ЗАЄМОДІЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ З ВЕРХОВНОЮ РАДОЮ УКРАЇНИ В КОНТЕКСТІ ПРИНЦИПУ ПОДІЛУ ВЛАДИ Р. Мартинюк
ВЗАЄМОДІЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
З ВЕРХОВНОЮ РАДОЮ УКРАЇНИ
В КОНТЕКСТІ ПРИНЦИПУ ПОДІЛУ ВЛАДИ
Р. Мартинюк
Національний університет “Острозька академія”
35800, Рівненська обл., м. Острог, вул. Семінарська, 2
e-mail: Ця електронна адреса захищена від спам-ботів, Вам потрібно включити JavaScript для перегляду
У науковій статті проаналізовано елементи системи стримувань і противаг у
взаємодії між Конституційним Судом та Верховною Радою України. Увагу зосереджено
на контрольній функції органу конституційної юрисдикції стосовно актів
представницького органу.
Ключові слова: Конституційний Суд України, Верховна Рада України, поділ влади,
система стримувань і противаг, верховенство Конституції України, конституційний
контроль, тлумачення актів, нормотворча діяльність.
На прикладі взаємовідносин між Конституційним Судом України і Верховною
Радою України можна чітко простежити засади функціонування системи
стримувань і противаг, що слугує засобом реалізації принципу поділу влади [1,
с. 8].
З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 р. та створенням
Конституційного Суду України, відповідно до п. 6 “Перехідних положень”
Конституції України, спеціальні повноваження на тлумачення конституції та
законів України набули принципово нового значення: з відома Верховної Ради
України вони перейшли до прерогатив Конституційного Суду України, який,
згідно зі ст. 147 Конституції України, є єдиним органом конституційної юрисдикції
в Україні. В одному зі своїх рішень
легітимність цих змін і зазначив, що вони зумовлені застосуванням принципово
нового підходу до порядку здійснення державної влади, який ґрунтується на
принципі її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6 Конституції
України), органи яких взаємодіють між собою на підставі конституційно
закріпленої системи стримувань і противаг [2, с. 85].
Конституційне закріплення права видавати інтерпретаційні акти за
Конституційним Судом України означає, що жоден інший орган державної влади
не може давати офіційного та обов’язкового до виконання тлумачення Конституції
України та законів України. Ця прерогатива Конституційного Суду України має на
меті забезпечення єдиноправильного розуміння й водночас застосування
Конституції та законів України і становить одну з найважливіших ознак правової
держави: права органу конституційної юрисдикції у встановлених законом формах
стежити за відповідністю до Конституції України чинного законодавства, а також
гарантувати верховенство Конституції України як Основного Закону держави на
всій території України. Водночас, тлумачення Конституції України та законів
України є лише з’ясуванням і вираженням волі первинного законодавця – народу
України, установче волевиявлення якого в узагальненому вигляді зображене в
тексті Основного Закону.Здійснюючи конституційний контроль, офіційне тлумачення актів
Парламенту, Суд не втручається в нормотворчу діяльність Верховної Ради України
і не створює нових правових норм [3, с. 111]. Збереження за Верховною Радою функції тлумачення (роз’яснення) Конституції та законів України робило б
Парламент суддею у власній справі і створювало б небезпеку перетворення
Верховної Ради України на монопольну владну структуру, якою вона й була в
період радянського тоталітаризму.
Санкціонуючи певну модель поведінки, Верховна Рада може визначати зміст
правила поведінки. Тим не менше, об’єктивно вирішувати питання відповідності
цього правила Конституції України Парламент не може, оскільки в цих випадках
він вимушений контролювати власну діяльність [4]. Очевидно, що це суперечило б
принципу поділу влади й деформувало б систему стримувань і противаг. Варто
зазначити й те, що на момент офіційного проголошення, оприлюднення закону й
набрання ним чинності законодавчий процес – прерогатива представницького
органу, є завершеним.
