Радник

ПУБЛІЧНІ ВИДАТКИ ЯК СКЛАДОВА ФІНАНСОВОЇ

СИСТЕМИ ДЕРЖАВИ

А. Монаєнко

Науково-дослідний інститут фінансового права

вул. К. Маркса, 31, 08201 Ірпінь, Київська обл., Україна

Досліджено сутність публічних видатків, фінансову систему країни, подано

визначення публічних фінансів, а також розглянено ланки підсистеми публічних

фінансів

Ключові слова: витрати, грошові фонди, держава, правове регулювання,

публічні видатки, публічні фінанси, фінанси, фінансова система.

Після здобуття незалежності у 1991 р. Україна розпочала політичні, економічні,

соціальні та інші перетворення. Але життєдіяльність будь-якої держави завжди

пов’язана з використанням різного виду ресурсів. Тому зміцнення української

держави на власному шляху її розвитку нерозривно пов’язане з ефективним

використанням фінансових ресурсів, наявних у державі, та створенням належного

правового регулювання цього процесу.

Метою статті є дослідження сутності публічних видатків, фінансової системи

країни, визначити поняття публічних фінансів.

Для ефективного правового регулювання публічних видатків потрібне чітке

розуміння поняття публічних фінансів та їх суті. Адже публічні видатки не існують

окремо від фондів, за рахунок яких вони здійснюються. Правова та економічна

природа видатків нерозривно пов’язана і є однаковою з природою фондів грошових

коштів, за рахунок яких ці видатки фінансуються. Керуючись цим, можна

стверджувати, що публічні видатки є витратами, які здійснюються за рахунок

публічних фондів грошових коштів. Фонди грошових коштів,

складова фінансової системи держави. Визначення поняття та системи публічних

фінансів у державі сьогодні є одним із питань, що активно обговорюються у

фінансовому праві та економіці й тісно пов’язуються з визначенням предмета

фінансового права Система публічних фінансів, як і система фінансів загалом, не є чимось

постійним. Вона розвивається, відображаючи розвиток та еволюцію публічних

відносин у сфері фінансів. Вчені-економісти зазначають, що поняття “фінансова

система” є розвитком більш загального поняття “фінанси” [10]. Тому еволюція

розуміння фінансів призводить до відповідної зміни у розумінні та визначенні

фінансової системи держави [5].

Аналіз сучасної фінансової та фінансово-правової літератури свідчить про те,

що еволюція розуміння поняття “фінанси” не закінчилася в часи С.І. Іловайського та

Г.І. Тіктіна, вона триває і сьогодні. У сучасному тлумачному словнику економічних

та фінансових термінів при визначенні терміна “фінанси” зазначено: “Маючи справу

з майном, яке постійно втрачає свій матеріальний зміст, цей термін не має чітких контурів, але найбільш розповсюдженим є наступні його визначення: фінанси

господарюючого суб’єкта – вказують на стан його капіталу; державні фінанси –

належать до сфери управління грошовими коштами, які є у розпорядженні держави

та державних установ; фінанси – як умови, за яких утворюються та

використовуються результати фінансових операцій” [12].

У праці видатного вченого-економіста Е.О. Вознесенського посилання на яку

дедалі частіше можна знайти в сучасних науково-теоретичних статтях з економіки

та фінансів як в Україні, так і в інших країнах СНД, фінанси визначаються як

“специфічні виробничі відносини” [1].

Вчені-правники – фахівці з фінансового права також не залишилися осторонь

проблеми визначення поняття “фінанси” та розкриття його суті. У сучасному

підручнику з фінансового права за редакцією видатного українського вченого,

академіка Л.К. Воронової, доктор юридичних наук М.П. Кучерявенко подає таке

визначення:

“Фінанси являють собою відносини, які регулюють формування, розподіл та

використання централізованих та децентралізованих грошових фондів.

Найважливіші ознаки, властивості, риси, які розкривають сутність фінансів,

відображені у їх функціях. Фінанси, функціонуючи як інструмент розподілу частини

сукупного суспільного продукту, водночас і контролюють розподіл його на частини,

співвідношення цих частин, шляхи витрачання фондів. Цим і зумовлені дві функції

фінансів: розподільча та контролююча” [2]. Російські видатні фахівці в галузі фінансового права теж пропонують у своїх

підручниках визначення поняття “фінанси”. Зокрема, у підручнику за редакцією

Н.І. Хімічевої фінанси визначаються як економічні грошові відносини щодо

формування, розподілу та використання фондів грошових коштів держави, її

територіальних підрозділів, а також підприємств, організацій та установ, необхідних

для забезпечення розширеного відтворення та соціальних потреб, у процесі

здійснення яких відбувається розподіл та перерозподіл суспільного продукту та

контроль за задоволенням потреб суспільства [7]. При цьому зазначено, що “за своїм

матеріальним вираженням фінанси являють собою грошові фонди держави, його

територіальних підрозділів (суб’єктів федерації, муніципальних утворень),

підприємств, організацій, установ, які використовуються з метою задоволення

потреб суспільства та розвитку виробництва”.

