Головна

ПРАКТИКА РОЗМЕЖУВАННЯ ЦИВІЛЬНОЇ ТА АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮРИСДИКЦІЙ СУДІВ


ПРАКТИКА РОЗМЕЖУВАННЯ ЦИВІЛЬНОЇ

ТА АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮРИСДИКЦІЙ СУДІВ

О. Ференц

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

тел. 0677700117 е-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду

 

 

У статті проаналізовано найтиповіші помилки, яких допускаються суди під час

розмежування адміністративної та цивільної юрисдикції судів. Обґрунтовано позицію, що

помилково при розмежуванні вказаних видів юрисдикцій надавати перевагу одному чи

іншому критерію, применшуючи значення інших, адже, наприклад, не завжди присутність

у спорі органу державної влади свідчить про те, що у спірних відносинах він мав статус

владного суб’єкта. У статті сформульовано загальні пропозиції для вдосконалення

ситуації із розмежуванням цивільної та адміністративної підвідомчості спорів.

Ключові слова: адміністративна юрисдикція, цивільна юрисдикція, підвідомчість,

критерії підвідомчості, суб’єкт владних повноважень.

Відповідно до ст. 55 Конституції України права і свободи людини і

громадянина захищаються судом. Закріплення такої гарантії на найвищому

законодавчому рівні, безперечно, сприяє більш досконалому захисту прав людини і

відповідає соціальному призначенню держави.

Проте таке право вичерпне й логічне закріплення, а також можливість

практичного здійснення, отримали лише із прийняттям у 2005 р. Кодексу

адміністративного судочинства України (далі – КАС України), оскільки досі

конституційна гарантія щодо відповідальності

держави перед людиною,

можливість оскарження нею рішень, дій чи бездіяльності носіїв владних

повноважень, керуючись положеннями чинного на той час законодавства, була

регламентована недостатньо вичерпно [1, 20].Вищий адміністративний суд України відповідно до ст. 210 КАС України є

судом касаційної інстанції в адміністративних справах. Як відомо, прецедент в

Україні не є джерелом права, проте, як і в будь-якій інші ланці судів в Україні, саме

практика судів вищих інстанцій стає для судів нижчих інстанцій пріоритетною і

формує основу для вироблення одноманітної судової практики. А саме тому

прогалини та недоліки у рішеннях судів вищих інстанцій можуть призвести до

надзвичайно негативних наслідків, аджеможливість вирішення однієї і тієїжсправи,

по-різному підкріплена практикою вищого суду, спричиняє вирішення справ

поверхнево із винесеннямнезаконних та необґрунтованих рішень.

Неоднакове трактування Вищим адміністративним судом України положень

КАС України, що стосуються визначення підвідомчості справ, має своїм наслідком

створення такої практики, коли аналогічні за своєю суттю та суб’єктним складом

справи розглядаються судами різних юрисдикцій і лише від того, чи буде подано у

справі апеляцію, залежатиме, чи рішення можна буде назвати законним, чи все ж

таки воно буде скасоване, а справа закрита у зв’язку з непідвідомчістю.

Ця проблема була і є предметом дослідження багатьох науковців та практиків,

зокрема В.М. Бевзенка, О.В. Бринцева, В.П. Нагребельного, О.М. Пасенюка,

В.І. Семчика, М. Смоковича та ін. Зазначимо, що більшість із цих дослідників

високо обізнані з цією проблемою саме із практичного боку, що надає їхнім

рекомендаціям особливого ціннісного характеру.Метою статті є аналіз позицій Вищого адміністративного суду України,

виражених у судових рішеннях з приводу розмежування адміністративної та

цивільної (господарської) юрисдикцій судів, встановлення їх відповідності до

положень КАС України, вироблення власних рекомендацій для вирішення

найбільш спірних питань з приводу розмежування підвідомчості.

Найбільш поширеною категорією справ, яка підлягає розгляду за правилами

адміністративного судочинства, є спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом

владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів

чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. У цій категорії справ

з’ясування присутності у спорі органу державної влади чи органу місцевого

самоврядування не є достатнім для висновку про те, що справа є публічною. До

перевірки критеріїв підвідомчості потрібно підходити комплексно і неодмінно

з’ясовувати, яку роль у правовідносинах відігравав той чи інший орган державної

влади чи орган місцевого самоврядування, чи діяв він на виконання владних

управлінських функцій, чи був рівноправним суб’єктом цивільного

(господарського) права.

