приводу не можна погодитись із концепцією Є. Курінного, який пропонує проводи­ти спочатку адміністративну реформу, а потім на її основі вносити зміни до чинної Конституції України [4]. Саме суперечність між відсутністю протягом тривалого часу стабільних норм Конституції щодо основ побудо­ви системи державного управління та реальними істотними змінами в по­літичному й економічному житті суспільства і держави була однією з причин половинчастості та малої ефективності запроваджуваних вдоско­налень діяль­ності апарату. Причому за проголошенням кардинальних змін, а саме – у політичній сфері – заміни однопартійної політичної системи на бага­топартійну і деполітизації у значенні заборони утворення структур полі­тичних партій у державному апараті та в економічній – прива­тизації чималої частки державної власності й подальшого зменшення структур управління цієї власності, а також застосуванням економічних методів у впливі держави на економічні процеси, – настає та й далі продовжу­ється досить тривалий період запровадження цих змін.

Окрім того, багато реформ на загальнодержавному рівні через пос­тійну боротьбу політичних сил лівого і правого спрямування та вимушені поступки на законодавчому рівні часто-густо втрачають первинну концеп­туальну цілісність. Це повною мірою стосується і реформи адміністра­ції. Усе це негативно впливає на ефективність запроваджуваних змін, в яких, попри переважне засудження існуючого стану управлінської систе­ми, по справжньому глибоко не заінтересо­вані широко ні політики, ні адміністратори. Хоча Президентом України 7 липня 1997 року й був прийнятий спеціальний указ щодо підготовки і проведення в Україні комплексної адмі­ністративної реформи, яка має радикально змінити систему державного управління всіма сферами суспільного життя, створено Дер­жавну комісію з проведення адміністративної реформи [5]. Більше того, указом Президента від 22 липня 1998 року було схвалено розроблену цією комісією Концепцію адміністративної реформи в Україні і водночас рекомендовано її застосовувати, удосконалюючи управлінську систему [6].

Відомий французький вчений Б. Гурне виділяє чотири основні групи, що можуть бути заінтересовані в реформах державного управління:

а) публіка як абстрактне єдине ціле, іншими словами, – усе населення дер­жа­ви, поліпшення управління в якій сприятиме підвищенню його життєвого рівня;

б) політичні партії, здебільшого опозиційні. Проте навіть їхнє прагнення до реформ нерідко є декларативним, повязаним винятково з політичними цілями, які після приходу до влади забуваються;

в) міністри – щодо реформ у керованих ними сферах, які, проте, час­то стикаються з суцільним протистоянням чиновництва усіх ланок будь-яким змінам, не кажучи вже про кардинальні, і фактично блокують реформи;

г) окремі посадові особи – “реформатори” – в локальних сферах. Їхніми мотивами тут можуть бути як кар’єрний поступ, так і прагнення просто працювати в зручніших умовах налагоджених систем [7, с.414].

Зміна управлінських завдань, закріплена в нормативних актах уп­равління, відбувається за двома основними схемами. По-перше, необхід­ність реформувань зумовлюється об’єктивними чинниками в інших сферах, дотичних до державного управління, і фактично є вимушеною реакцією пристосування до нових зовнішніх умов. Наприклад, після кампанії малої приватизації підприємств торгівлі, громадського харчування і побутово­го обслуговування (та відповідного істотного зменшення частки загально­державних і комунальних підприємств цієї сфери) значною мірою змінили напрями своєї діяльності управління та відділи місцевих державних адміністрацій з питань торгівлі та побутового обслуговування населення. Якщо до приватизаційного процесу основною їхньою функцією було безпо­середнє керівництво та контроль за підпорядкованими їм підприємствами, то сьогодні на перше місце вийшло регулювання діяльності у зазначених галузях за допомогою видачі різного виду ліцензій, патентів та дозво­лів. Адміністративно-правові норми, що змінили функціональне наванта­ження згаданих відокремлених підрозділів місцевих адміністрацій, були прийняті тут як наслідок, результат впливу зовнішніх чинників, в тому числі й правових.

По-друге, адміністративні реформи як на законодавчому, так і ло­кальних нормотворчих рівнях можна проводити згідно з концепціями, які після правового закріплення самі стають джерелом змін не лише в управлінській діяльності, але й у дотичних сферах. Концепції реформу­вання тут можуть бути результатом наукових розробок чи запозичення чу­жого напрацьованого досвіду. Закріплені ж у законах та нормативних актах управління, ці концепції стають первинним чинником змін в управ­лінських правовідносинах.