Беручи до уваги різноманітність визначень поняття “фінансів” як в економічній,

так і фінансово-правовій літературі, автори ще одного популярного російського

підручника за редакцією О.Ю. Грачовоїзазначають, що “при будь-якому визначенні

фінансів треба мати на увазі, що фінанси – це насамперед економічна категорія, для

якої визначальне значення має її суспільна сутність. Тобто фінанси – це суспільні

відносини, які складаються в процесі розподілу та перерозподілу вартості валового

суспільного продукту та частини національного доходу у зв’язку з утворенням та

використанням фондів грошових коштів” [8]. При цьому фінанси виконують також і

контролюючу функцію, а метою фінансової діяльності держави та муніципальних

утворень є “забезпечення виконання ними публічних функцій”.

Зазначимо, що порівняно з визначеннями поняття “фінанси”, які наводять

фахівці-економісти, погляди юристів-фінансистів збігаються. Так, визначаючи поняття “фінанси”, процитовані вище автори сучасних підручників з фінансового

права погоджуються з тим, що:

1) до фінансів потрібно зачислити суспільні відносини, які виникають у процесі

утворення, розподілу, перерозподілу та використання фондів коштів як держави, так

і місцевого самоврядування всіх видів, а також фондів коштів підприємств,

організацій та установ. При цьому важливо чітко відокремлювати три види фінансів:

“державні фінанси”, “місцеві фінанси” (або ж фінанси місцевого самоврядування) та

“фінанси підприємств і організацій”;

2) фінанси є економічним інструментом розподілу та перерозподілу валового

внутрішнього продукту та частини національного доходу. Тобто фінанси виконують

розподільчу та перерозподільчу функцію у суспільних відносинах, а також функцію

контролю за виконанням розподілу, перерозподілу та використання валового

внутрішнього продукту та частини національного доходу;

3) метою утворення, розподілу, перерозподілу та використання фондів

грошових коштів матеріальної основи фінансів є: матеріальне забезпечення потреб

суспільства, виконання функцій та завдань держави та місцевого самоврядування

всіх видів, розвиток виробництва.

Таке визначення фінансів потрібно розширити, щоб охопити також і суспільні

відносини, які виникають у процесі утворення, розподілу, перерозподілу та

використання фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні соціальні

інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування, і які в Україні

не належать до державної чи комунальної (муніципальної) власності.

У навчальному посібнику українських юристів-фінансистів академіка

Л.К. Воронової та доктора юридичних наук М.П. Кучерявенка, виданого в 2003 р.,

зазначено: “Дуже важливо підкреслити, що предметом фінансового публічно-

правового регулювання є не фінанси взагалі як вичерпна сукупність всіх грошових

коштів у державі, а лише публічні фінанси, тобто ті, власником яких є держава та

територіальні громади” [2]. У короткому навчальному курсі з фінансового права, виданому відомими

російськими юристами-фінансистами М.В. Карасьовою та Ю.О. Крохіною,

зазначено: “Центральне місце у системі фінансів займають публічні фінанси, до

яких належать фінанси держави та муніципальних утворень. Державні (публічні)

фінанси – це система грошових відносин з приводу акумулювання, розподілу та

використання фондів грошових коштів з метою матеріального забезпечення

виконання державних функцій та завдань” [3].

У праці ще одного відомого російського юриста-фінансиста О.М. Козиріна,

опублікованій 2002 р., знаходимо: “Загальний інтерес, на захист якого спрямовані

публічні фінанси, може бути виражений як у державній політиці, так і в діяльності

органів місцевого самоврядування. У першому випадку йдеться про державні

фінанси, у другому – про муніципальні. Державні фінанси у сукупності з

муніципальними й утворюють публічні фінанси. Розмежування публічних фінансів

на державні та муніципальні набуло особливого юридичного значення в Росії після

прийняття Конституції 1993 р., яка виділила органи місцевого самоврядування із

складу державного апарату” [4].  Як бачимо, юристи-фінансисти розглядають публічні фінанси як різновид

фінансів, наявних у державі, і зачислюють до них державні фінанси та фінанси

місцевого самоврядування. На нашу думку, таке визначення публічних фінансів

залишає неохопленими відносини, які виникають у суспільстві щодо задоволення

визнаних державою публічних суспільних інтересів, які не збігаються з

традиційними загальнодержавними і територіальними публічними інтересами.