Нижче проаналізована справа дасть змогу зрозуміти важливість перевірки усіх

критеріїв визначення підвідомчості спору з метою недопущення скасування

рішення надалі.

У 2005 р. ТзОВ “Ізокор” звернулося до суду з позовом до Алуштинської

міської ради про визнання недійсними рішень та спонукання укласти договір

оренди земельної ділянки, посилаючись на те, що 30.08.1999 р. сторони уклали

договір оренди земельної ділянки, який був пролонгований згідно з рішенням

Алуштинської міської ради до 01.01.2006 р.. Відповідно до умов цього договору та

чинного законодавства орендар, який належно виконував свої зобов’язання, має

переважне право на передану за договором оренди земельну ділянку. Проте

Алуштинська міська рада до закінчення дії зазначеного договору оренди своїм

рішенням передала спірну земельну ділянку оренду іншій юридичній особі на

строк з 01.01.2006 р. по 01.01.2014 р., а рішенням від 05.10.2005 р. уклала з ним

договір оренди цієї земельної ділянки, чим порушила охоронювані законом права

та інтереси позивача.Господарський суд АРК постановою від 19.12.2005 р., винесеною в порядку

адміністративного судочинства, позов задовольнив. Севастопольський апеляційний

господарський суд постанову суду першої інстанції скасував та ухвалив нове

рішення, яким позов залишив без задоволення. Вищий адміністративний суд

України ухвалою від 12.09.2006 р. постанову апеляційного суду залишив без змін.

Надалі таке рішення Верховний Суд України скасував в порядку перегляду за

нововиявленими обставинами [2].

Роблячи висновок про віднесення цієї категорії справ до адміністративних,

Вищий адміністративний суд України керувався передусім суб’єктним складом

учасників процесу та предмета позову, який звучав в частині “визнання недійсним

рішень”, не дослідивши в повній мірі характеру заявлених вимог та галузевої

належності відносин, із яких виник спір.

Не викликає сумніву, що договір оренди є договором цивільно-правовим

(господарсько-правовим), а отже, ґрунтується на добровільному волевиявленні і не

допускає застосування до нього імперативного методу правового регулювання.

Саме тому, незважаючи на вираження свого волевиявлення у формі рішень (що й

передбачається у ст. 55 Закону України “Про місцеве самоврядування”), міська

рада у цьому спорі була суб’єктом цивільного права, оскільки при укладенні договору оренди виражала в своїй особі лише волевиявлення територіальної

громади м. Алушти. Спір виник з приводу переважного права на укладення

договору оренди після закінчення його строку, отже мав винятково цивільний

характер, незважаючи на участь в ньому органу місцевого самоврядування. Як

влучно зазначив Верховний Суд України, спір зводився лише до вирішення

питання щодо законності підстав користування спірною земельною ділянкою.

Аналізуючи ухвалу Вищого адміністративного суду України у цій справі,

хочеться зазначити, що в більшості випадків при такому поверхневому аналізі

критеріїв визначення підвідомчості спорів суди допускаються помилок. Адже

реалізація свого волевиявлення органами місцевого самоврядування у формі

рішень є єдиним можливим для них, а тому не завжди спір про скасування такого

свідчить про публічний характер справи. Адже до юрисдикції адміністративних

судів зачислюють спори з приводу оскарження нормативно-правових актів або

правових актів індивідуальної дії, що змушує в кожному випадку судовий орган

звертати увагу на характер винесеного рішення, з’ясовувати, яким галузевим актом

керувався орган місцевого самоврядування чи орган державної влади при

прийнятті такого, який метод використовувався для врегулювання спірних

правовідносин Для більш обґрунтованого підтвердження наведеного проаналізуємо ще одну

справу, яку такожпереглядавВерховнийСуд України за винятковими обставинами

з огляду на неоднакове застосування Вищим адміністративним судом України

однієї й тієї самої норми права. ТзОВ “Екоінвест” у серпні 2005 р. звернулася із

позовом до Черкаської міської ради про визнання недійсним рішення міської ради

та спонукання до вчинення дій, спираючись на те, що приймаючи оспорюване

рішення про погодження місця розташування багатоповерхового будинку ТзОВ

“Екоінвест”, міська рада не перевірила виконання приватною фірмою “Лєско”

аналогічного рішення від 19.08.1998 р., відповідно до якого було надано дозвіл на

проведення проектно-розвідувальних робіт, хоча усі умови такого були виконані.