З погляду усталеної конституційно-правової теорії залишити право тлумачити
закони за органом, який їх приймає, є цілком сумнівним стосовно легітимності
таких правових актів. Цим і зумовлене утворення у правовій системі будь-якої
розвиненої держави компетентного й авторитетного органу, який би функціонував
самостійно та незалежно від будь-яких владних структур і ефективно обстоював
принципи правової держави [5, 26].
Дія системи стримувань і противаг в аспекті законотворення і взаємодії в
зазначеному процесі Конституційного Суду України та Верховної Ради України
означає, що якщо Парламент має намір “нейтралізувати” акт Конституційного
Суду України, предметом тлумачення якого є норми, створені представницьким
органом, він може зробити це, наприклад, шляхом прийняття нового нормативного
акта. Верховна Рада України може прийняти відповідний закон у новій редакції
(внести до нього поправки), з тим, щоб більш чітко сформулювати спірні
положення закону чи зовсім по-іншому врегулювати відповідні правовідносини [6 292]. У такому випадку рішення Конституційного Суду України, що тлумачить уже
неіснуючі норми, втрачає юридичну силу теж, оскільки акт органу конституційної
юрисдикції, висловлюючись образно як “тінь” норм, які він тлумачить, існує доти,
доки існує об’єкт його тлумачення. Тому Парламент, змінюючи закон або
Конституцію України, чи у відповідний спосіб сприяючи їхній зміні (через
винесення на референдум), може “нейтралізувати” інтерпретаційний акт
Конституційного Суду України. Така “нейтралізація” може відбуватися у процесі й
за наслідками складної взаємодії Верховної Ради, Президента та Конституційного
Суду України в межах їх компетенції (процедура накладання й подолання вето,
конституційне подання Глави держави до органу конституційної юрисдикції щодо
перевірки на предмет відповідності Конституції України до ветованого закону чи
перевірки конституційності чинного закону) [7, с. 57].
Взаємодія Конституційного Суду України з Парламентом України має
декілька важливих аспектів. Та обставина, що орган конституційної юрисдикції не
наділений правотворчою функцією, робить неприпустимим звернення до
Конституційного Суду України про тлумачення можливих суперечностей,
неузгодженостей між окремими положеннями Конституції України. Їх розв’язання
є правом і обов’язком Парламенту. Це питання не правотлумачення, а
правотворчості. Усунення суперечностей і в інших законах також не належить до
завдання тлумачення [8, с. 70].
Правозахисна діяльність Конституційного Суду України щодо законодавчих
актів Парламенту (а так само актів Глави держави, Кабінету Міністрів України)
проявляється у процесі здійснення конституційного контролю. Здійснюючи, зокрема, превентивний конституційний контроль щодо відповідності до вимог
ст. 157 і 158 Конституції України законопроектів про внесення змін до Конституції
України, Конституційний Суд України забезпечує конституційність повноважень
Верховної Ради України вносити зміни до Основного Закону, що є однією з
основних гарантій захисту Конституції від неконституційних законопроектів про
внесення змін до неї. У згаданій формі превентивного контролю щодо
конституційних законів, засобом яких Верховна Рада України вносить поправки до
Конституції України, особливо виразно простежуються юридичні характеристики
актів органу конституційної юрисдикції: в одному зі своїх рішень Конституційний
Суд України наголосив, що висновки органу конституційної юрисдикції,
передбачені ст. 159 Конституції України, “мають обов’язкову силу” для Верховної
Ради України [9, с. 854].