Натомість запропонуємо власне визначення публічних фінансів, ґрунтуючись

на ознаках публічності в суспільних відносинах та праві, а також на визначеннях

поняття “фінанси”, які ми розглядали вище. Визначаючи ознаки публічності у

суспільних відносинах, ми дійшли висновку, що публічними відносинами є

суспільні відносини, які:

1) виникають з приводу об’єктів, що перебувають у державній чи комунальній

(муніципальній) власності, у спільній власності членів об’єднання громадян або у

власності юридичних осіб, утворених відповідно до законів країни для здійснення

загальнодержавних обов’язкових соціальних програм;

2) пов’язані із задоволенням одного з видів публічного інтересу, а саме –

державного, територіального або суспільного інтересу, який визнано державою або

органами місцевого самоврядування;

3) виникають з метою задоволення потреб держави, її адміністративно-

територіальних утворень або суспільства;

4) виникають з приводу пристосування матеріального носія (об’єкта)

відповідних суспільних відносин до спільного використання всіма членами

суспільства або членами певного суспільного утворення;

5) регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або органів

місцевого самоврядування. Визначаючи поняття “фінанси”, ми спинилися на тому, що фінансами потрібно

вважати суспільні відносини, які виникають у процесі утворення, розподілу,

перерозподілу та використання: 1) фондів коштів держави; 2) фондів коштів

місцевого самоврядування всіх видів; 3) фондів коштів, за рахунок яких

задовольняються суспільні інтереси, визнані державою або органами місцевого

самоврядування. При цьому такі фонди можуть не бути державною чи комунальною

(муніципальною) власністю; 4) фондів коштів підприємств, організацій та установ.

Поєднуючи визначення першого та другого поняття, отримаємо таке

визначення публічних фінансів:

публічні фінанси – це суспільні відносини, пов’язані іззадоволенням усіх видів

публічного інтересу і виникають у процесі утворення, управління, розподілу

(перерозподілу) та використання фондів коштів держави, місцевого самоврядування

та фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні інтереси, визнані

державою або органами місцевого самоврядування, незалежно від форми власності

таких фондів. Публічні фінанси регулюються шляхом встановлення владних

приписів держави або органів місцевого самоврядування щодо утворення, розподілу

(перерозподілу) та використання зазначених фондів коштів, а також щодо контролю

за цими процесами.

Тепер розглянемо як трансформується поняття та визначення фінансової

системи держави, якщо виокремити публічні фінанси як особливий різновид

фінансових суспільних відносин Фінанси є різновидом суспільних відносин. Ці відносини можуть проявлятися

по-різному залежно від об’єкта, з приводу якого вони виникають. Залежно від

об’єктів та суб’єктів, які вступають у суспільні відносини у сфері фінансів, можна

виділити різні ланки фінансів. Кожна ланка фінансів певним чином впливає на

процес розподілу фінансових ресурсів країни та на процес відтворення, тому має

свої специфіку та особливі функції.

Визначаючи поняття фінансової системи, вчені-економісти зазначають, що

кожна ланка фінансової системи є певною сферою фінансових відносин, а фінансова

система в цілому – це сукупність різних сфер фінансових відносин, у процесі яких

утворюються та використовуються фонди грошових коштів.

Провідні українські вчені-економісти також визначають фінансову систему як

сукупність окремих її ланок, що мають особливості у створенні та використанні

фондів фінансових ресурсів, які зосереджені в розпорядженні держави,

нефінансового сектора економіки, певних фінансових інститутів та домогосподарств

для фінансового забезпечення економічних і соціальних потреб суспільства в

цілому, окремих верств населення, господарських структур та окремих громадян.

У наведених вище визначеннях фінансової системи можна виділити дві головні

підсистеми – приватні та публічні фінанси. При цьому вчені-економісти чітко не

відокремлюють однієї підсистеми від іншої, а визначають та досліджують фінансову

систему загалом або ж за її окремими ланками. Але якщо чітке відокремлення

публічних та приватних фінансів не має великого значення в економіці як науці,

воно є вкрай важливим з погляду правового регулювання суспільних відносин у

сфері фінансів. Адже під час регулювання приватних та публічних відносин, у тому

числі і фінансових, держава використовує (і має використовувати) різні методи

регулювання: цивільно-правові норми при регулюванні приватних суспільних

відносин та владні приписи при регулюванні публічних суспільних відносин. Тим

самим допускається різний ступінь державного втручання в ті чи інші відносини.