Господарський суд Черкаської області як суд адміністративної юрисдикції

постановою від 26.01.2006 р., залишеною без змін ухвалою Київського

міжобласного господарського суду від 19.06.2006 р., в задоволенні позову

відмовив.

Суди обґрунтовували свої позиції тим, що термін дії дозволу на проведення

проектно-розвідувальних робіт закінчився ще у 1999 р., а тому рішення міської

ради було правомірним.

Вищий адміністративний суд України постановою від 14.08.2007 р. рішення

судів попередніх інстанцій скасував, позов задовольнив. При цьому посилався на

те, що міська рада у прийнятті такого рішення не врахувала права та інтереси

приватної фірми “Лєско” як власника та замовника проекту на забудову кварталу.

Переглядаючи цю справу за винятковими обставинами, Верховний Суд

України дійшов до висновку, що такий спір не є публічно-правовим і не належить

до юрисдикції адміністративних судів [3]. На мою думку, позиціяВерховногоСуду

України, на відміну від позиції Вищого адміністративного суду України, цілком

правильна та обґрунтована на таких підставах.

Незважаючи на суб’єктний склад учасників процесу, суд при аналізі критеріїв

підвідомчості цієї справи достатньо уваги приділив також галузевій приналежності

правовідносин, з яких виник спір, і ролі в ньому саме органу місцевого

самоврядування. Адже не завжди органи державної влади та органи місцевого

самоврядування у відносинах з іншими особами є суб’єктами владних повноважень, адже низка нормативно-правових актів, які належать до сфери

приватного права, в основі з Цивільним кодексом України, зачислюють державу в

особі її органів до рівноправних суб’єктів цивільного права. І недарма ст. 3 КАС

України наголошує на тому, що суб’єктом владних повноважень є орган державної

влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший

суб’єкт у здійсненні ними владних управлінських функцій на основізаконодавства,

в тому числі на виконання делегованих повноважень.

У вище проаналізованій справі міська рада під час виконання своїх

правомочностей власника земельної ділянки, що виражена у розпорядженні такою

землею, порушила права та інтереси третьої особи, а прийняття нею відповідного

рішення лише закріпило її волевиявлення як власника земельної ділянки, а тому

спір не полишив сфери приватного права і надалі мав врегульовуватися

відповідними нормами цивільного чи земельного законодавства, тобто

розглядатися за правилами цивільного судочинства.

Схожих прогалин у практиці Вищого адміністративного суду є достатньо для

того, щоб показати, наскільки негативно невизначеність у питаннях розмежування

юрисдикції впливає не лише на компетентний та своєчасний судовий розгляд, а й

на реалізацію конституційної гарантії про доступ до правосуддя.

Адже при скасуванні усіх вищепроаналізованих справ особа, яка зверталася за

захистом свого права до суду першої інстанції, незважаючи на значну тривалість

усього судового процесу, знову повертається на початковий етап, де спочатку

повторюватиметься вся судова тяганина, лише за іншими правилами судочинства.

На мою думку, проблеми з приводу розмежування юрисдикції між судами

доцільно вирішувати всередині судової системи, не відмовляючи у відкритті

провадження у справі чи не закриваючи таку, а за згодою позивача одразу ж

передаючи її до компетентного суду, при цьому не допускаючи спорів про

підвідомчість. Адже така тяганина між судами різних юрисдикцій може тривати до

безкінечності, а в більшості випадків пересічному громадянинові байдуже, за

якими правилами суд розглядатиме його справу, оскільки його цікавить лише

кінцевий результат. У практиці Вищого адміністративного суду України мають місце і такі випадки,

коли всупереч прямим вимогам КАС України підлягають розгляду в порядку

адміністративного судочинства спори з приводу оскарження відмінних від рішень

актів суб’єктів владних повноважень, що є неприпустимим хоча б з огляду на те, що

суб’єкти владних повноважень зобов’язані діяти лише в межах і на виконання

законів України, тобто їх владна управлінська функція може виражатися лише в

чітко окресленій законом формі, тобто у вигляді відповідних рішень, а не інших

актів, наприклад, рекомендаційного чи інформаційного характеру.