Проте в обох випадках першоджерелом, що спонукає до реформування, є певні суспільні потреби, та й позитивною стороною саме правової сис­теми є її здатність змінюватись у відповідь на ці потреби [8, с.64]. Причому ця здатність повинна доповнюватись ще й іншими чинниками, зокрема оперативністю видання нормативних актів, що “визначається необхідніс­тю враховувати нові умови, в яких здійснюється управління, нові можли­вості, які повинні бути при цьому використані … невідповідність нормативних актів вимогам життя підри­ває авторитет правових норм, ут­руднює їх реалізацію, послаблює ефективність правового регулювання суспільних відносин” [9, с.36]. Нормотворча оператив­ність не означає відкидання відповідних процедур прийняття нормативних актів. Вони повинні їх дотримуватись. Законодавчий механізм є складним і рідко забезпечує потрібну оперативність. У цьому аспекті можливості під час прий­няття підзаконних нор­мативних актів управління є набагато більшими. Нерідко надто тривалим є етап розроблення нормативно-правових документів, і на цьому, безсумнівно, повинні спеціалізуватись лише юридичні служби органів державного апа­рату з оперативним підпорядкуванням на короткі терміни спеціа­лістів інших підрозділів у випадку реальної потреби професійних консультацій.

Крім того, будь-які адміністративно-правові норми, що змінюють статус суб’єкта управлінської діяльності, повинні бути узгоджені з аналогічними нормами щодо взаємодіючих структур. Зміна обсягу, умов або змісту діяльності одних органів відображається на стані інших ор­ганів, а в кінцевому підсумку може вплинути й на всю систему [9, с.28].

Нормативне закріплення нових управлінських завдань повинно мати комплексний характер і супроводжуватись змінами в структурному та функціональному плані. Інакше кажучи, для виконання цих завдань необ­хідно заснувати чи реорганізувати відповідні структури або їхні під­розділи та наділити їх повноваженнями.

Треба памятати, що зміна управлінських завдань перебуває в об’єктивній суперечності з принципом стабільності нормативно-правово­го впливу і тому не повинна бути надто ординарним явищем в управлінсь­ких правовідносинах. Однією з причин недостатньої ефективності спроб адміністративних рефор­мувань протягом останнього десятиріччя якраз і було несприйняття багатьма професійними державними службовцями апарату нормативного впливу як такого – настільки коротким у часовому вимірі він був. Йдеться тут про нібито остаточно завершену із прийняттям Конститу­ції постійну реструктуризацію органів державного управління: виконко­ми – апарат Представників Президента – виконкоми – державні адмініст­рації, завдання яких теж певною мірою відрізнялись. Тому зміну управ­лінських завдань слід проводити дуже виважено і вона має бути не руй­нуючим постійними нововведеннями, а удосконалюючим чинником. Адже результатом правового впливу є функціонування системи державної виконавчої влади, брак стабільності в організації та діяльності якої є джерелом кризових явищ [10, с.4].

До того ж зміни у державному управлінні рідко сприймаються із захоплен­ням державними службовцями, призвичаєними до попередніх правил гри. Здебільшого ж, навпаки, реформи проводяться всупереч опору консер­вативних та інертних елементів у державному апараті [2, с.279] і у ви­падку нездатності їхніх ініціаторів та реалізаторів закріпити основні ідеї правовими нормами, часто не досягають поставлених цілей. На рівні нечисельного підрозділу держав­ного апарату вдосконалення ще можна про­вести за допомогою індивідуальних актів управління чи організаційними засобами. Проте здебільшого на всіх рівнях та й у правовому впливі на систему державної виконавчої влади в цілому визначальна роль адміністративно-право­вих норм у реформуванні управлінської діяльності є незаперечна. Причому бажаним є перехід від “ситуаційного” до “випереджаючого” правового регулювання через планування правотворчої діяльності управлінських органів [11, с.15].

––––––––––––––––––––

1. Mashaw Jerry. Explaining Administrative Process: Normative, Positive and critical Stories of legal Development // Foundations of Administrative law. – New York-Oxford, 1994.

2. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. – М.: Наука, 1987.

3. Кампо В. Українські реформи: політика і право. – К.: IFES, 1995.

4. Курінний Є. Чи можна сподіватися на успіх адміністративної реформи в Четвертій республіці? // Голос України. – 1997. – 2 груд.

5. Указ Президента України від 7 липня 1997 року “Про державну комісію з прове­дення в Україні адміністративної реформи” // Урядовий кур’єр. – 1997. – 10 лип.

6. Указ Президента України від 22 липня 1998 року “Про заходи щодо впрова­дження адміністративної реформи в Україні” // Урядовий кур’єр. – 1998. – 25 лип.

7. Гурней Бернар. Введение в науку управления / Пер. с фр. – М.:Прогресс, 1969.

8. Вейман И. Бизнес юриста бизнеса // США: экономика, политика, идеология. – 1993. – №3.

9. Розин Л.М. Акты государственного управления в механизме правового регулирования // Акты управления [вопросы теории] / Под ред. Р.Ф. Ва­сильева. – Иваново, 1987.

10. Мартьянов І.В. Проблеми адміністративного права України: галузі права, науки і учбової дисципліни / Юрид. ф-т Львів. ун-ту. – Львів, 1995.

11. О некоторых актуальных проблемах административного права [по материалам “Лазаревских чтений”] // Государство и право. – 1997. – №6.

 

© Школик А., 2001

< Попередня   Наступна >
 
Авторизація
Пошук