Згідно зі ст. 159 Конституції України обов’язковій перевірці на предмет
відповідності до ст. 157 і 158 Конституції підлягає не тільки законопроект, поданий
до Верховної Ради в порядку ст. 154, 155 і 156 Конституції, але й усі можливі
поправки, внесені до нього у процесі його розгляду на пленарному засіданні
Верховної Ради України. Інакше кажучи у разі внесення в процесі розгляду у
Верховній Раді України поправок до законопроекту про внесення змін до
Конституції України, він приймається Верховною Радою за умови наявності
висновку Конституційного Суду про те, що законопроект із внесеними до нього
поправками відповідає вимогам ст. 157 і 158 Конституції України. Суб’єктом
конституційного подання із цих питань є Верховна Рада України.Важливо зазначити, що Конституцією України можливість скасування рішень
органу конституційної юрисдикції іншими вищими органами влади держави не
передбачена. Рішення Конституційного Суду України є “остаточними і не можуть
бути оскаржені” (ст. 150 Конституції України). Водночас, положення Конституції
України про остаточний характер рішень Конституційного Суду України засвідчує
наявність у конституційно-правовій теорії дискусійної проблематики щодо
можливості політичних державних органів переглядати акти органу
конституційної юрисдикції. Більшість основних законів не надають відповідним
суб’єктам права перегляду рішення органу конституційного правосуддя. Однак
деякими конституціями таке право надано парламенту. Можливість парламенту
долати акти органу конституційної юрисдикції повторним голосуванням
кваліфікованою більшістю голосів передбачено, наприклад, Конституцією Румунії,
івдповідно до якої рішення Конституційного Суду щодо неконституційностізакону
скасовується двома третинами голосів обох палат Парламенту [10]. Конституція
Казахстану йде ще далі і надає Главі держави право вносити свої заперечення на
рішення Конституційної Ради (повністю чи в його частині), які долаються 2/3
голосів від загальної кількості членів органу конституційної юрисдикції. У разі
неподолання заперечень Президента рішення Конституційної Ради вважається
неприйнятим [11, с. 232].
Уявляється, що можливість політичних органів держави скасовувати акти
органу конституційної юрисдикції, обґрунтованих із правових позицій принципів
конституції, посягає на сам принцип верховенства права і нівелює значущість
органу конституційної юрисдикції в механізмі забезпечення згаданого принципу.
Очевидно, що з погляду правової організації влади найадекватнішою реакцією
парламенту на рішення органу конституційного правосуддя про визнання закону
неконституційним повинно бути узаконено (в цілому чи його окремих положень)
відповідно до конституції [12, с. 234].Здійснення Конституційним Судом України попередньої і наступної форм
конституційного контролю за актами Верховної Ради має важливе значення,
оскільки недосконалість законодавчої процедури, порівняно низький рівень
правової культури парламентарів України, низка інших чинників дають підстави
вважати, що порушення прав і свобод громадян можливе вже на стадії прийняття
законів [13, с. 61]. Саме в такій ситуації правозахисна роль попереднього
конституційного контролю зі сторони Конституційного Суду як елемента системи
стримувань і противаг стає особливо вагомою. Здійснюючи його, Конституційний
Суд України має змогу реагувати як на прямі порушення Конституції України під
час прийняття законів, так і вказувати Парламенту на необхідність вжиття заходів
для усунення певних розбіжностей у законодавчих актах або прогалин у правовому
регулюванні, без уповноважень на такі дії [14, с. 246–250].
Конституційний Суд України стосовно актів Верховної Ради України здійснює
абстрактний та конкретний контроль. Абстрактний контроль передбачений п. 1 ч. 1
ст. 150 Конституції України, що проголошує: “До повноважень Конституційного
Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України
(конституційність): законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів
Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної
Ради Автономної Республіки Крим”. Ця форма контролю полягає в тому, що за
зверненнями Президента України не менш як сорока п’яти народних депутатів
України Кабінету Міністрів України (щодо конституційності міжнародних
договорів), Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституційний Суд
України зобов’язаний перевірити відповідність Конституції України
(конституційність) законів та інших правових актів не у взаємозв’язку з
конкретною справою.Конкретний контроль, що здійснюється Конституційним Судом України,
можливий у випадку необхідності зупинення провадження у справі в разі
виникнення в процесі загального судочинства спору щодо конституційності норм
закону, який застосовується судом, і невідкладністю розгляду питання щодо його
конституційності Конституційним Судом [15, с. 272]. Такий контроль здійснюється
у процесі перевірки за поданням Верховного Суду України щодо конституційності
закону, який застосовується чи підлягає застосуванню в конкретній справі [16, с.