Зокрема, у справі за позовом ТзОВ “Таіз” до Енергетичної регіональної митниці

про визнання дій протиправними та зобов’язання здійснити митне оформлення, яка

першою апеляційною та касаційною інстанціями розглядалася за правилами

адміністративного судочинства, йшлося про те, що відповідач, всупереч вимогам

законодавства України, відмовив позивачеві у здійсненні митного оформлення нафти

зі сплатою ПДВ шляхом подання податкового векселя. Перелік необхідних

документів, які декларант, тобто у нашій ситуації позивач повинен подати митному

органу для здійснення митного оформлення товарів, що переміщуються

трубопровідним транспортом, передбачений Митним кодексом України. У порушення

цієї норми, як судячи з матеріалів справи, належного звернення позивача до митного

органу з приводу розмитнення товарів, передбаченого чинним законодавством, не було, як і відповідного рішення митного органу з цього питання. Мало місце звичайне

листування між сторонами, в якому вони обговорювали можливість використання

податкового векселя при розмитненні товарів.

З огляду на усе вищезазначене, під час перегляду справи за винятковими

обставинами Верховний Суд України скасував судові рішення усіх інстанцій, а

провадження у справізакрив [4], що є цілком обґрунтованим, оскільки для набуття

справою про оскарження рішення суб’єкта владних повноважень ознак публічності

необхідно, щоб оскаржуване рішення виявляло певну владну управлінську

функцію суб’єкта владних повноважень, тобто було спрямоване на імперативне

врегулювання певних відносин. У цій же ситуації листування не свідчить про

владний характер дій суб’єкта владних повноважень, а тому предмета спору як

такого немає взагалі.

Як бачимо, лише детальний аналіз усіх аспектів судового спору, які можуть

тим чи іншим способом вплинути на підвідомчість справи, в їхній сукупності може

зумовити досягнення одностайної позиції стосовно суду, компетентного

розглядати ту чи іншу справу. Органом, який би і мав ставити крапки у таких

спорах, якраз і є Вищий адміністративний суд України. Саме тому до його

практики потрібно ставитись найбільш прискіпливо, щоб в подальшому суди

нижчих інстанцій могли однозначно спиратися на його рішення з метою

вироблення власної позиції.

Крім спорів з приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних

повноважень, ст. 17 КАС України відносить до компетенції адміністративних судів і

спори з приводу укладення та виконання адміністративних договорів. Незважаючи

на те, що поняття адміністративного договору міститься у ст. 3 КАС України, у

практиці Вищого адміністративного суду України все ж трапляються випадки

підміни цього поняття звичайним цивільно-правовим договором, що в кінцевому

підсумку має своїм наслідком зміну підвідомчості справи з усіма пов’язаними з цим

негативними наслідками для сторін процесу Наприклад, справа за позовом ВАТ “Племінний завод “Бортничі” до ТзОВ

“Таврис”, Бориспільської районної державної адміністрації, фермерського

господарства “Росинка”, фермерського господарства “Журавушка” про визнання

недійсним договорів купівлі–продажу та стягнення штрафу, де предметом спору

були договори купівлі–продажу землі, укладені між юридичними особами та

районною держадміністрацією, а також стягнення штрафних санкцій, як в першій,

так і в апеляційній та касаційній інстанціях розглядалося за правилами

адміністративного судочинства. Вищий адміністративний суд України,

незважаючи на уже існуючу на той час практику розгляду аналогічних справ за

правилами господарського/цивільного судочинства, помилково керувався в цій

ситуації тим, що мав місце адміністративний договір, оскільки зміст угоди

становили в частині права, та обов’язки, що ґрунтувалися на владних

управлінських функціях райдержадміністрації.

З таким висновком Вищого адміністративного суду України з цілком

обґрунтованих підстав в подальшому не погодився Верховний Суд України,

скасувавши постановою від 29.05.2007 р. постанову Вищого адміністративного

суду України у цій справі [5].