Саме тому класики фінансового права С.І. Іловайський, Г.І. Тіктін, П.М. Годме та

інші робили наголос на тому, що предметом фінансового права є не всі фінанси, а

лише фінанси “всіх видів примусових союзів” або “публічні фінанси”, залишаючи

поза предметом фінансового права приватні фінансові відносини – фінанси

приватних власників Отже, у фінансово-правовій літературі важливо знайти такий підхід до

визначення фінансової системи країни, який би дав змогу чітко відмежувати ланки

публічних фінансів, що охоплюються предметом фінансового права, від ланок

приватних фінансів, що ним не охоплюються. Для цього спочатку розглянемо, які

саме ланки фінансової системи виокремлюють учені-економісти та юристи-

фінансисти.

У фінансовій системі України провідні українські вчені-економісти виділяють

такі ланки:

1) державні фінанси, до яких належать: державний та місцеві бюджети,

централізовані та децентралізовані фонди цільового призначення, фінанси

підприємств та організацій державної та комунальної форм власності; державний

кредит, державне особисте та майнове страхування;

2) фінанси підприємницьких структур: державної та недержавної форм

власності; виробничої та невиробничої сфер 3) централізовані та децентралізовані фонди фінансових ресурсів: Пенсійний

фонд України, фонди обов’язкового соціального страхування, Валютний фонд,

позабюджетні фонди місцевих органів самоврядування;

4) державний кредит;

5) страхові та резервні фонди;

6) фінансовий ринок: ринок грошей, кредитних ресурсів, цінних паперів,

фінансових послуг;

7) фінанси домогосподарств як засіб створення та використання фондів

фінансових ресурсів для задоволення особистих потреб громадян.

В юридичній літературі вчені-правники також пропонують визначення

фінансової системи та її ланок. При цьому вони або посилаються на визначення

фінансової системи, які дають вчені-економісти, або пропонують іншу структуру,

яка відображає особливості розвитку держави та права в умовах країн з перехідною

економікою. Визначаючи фінансову систему, юристи-фінансисти вважають, що її

часто характеризують у двох аспектах [2]: а) як сукупність фінансових інститутів,

які опосередковують формування і використання грошових фондів; б) як сукупність

державних органів та установ, що здійснюють фінансову діяльність. Перший аспект

фінансової системи вчені-правники розкривають через систему фінансових

інститутів – ланок фінансової системи, а другий розглядають під час аналізу

компетенції органів, які є суб’єктами фінансових відносин.

Учений-юрист О.М. Горбунова характеризує фінансову систему як сукупність

фінансових інститутів, що відображає особливості розвитку держави в умовах

переходу до ринкової економіки та вміщує такі ланки [9]:

1) бюджетну систему – федеральний бюджет, бюджети суб’єктів федерації та

бюджетів місцевого самоврядування;

2) державні позабюджетні фонди;

3) фонди, консолідовані у бюджеті;

4) позабюджетні децентралізовані фонди; 5) фонди страхування;

6) кредит (державний та банківський);

7) фінанси господарюючих суб’єктів (ресурсні фонди).

Автори українського підручника з фінансового права визначають такі ланки у

фінансовій системі України [11]:

1) бюджетна система;

2) кредитна система;

3) обов’язкове державне страхування;

4) фінанси підприємств.

При цьому всі вчені-юристи та вчені-економісти, які вивчають фінансову

систему, підкреслюють, що центральне місце в ній належить бюджетній системі, за

допомогою якої утворюються фонди грошових коштів держави та адміністративно-

територіальних утворень.

Як бачимо, еволюція системи публічних фінансів нерозривно пов’язана з

еволюцією публічних відносин у сфері фінансів і зі змінами у розумінні поняття

“публічні фінанси”. Це поняття, своєю чергою, тісно пов’язане з виникненням нових

видів матеріальних носіїв (об’єктів) публічних суспільних відносин у фінансовій сфері. Тому, враховуючи економічні зміни, що відбулися в країнах, автори ще

одного підручника з фінансового права пропонують принципово нове визначення

фінансової системи та виділяють у ній такі ланки [8]:

1) державні фінанси, які об’єднують федеральний бюджет, бюджети суб’єктів

федерації, державні позабюджетні фонди, фонди грошових коштів Центрального

банку Російської Федерації (Банку Росії) та інших кредитних організацій, створених

на праві державної власності, фонди грошових коштів державних та унітарних

підприємств та державних установ;

2) місцеві фінанси, які вміщують місцеві бюджети, муніципальні позабюджетні

фонди, фонди грошових коштів муніципальних банків, фонди грошових коштів

муніципальних унітарних підприємств та установ, фонди коштів

самооподаткування, разових добровільних зборів коштів громадян;

3) приватні фінанси – фонди грошових коштів юридичних осіб та інших

організацій, створених на праві приватної власності, та грошові кошти фізичних

осіб.

