Головна

Загальна характеристика правового статусу державних інспекцій в Україні Н. Лебідь©


Загальна характеристика правового статусу державних інспекцій в УкраїніН. Лебідь©Національний університет внутрішніх справ України, пр. 50-річчя СРСР, 27, 77001 Харків, Україна

В статті викладені основні елементи правового статусу державних інспекцій, функції та повноваження. Мета статті – вдосконалення законодавчого врегулювання правового статусу державних інспекцій в Україні.

Ключові слова: державна інспекція, законодавство, правовий статус.

Проблема необхідності визначення правового статусу державних інспекцій зумовлена визначенням України як правової, демократичної, соціальної держави, що вимагає неухильного дотримання всіма суб’єктами управління законів держави. Незавершеність та недосконалість теоретичного підґрунтя діяльності державних інспекцій в Україні викликає низку негативних проявів, а саме – діяльність спеціально уповноважених контролюючих органів держави, державних інспекцій, залишається малоефективною, не завжди дає бажані результати. Це значною мірою пояснюється недостатньою визначеністю правового статусу, їхнього місця в системі органів виконавчої влади, а також тим, що форми та методи роботи інспекцій не відповідають вимогам ринкової економіки, не сприяють впровадженню нових методів управління.

У концептуальному плані принципове значення для розробки теми дослідження мають праці представни

ків сучасної правової думки: О. Андрійко, А. Комзюка, В. Костилева, Н. Нижник, О. Рябченко, А. Селіванова та ін. Теоретичному усвідомленню стартових можливостей щодо діяльності контролюючих структур в українському суспільстві сприяють праці Я. Здіра, О. Кармолицького, М. Студенікіної, О. Шоріної та ін. Однак на сьогодні глобальної роботи, в якій би висвітлювались проблеми діяльності державних інспекцій як органів виконавчої влади, із зазначенням та точним визначенням праворозуміння їхнього правового статусу, на жаль, немає.

Головним завданням статті є дослідження підходів науковців до визначення правового статусу державних інспекцій через загально-правову дефініцію "правовий статус", узагальнення думок провідних учених-адміністративістів, а також визначення складових елементів правової конструкції статусу державних інспекцій в Україні.

З метою наукового визначення статусу державних інспекцій як спеціальних суб’єктів державного управління, які діють у системі міністерств, державних комітетів та інших органів виконавчої влади, що здійснюють надвідомчий контроль, необхідно визначитись з розумінням понять правового регулювання і правового статусу.

Загалом у теорії під правовим регулюванням розуміється дія права на суспільні відносини за допомогою певних юридичних засобів, передусім норм права. Правове регулювання діяльності державних інспекцій можна визначити як специфічний різновид правового регулювання, спрямованих на втілення організаційно-правових засобів забезпечення законності і дисципліни, що здійснюється за допомогою сукупності засобів, які виражають матерію права.

Питання про правовий статус державних інспекцій цікаве тим, що сам термін "правовий статус" в юридичній літературі визначається неоднозначно. В загальних працях під правовим статусом державного органу частіш за все розуміють певну сукупність його повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує виконання покладених на нього завдань. Однак видається, що така дефініція не охоплює частини питань організації і діяльності державних органів, які визначають їхній правовий стан або статус.

З’ясовуючи питання щодо структури правового статусу взагалі і державних інспекцій зокрема, треба звернути увагу на позицію А. Альохіна, який зазначає, що складовими правового статусу органу держави і посади є чотири елементи: цільовий блок, компетенція, організаційний блок елементів, відповідальність [1, с.106]. У цільовий блок входять такі категорії як "мета", "завдання", "функції". Отже, беручи за основу позицію А. Альохіна, ми маємо змогу дослідити категорії "мета", "завдання", "функції" відносно державних інспекцій як органів державної виконавчої влади.

Потребують уваги й складові наведеного цільового блоку.

Основною стратегічною метою функціонування державних інспекцій є впровадження і підтримання в цивілізованому просторі національної безпеки держави та всебічного захисту особи від порушення її прав, від протиправних посягань з боку органів держави, її посадових осіб та інших громадян. Крім того, головну мету діяльності державних інспекцій визначають як забезпечення режиму законності та правопорядку на підконтрольних об’єктах шляхом здійснення діяльності (підзаконної, виконавчо-розпорядчої, державно-владної, міжвідомчої) з профілактики, запобігання, виявлення та припинення правопорушень, усунення шкідливих (або суспільно-небезпечних) наслідків, відновлення порушених прав, організації та здійснення контрольних заходів [2, с.7].