Адміністративний договір саме тимі різниться від цивільно-правового, що у разі

його укладення права та обов’язки сторін залежать від владних управлінських

функцій суб’єкта владних повноважень, тобто при його укладенні немає вільного

волевиявлення сторін, у ньому наявні відносини влади і підпорядкування. У цій справі йшлося про звичайні договори купівлі–продажу земельної ділянки, однією з

сторін яких була районна державна адміністрація як представник держави у

відносинах з приводу реалізації правомочностей власника землі. При його укладенні

сторони керувалися вільним волевиявленням, діяли на засадах рівності сторін

відповідно до цивільного законодавства. Цейфакт був упущений касаційнимсудомв

адміністративних справах, що дає підстави припускати, що було односторонньо і

недосконало вивчено усі особливості справи, які мали значення для визначення

належної її підвідомчості. Цієї ситуації можна було б уникнути ще при відкритті

провадження у справі, адже присутність у спорі органу державної влади аж ніяк не

дає підстави зробити однозначний висновок про публічний характер спору і про

участь у ньому саме суб’єкта владних повноважень.

З усього вищенаведеного зробимо висновок, що на сьогодні практика

вироблення Вищим адміністративним судом України єдиних критеріїв для

зачислення справ до адміністративної юрисдикції потребує вдосконалення. Адже,

як влучно зазначав М. Смокович, адміністративна юрисдикція тісно межує з усіма

видами юрисдикцій: господарською, конституційною, кримінальною, цивільною та

юрисдикцією з розгляду публічно-правових справ про накладення

адміністративних стягнень [6, 28]. Проте відносини у суспільстві настільки

урізноманітнюються, що доктринальних критеріїв відмежування різних видів

юрисдикцій – суб’єктного складу учасників спору та характеру спірних

матеріальних правовідносин, інколи уже не вистачає, що змушує щоразу вдаватися

до аналізу усіх можливих обставин справи, які стосуються до підвідомчості справи.

1. Кодекс адміністративного судочинства України: наук.-практ. комент. / Н.О. Армаш,

О.М. Бандурка, А.В. Басов [та ін.] ; за заг. ред. д-ра. юрид. наук, проф. А.Т. Комзюка. –

К. : Прецедент; Істина. – 823 с.

2. Справа № 21-1137во06 за скаргою ТзОВ “Ізокор” про перегляд за винятковими

обставинами справи за позовом ТзОВ “Ізокор” до Алуштинської міської ради АРК, за

участю третьої особи – ЗАТ “Торговий Дім “Массандра”, про визнання недійсним

рішень та спонукання укласти договір оренди земельної ділянки // Інформаційно-

аналітичний центр “Ліга”, 1991–2009.

3. Справа за скаргою ТзОВ “Екоінвест” про перегляд за винятковими обставинами

справи за позовом Приватної фірми “Лєско” до Черкаської міської ради, треті особи –

ТзОВ “Екоінвест”, Управління Міністерства внутрішніх справ України в Черкаській

області, про визнання недійсним рішення та спонукання до вчинення дій //

Інформаційно-аналітичний центр “Ліга”, 1991–2009.

4. Справа за скаргою заступника Генерального прокурора України про перегляд за

винятковими обставинами справи за позовом ТзОВ “Таіз” до енергетичної

регіональної митниці про визнання дій протиправними та зобов’язання здійснити

митне оформлення // Інформаційно-аналітичний центр “Ліга”, 1991–2009.

5. Справа за скаргою ВАТ “Племінний завод “Бортничі” про перегляд за винятковими

обставинами справи за позовом ВАТ “Племінний завод “Бортничі” до ТзОВ “Таврис”,

Бориспільської районної державної адміністрації, фермерського господарства

“Росинка”, фермерського господарства “Журавушка” про визнання недійсним

договорів купівлі-продажу та стягнення штрафу в розмірі 10500 гривень //

Інформаційно-аналітичний центр “Ліга”, 1991–2009.

6. Смокович М. Проблемні питання визначення належності окремих справ до справ

адміністративної юрисдикції // Вісник Державної судової адміністрації України. 2008.

– № 4 (9).

< Попередня   Наступна >
 
Авторизація
Пошук