385], або за поданням уповноваженого Верховної Ради з прав людини стосовно
конкретного порушення прав людини і громадянина [17, с. 99].
За змістом Закону “Про Конституційний Суд України” орган конституційної
юрисдикції не може звернути увагу законодавця рішенням, яке має правові
наслідки, на прогалини чи неузгодженості в законодавстві, або виступити із
законодавчою ініціативою з питань свого відання.
Вітчизняне конституційне законодавство закріплює формальну й матеріальну
форму конституційного контролю, оскільки орган конституційної юрисдикції
наділений правом перевіряти дотримання як конституційних умов і вимог щодо
прийняття нормативного акта (чи дотримані процедурні вимоги та чи в належній
формі прийнято нормативний акт) – формальний контроль, так і правом перевіряти
зміст самого нормативного акту і його відповідність до Конституції України –
матеріальний контроль. Формальним видом контролю є також подання
Конституційним Судом України висновку щодо дотримання конституційної
процедури розслідування й розгляду справи про усунення Президента України з
поста в порядку імпічменту в межах, визначених ч. 6 ст. 111 та ч. 2 ст. 151
Конституції України, п. 2 ст. 13 Закону “Про Конституційний Суд України”.У Рішенні по справі про Рахункову палату Конституційний Суд України,
відповідно до ст. 70 Закону України “Про Конституційний Суд України”, яка
регламентує порядок виконання рішень і висновків Конституційного Суду
України, зобов’язав забезпечити виконання рішення Верховну Раду і Президента
України [18, с. 151].
Отож, за змістом і колом своїх повноважень Конституційний Суд України є
єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні й вирішенням питань про
відповідність до Конституції України (конституційність) законів та інших
правових актів може контролювати законодавця – Верховну Раду України та
представницький орган Автономної Республіки Крим – Верховну Раду Автономної
Республіки Крим (ст. 147, 150 Конституції України). Проте для того, щоб цей
контроль не використовувався як форма тиску на Парламент, можливості Суду
обмежено правом “зв’язаної ініціативи” − орган конституційної юрисдикції може
відкривати провадження лише за результатом звернення до Суду уповноважених
законодавством осіб.
Важливим елементом механізму взаємодії Верховної Ради та Конституційного
Суду є право Парламенту щодо призначення відповідної квоти суддів органу
конституційної юрисдикції. Дослідник вважає, що процедура призначення суддів
Конституційного Суду України Верховною Радою потребує перегляду. У
зарубіжній європейській державно-правовій практиці сприйняте правило, яке
потребує, щоб призначення суддів парламентом здійснювалися кваліфікованою
більшістю голосів від конституційного складу представницького органу. Якщо
призначення здійснюватимуться простою більшістю, то справа призначення суддів
виявиться переданою в руки однієї політичної сили чи відносно вузької групи
політичних сил і вимога дотримання політичної нейтральності суддів буде
невиконаною. Наприклад, у ФРН – класичній парламентарній республіці, де весь
склад органу конституційної юрисдикції призначає Парламент, щоб призначити
суддів, потрібно саме кваліфікована більшість голосів. Відтак, дослідник вважає,
що призначення суддів Конституційного Суду України представницьким органом
кваліфікованою більшістю голосів сприяло б досягненню неупередженості й
політичної нейтральності органу конституційної юрисдикції Проблематику взаємодії органу конституційної юрисдикції та представницького
органу актуалізує також питання про створення нормативних гарантій неможливості
зміни правового статусуКонституційного Суду УкраїниВерховною Радою з мотивів
політичної доцільності. Вважаємо, що цьому принципово сприятиме доповнення
ст. 153 Конституції України таким положенням: “Закон про Конституційний Суд
України може бути змінений Верховною Радою України лише за умови отримання
попереднього висновку Конституційного Суду України про те, що запропоновані
зміни покращуватимуть ефективність його діяльності. Ця умова не
розповсюджується на випадок, коли зміна статусу Конституційного Суду України
спричинена поправками доКонституції України”.