Функції у науковій літературі визначали як юридично необхідні види діяльності [3, с.1], як комплекс взаємопов’язаних організаційно-правових впливів органу, кожного структурного підрозділу, який служить напрямом для досягнення мети, поставленої перед системою управління [4, с.43]. Пропонували й ширшу характеристику функцій органу як складових частин змісту його діяльності, які відображені у встановлених для органу завданнях із забезпечення життєво важливих потреб керованого об’єкта і здійснюються структурними підрозділами (і посадовими особами) органу шляхом реалізації покладених на них повноважень [5, с.64].

Відтак поняття "функції" можна визначити як основні взаємопов’язані напрями діяльності, що реалізуються як органом у цілому, так і його структурними підрозділами, посадовими особами і службовцями з метою досягнення загальної мети. Функціям властиві безперервність і постійність, не обмежені конкретними подіями і діями.

Щодо завдань, то вони, загалом, мають тимчасовий характер. Передбачається, що після досягнення мети, вони будуть або зняті, або змінені на нові. У зв’язку з цим важко погодитись з тими авторами, які пропонують узагальнювати функції та завдання, оскільки останні (завдання) передбачають сталість змісту, його незмінність.

Разом з тим досить складно назвати функцію, не вказавши її призначення, тобто не визначивши відповідне завдання. Інколи на підставі того, що "по суті і по формі викладення функції і завдання співпадають", фактично виправдовується думка про самостійне існування так званих "функцій – завдань" і "функцій – дій" [6, с.25]. Тому в статусі державного органу, в тому числі й державних інспекцій, чітке закріплення (і розмежування) функцій можливе і доцільне шляхом вказівки на завдання, які поставлені перед ними.

Характеризуючи компетенцію органів держави, привертає увагу й те, що вона, по суті, являє собою правовий засіб (форму) суспільного розподілу праці з управління державою і суспільством. Наділення державних інспекцій компетенцією є однією з передумов ефективності використання можливостей держави в керівництві суспільними процесами. Чим точніше визначена компетенція інспекції, тим краще вона працює, ефективніше використовуються правові, організаційні й інші засоби для вирішення завдань суспільного розвитку.

Так, враховуючи те, що в низці нормативних актів були розділи "завдання" (або "основні завдання"), в літературі висловлювали думку, що "коло завдань" є одним з елементів компетенції органу [7]. Однак, на наш погляд, завдання виникають лише з тих загальних цілей, на досягнення яких має бути спрямована діяльність інспекції в межах її компетенції.

Деякі автори компетенцію органу визначали як "коло підвідомчих йому питань з відповідним об’ємом прав та обов’язків, які необхідні для їх вирішення" [8, с.102].

Ґрунтовнішою є, на наш погляд, позиція, що компетенція органу включає в себе два елементи – по-перше, "предмети відання" (суспільні відносини), по-друге, "права та обов’язки" або "владні повноваження" органа [9, с.23, 26].

Мета створення органа вже передбачає основні сфери суспільних відносин, в яких йому потрібно діяти. На користь нормального функціонування державного апарату кожен орган держави діє у визначеній сфері суспільних відносин, тобто спеціалізовано і диференційовано. Звичайно, сфера діяльності органу повинна знайти відображення і в його компетенції, бути юридично виправданою. Ось чому розмову про компетенцію будь-якого державного органу логічно починати з встановлення суспільних відносин, у межах яких він діє, тобто "кола його діяльності". Це коло діяльності можна назвати предметом відання (або ж в лінгвістичній інтерпретації "підвідомчістю"). При цьому важливо пам’ятати, що предмети відання (підвідомчість), це не окремі запитання і не їхня сукупність, а конкретні сфери державної діяльності. Предмети відання (підвідомчість) – перший складовий елемент компетенції державних інспекцій. Це ті суспільні відносини (адміністративно-правові), в яких держінспекції юридично компетентні.