Публічні видатки є витратами, які здійснюються за рахунок публічних фондів

грошових коштів, а відносини, що складаються з приводу здійснення публічних

видатків, є складовою частиною публічних фінансів.

Фінансова система країни – це сукупність підсистем публічних та приватних

фінансів, кожна з яких має окремі ланки, що утворюються групами фінансових

відносин, яким властиві специфічні особливості і які виникають у процесі

утворення, розподілу (перерозподілу) та використання публічних і приватних

фондів коштів, що наявні у державі.

Публічні фінанси у визначенні, яке ми наводимо, є категорією фінансового

права, яку можна визначити так:

Публічні фінанси – це суспільні відносини, які: 1) пов’язані із задоволенням

усіх видів публічного інтересу і виникають у процесі утворення, розподілу

(перерозподілу) й використання публічних фондів коштів та здійснення контролю за

цим процесом; 2) регулюються шляхом встановлення владних приписів держави або

органів місцевого самоврядування.  Підсистема публічних фінансів охоплює такі ланки:

1) публічні фінанси держави: відносини, які виникають з приводу утворення,

розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів держави;

2) публічні фінанси суб’єктів федерації: відносини, які виникають з приводу

утворення, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів коштів

суб’єктів федерації (у державах з федеральним устроєм);

3) публічні фінанси місцевого самоврядування: відносини, які виникають з

приводу утворення, розподілу (перерозподілу) та використання публічних фондів

коштів місцевого самоврядування всіх видів;

4) публічні фінанси суспільного (соціального) призначення: відносини, які

виникають з приводу утворення, розподілу (перерозподілу) та використання

публічних фондів коштів, за рахунок яких задовольняються суспільні (соціальні)

інтереси, визнані державою або органами місцевого самоврядування незалежно від

форми власності цих фондів.  Підсистема приватних фінансів охоплює відносини, які виникають з приводу

утворення, розподілу (перерозподілу) та використання приватних фондів коштів

господарюючих суб’єктів.  Підсистема приватних фінансів охоплює відносини, які виникають з приводу

утворення, розподілу (перерозподілу) та використання приватних фондів коштів

господарюючих суб’єктів.

1. Вознесенский Э.А. Дискуссионные вопросы теории социалистических финансов. –

Ленинград: Изд-во Ленинградского ун-та, 1969. – 158 с.

2. Воронова Л.К., Кучерявенко Н.П. Финансовое право: Учеб. пособие для студентов

юрид. вузов и факультетов. – Х.: Легас, 2003. – 360 с.

3. Карасева М.В., КрохинаЮ.А. Финансовое право / Под ред. д-ра. юрид. наук., проф.

М.В. Карасевой. – М.: Изд-во НОРМА, 2002. – 288 с.

4. Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. – М.,

2002. – 34 с.

5. Нечай А.А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних

видатків: Монографія. – Чернівці: “Рута”, 2004. – 264 с.

6. Финансовое право: Учеб. для студентов вузов / О.Н. Горбунова, Ю.А. Крохина,

Д.А. Смирнов и др.; Отв. ред. Н.И. Химичева. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.:

Юристъ, 2003. – 733 с.

7. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – М.: Юристъ, 2002. – 749 с.

8. Финансовое право: Учебник / Под. ред. проф. Е.Ю. Грачевой. – М.: Право и закон,

Колос С, 2003. – 384 с.

9. Финансовое право: Учебник для студентов вузов / Мин-во образования Рос.

Федерации. Моск. гос. юрид. акад.; Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, К.С. Бельский и

др.; Под ред. О.Н. Горбуновой. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2000. – 493 с.

10. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л.А. Дробозина,

Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова и др.; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. – М.:

Финансы, 1997. – 477 с.

11. Фінансове право України: Підручник / Г.В. Бех, О.О. Дмитрик, І.Є. Криницький; за

ред. М.П. Кучерявенка. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 320 с.

12. Бернар И., Колли Ж.-К. Толковый экономический и финансовый словарь.

Французская, русская, английская, немецкая, испанская терминология: В 2-х т. / Пер.

с фр. – М.: Междунар. отношения, 1994. – Т. 1. – 782 с.