––––––––––––––––––
1. Скомороха В. Окремі питання поділу влади і юрисдикція Конституційного Суду
України / В. Скомороха // Право України. – 1998. – № 5. – С. 8–17.
2. Рішення Конституційного Суду України у справіза конституційним поданням Президента
України щодо відповідності Конституції України Постанови Верховної Ради України від 1
жовтня 1996 року “Про тлумачення статті 98 Конституції України” (справа щодо
конституційності тлумаченняВерховною Радою України статті 98 Конституції України) №
3-зп/1997 від 11. 07. 1997 // Офіційний вісник України. – 1997. – Ч. 29. – С. 85.
3. Скомороха В. Парламентаризм та конституційна юстиція в Україні: теорія і практика /
В. Скомороха // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права
ім. В. М. Корецького НАН України. – 2002. – Вип. 13. – С. 109–114.
4. Погорелко В. Конституционная юстиция как фактор становления и развития
конституционализма в Украине / В. Погорелко // Современный конституционализм. –
2006. – №1, 2 // [Електронний ресурс] // Режим доступу до : www.kspmr.idknet.com
5. Косинський В. Законодавчий процес та процедура, їх основні стадії та етапи /
В. Косинський // Право України. – 1999. – № 6. – С. 26–31.
6. Тихий В. Основні повноваження Конституційного Суду України / В. Тихий // Вісник
Академії правових наук України. – 2003. – № 2 (33)-№ 3 (34). – С. 287–301.
7. Шаповал В. Офіційне тлумачення як функція Конституційного Суду України
(проблеми теорії) / В. Шаповал // Вісник Конституційного Суду України. – 1999. – № 3.
– С. 52–57.
8. Тихий В. Захист конституційних прав і свобод Конституційним Судом України за
зверненнями фізичних та юридичних осіб / В. Тихий // Вісник Конституційного Суду
України. – 2001. – № 2. – С. 67–71.
9. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням
Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158
та статті 159 Конституції України (справа щодо внесення змін до Конституції України)
№ 8 рп/98 від 09. 06. 1998 р. // Офіційний вісник України. – 1998. – № 23. – С. 854.
10. Конституция Румынии. Ст. 145. П. 1. [Електронний ресурс] // Режим доступу до : http:
// www. auditorium. Ru / books / 116 / Rumania
11. Конституция Республики Казахстан. Ст. 73. П. 4 // Конституции стран СНГ и Балтии. –
М.: Юристь, 1999. – 640 с.
12. Юдин Ю. Модели конституционного правосудия / Сравнительное конституционное
право. Монография / Под ред. А. И. Ковлера, В. Е. Чиркина, Ю. А. Юдина. − М.:
Манускрипт, 1996. − 729 с.
13. ТодикаЮ., Марцеляк О. Конституційний Суд України і прокуратура в конституційно-
правовому механізмізабезпечення основних прав громадян. / Марцеляк О. – Х. : Лібра,
1998. – 107 с
14. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням
Центральної виборчої комісії щодо офіційного тлумачення положень частин
одинадцятої та тринадцятої статті 42 Закону України “Про вибори народних депутатів
України” (справа про тлумачення Закону України “Про вибори народних депутатів
України”) № 3 рп/98 від 25. 03. 1998 р. // Конституційне судочинство в Україні. –
Харків : Консум, 2002. – С. 246–250.
15. Закон України “Про Конституційний Суд України” // Відомості Верховної Ради
України. – 1996. – № 49. – С. 272.
16. Постанова Пленуму Верховного Суду України “Про застосування Конституції України
при здійсненні правосуддя” від 1. 11. 1996. (№ 7) // Постанови Пленуму Верховного
суду України із загальних питань судової діяльності та у кримінальних справах. – К. :
Юрінком Інтер, 1999. – 385 с.
17. Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Ст. 13.
П. 3 // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 20. – С. 99.
18. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням
Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності)
Закону України “Про Рахункову палату Верховної Ради України” (справа про
Рахункову палату) № 7-зп від 23. 12. 1997 р. // Офіційний вісник України. – 1998. –
№ 1. – С. 151.
< Попередня Наступна >