Тому, видається, можна погодитись з позицією, що встановлення підвідомчості – це розмежування компетенції між органами (посадовими особами). Кожен орган або посадова особа вправі розглядати і вирішувати тільки ті питання, які відносяться до його (її) відання. І тому, коли говорять, що справа підвідомча якомусь органові, під цим розуміють, що він займається цією справою, що він уповноважений ці справи вирішувати.

Встановлення підвідомчості справ – засіб визначення компетенції. Розрізняють два різновиди підвідомчості – предметну та територіальну. Предметна (видова) підвідомчість – це нормативне вирішення питання про те, якому виду органів доручено розглядати відповідну категорію справ. Головний критерій закріплення предметної підвідомчості – категорія адміністративних правопорушень.

Під територіальною підвідомчістю розуміють нормативне вирішення питання про те, де треба вирішувати конкретну справу. Головне правило територіальної підвідомчості: справа розглядається за місцем скоєння правопорушення. Однак, зважаючи на специфіку діяльності державних інспекцій, таке дослідження неохоплюватиме питання підвідомчості.

Другим елементом компетенції органу держави є його повноваження, які, з одного боку виступають прямим вираженням державного владування, а з іншого – специфічною ознакою органу. В науковій літературі повноваження визначались як те, що можна зробити, які заходи може вжити орган [11, с.43], єдність прав і обов’язків [12, с.5, 9], засіб для виконання органом своїх завдань [13, с.90], юридичний засіб, за допомогою якого орган держави виконує свої функції [14, с.31]. Висловлювали думку й про те, що повноваження – це забезпечена законом, орієнтовна вимога уповноваженого суб’єкта щодо конкретної поведінки та дій, звернена до фізичних та юридичних осіб [15, с.138]. Видається, що наведені думки загалом правильно характеризують повноваження як елемент компетенції органу, щоправда, зосереджуючись на різних його аспектах.

Необхідно брати до уваги й те, що в юридичній літературі виділяють функціональну та територіальну компетенцію, предметну компетенцію [16, с.67], процесуальну компетенцію [17, с.16], відтак доцільно відзначити відповідні групи повноважень.

Важливо зауважити, що повноваження органів водночас є їхніми обов’язками перед державою в особі вищого органу держави. Зокрема, повноваження державних інспекцій у справі здійснення своєї діяльності виступають як обов’язки перед вищим органом державної виконавчої влади, найчастіше – відповідного міністерства.

Важливе значення має й питання про співвідношення функцій та компетенції державних інспекцій. На думку І. Бачило, функції входять як складовий елемент до компетенції і визначають, "що" робить орган [18, с.53 – 54].

Проте ця позиція не є загальновизнаною. Чимало авторів заперечують проти розуміння функцій як елемента компетенції органу тому, що функції не є чимось додатковим стосовно права (обов’язку) органа і становлять елемент самого права (обов’язку) [19, с.240].

Ми вважаємо, що компетенція є правовою формою здійснення функцій і цими категоріям властивий зв’язок між формою і змістом. Зміст значною мірою визначає форму, проте вона має відносну самостійність. Форма впливає на зміст, сприяючи або заважаючи його реалізації та розвитку. Якщо форма (компетенція) відповідатиме змісту (функціям), то діяльність державних інспекцій втрачає своє цільове призначення.

Іншим складовим елементом правового статусу державних інспекцій виступає організаційний блок. До нього відносять положення, які визначають порядок утворення і структуру органу, порядок встановлення посади, а також порядок призначення до складу органу і заміщення відповідної посади.

Відповідальність є невід’ємною частиною правового статусу державних інспекцій, які зобов’язані нести правову відповідальність у випадку порушення законності, прав особи в процесі здійснення своїх повноважень.

Згідно ч.2. ст.19 Конституції України, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов’язані діяти тільки на підставі, в межах повноважень і засобами, які передбачені Конституцією і законами України. Стаття 56 Конституції України передбачає, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і посадових осіб під час здійснення ними своїх повноважень.

Узагальнення вищевикладеного приводить до висновку, що правовий статус державних інспекцій є складною правовою конструкцією, який вміщує в собі такі елементи як мета, завдання, функції, компетенцію, організаційний блок елементів та відповідальність. Розгляд поглядів учених-адміністративістів та теоретиків держави і права приводить до висновку, що мета, завдання, функції державних інспекцій це різнопорядкові категорії. Функції державних інспекцій доцільно формулювати у відповідних нормативних актах через закріплення встановленого переліку завдань. Необхідно враховувати, що здійснення контролю є основним завданням держаних інспекцій

Накладаючи загальнотеоретичні дефініції на специфіку діяльності державних інспекцій, можна стверджувати, що компетенція державних інспекцій вміщує в собі предмети відання (підвідомчість) та повноваження (обов’язки). У межах компетенції можна виділити функціональні, процесуальні, предметні, територіальні повноваження. Однак питання правового статусу держаних інспекцій потребує розгляду й таких важливих моментів, як наявність міжвідомчих повноважень, різний організаційно-правовий статус державних інспекцій, значні відмінності в організації підрозділів, наявність або відсутність яких зумовлена характером функціонування підконтрольних об’єктів, їхньою кількістю та підпорядкованістю.

Зазначенні положення щодо правового статусу, компетенції державних інспекцій необхідно відобразити в нормативно-правових актах, що закріплюють правові основи діяльності державних інспекцій, як органів виконавчої влади в Україні.

––––––––––––––––––––

1. Алехин А.П. Административная ответственность за правонарушения на транспорте. – М.: Юрид. лит. 1967. – С.140.

2. Костилев В.В. Організаційно-правові засади контрольної діяльності державних інспекцій в соціальній сфері: Автореф. дис…канд. наук з держ. упр. / Харківський регіональний ін-т. Держ. Упр. УА держ. упр. при ПУ. – Харків, – 2003.

3. Гри горян Л.А. Советы – органы власти и народного самоуправления. – М.: Юрид. лит. 1965.

4. Грошовий Ю.М., Тацій В.Я. Актуальні проблеми законодавчого процесу в Україні / Концепція розвитку законодавства України.)Матеріали науково-практичної конференції). – К., 1996.

5. Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. – К.: Вища шк., 1979.

6. Коваль Л.В. Адміністративне право. Курс лекцій: Для студ. юрид. вузів та факультетів. – К.: Вентурі, 1996.

7. Козюбра М.І. Переконання та примус. – К.: Вища шк.., 1970; Коліушко І. Адміністративна реформа в Україні // Право України. – 1998. – №2.

8. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999.

9. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник: В 4 т.– М.: Изд-во БЕК, 1996. – Т.2. Отв. ред. Б.А. Страшун.

10. Битяк Ю.П., Зуй В.В., Комзюк А.Т. Переконання і примус у державному управлінні. Адміністративна відповідальність: Конспекти лекцій. – Харків: Укр. Юрид. Академія, 1994.

11. Комзюк А.Т., Безсмертний Є.О. Деякі проблеми розвитку законодавства про адміністративний примус // Концепція розвитку законодавства України: (Матеріали науково-практичної конференції). – К., 1996.

12. Комзюк А.Т. Деякі проблеми реформування законодавства про адміністративну відповідальність // III міжрегіональна науково-практична конференція "Концепція формування законодавства України" (листопад 1998 р.): – Запоріжжя, 1999.

13. Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно – практический комментарий). – Харків: ООО "Одиссей", 2000.

14. Комзюк А.Т., Гуменюк В.А., Салманова О.Ю. Деякі проблеми реформування законодавства про адміністративну відповідальність // Вісник Університету внутрішніх справ. – Харків: Університет внутрішніх справ, 1996. – Вип.1.

15. Алексеев С.С. Общая теория права. – М.: Юрид. лит., 1982. – Т. 2.

16. Кампо В.М. Деякі проблеми адміністративної реформи в Україні // Державно-правова реформа в Україні. Матеріали науково-практичної конференції. – К., 1997.

17. Грошовий Ю.М., Тацій В.Я. Актуальні проблеми законодавчого процесу в Україні / Концепція розвитку законодавства України: Матеріали науково-практичної конференції. – К., 1996.

18. Комзюк А.Т., Гуменюк В.А. Організація контролю органів внутрішніх справ за об’єктами дозвільної системи // Правова держава Україна: проблеми, перспективи розвитку: Короткі тези доповідей та наукових повідомлень республіканської науково-практичної конференції. 9-11 листопада 1995 р. – Харків: НЮА України, 1995.

19. Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. – К.: Вища шк., 1979.

 

© Лебідь Н., 2004

< Попередня   Наступна >
 
Авторизація
Пошук