Олександр Дем'янчук. Державна політика і державне управління: політологічні аспекти РОЗДІЛ 1. ПУБЛІЧНА ПОЛІТИКА В СИСТЕМІ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ
РОЗДІЛ 1. ПУБЛІЧНА ПОЛІТИКА В СИСТЕМІ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ
1.1. Політологія і наука про публічну політику – суперництво й партнерство
Історично так склалося, що дослідження державної політики/державного управління протягом другої половини ХХ століття у світовому науковому співтоваристві виділилися з ансамблю політичних наук як методологічно, так і інституційно в окрему галузь. Так, за висловом одного з провідних українських політологів Ф.М.Рудича, «предметом політології є політична влада: природа і сутність, зміст і механізми здійснення» [1], тоді як відомий американський дослідник Томас Р.Дай, розглядаючи науку про державну політику, визначає її предмет як «дослідження напрямів державної політики – описання і пояснення причин і наслідків діяльності органів державного управління. Ця сфера інтересу охоплює описання змісту державної політики, аналіз впливу соціальних, економічних і політичних сил на зміст державної політики, дослідження впливу різноманітних інституціональних заходів і політичних процесів на державну політику і оцінювання наслідків державної політики для суспільства – як очікуваних, так і неочікуваних»
Як бачимо, предмет обох галузей політичної науки (або, інакше кажучи, сфер дослідницької діяльності) стосується політичних явищ, процесів, інститутів, і хоча кожна має свій набір конкретних об’єктів, вони багато в чому перегукуються між собою, оскільки в кінцевому підсумку спрямовані на вивчення того, як відбувається управління суспільним життям.
Ще з часів Президента США Вудро Вільсона на дослідження публічної (я віддаю перевагу саме цьому терміну з міркувань, поданих нижче, тому вживатиму переважно його – авт.) політики були покладені прикладні завдання, пов?язані з обслуговуванням виробників політики для вдосконалення структури і принципів управління суспільним життям. Ідея розділення політики та управління, висловлена двадцять восьмим Президентом США у 1887 році (коли він ще був професором історії Коледжу Брин Мавр, а потім – професором політекономії Прінстонського університету), ще й досі лишається популярною серед деяких дослідників і численних політиків. Та й загалом слід сказати, що побудова раціональної ієрархізованої форми державного управління, яке було б відокремлене від політики (політичної боротьби), все ще знаходиться в центрі теорій ліберальної демократії [3].
Інституційно політологія (політична наука – Political Science) і наука про публічну політику (Public Policy Studies) лишаються розділеними в багатьох країнах. Скажімо, в американських університетах магістерські програми з публічної політики зосереджені в підрозділах, організаційно відокремлених від програм з політології. Університет Мічиган пропонує студентам ступені магістра окремо за спеціальностями «публічна політика», «публічне управління» і «політичні науки». Водночас, у тих програмах зі спеціальності «публічна політика», з якими авторові вдалося ознайомитися особисто чи через Інтернет, завжди присутня дисципліна, що називається «Politics of Policy» («Політика публічної політики», або, щоб краще відобразити суть цього курсу, «Публічна політика як політичний процес»).
І політологи, і фахівці з державного управління й публічної політики відзначають помітні відмінності в методологічних підходах своїх галузей науки до досліджень публічної політики і державного управління з обох боків. Поль Сабатьє у своїй популярній праці «Політична наука і публічна політика» [4] змальовує такі чотири типи досліджень публічної політики:
Дослідження предметного поля. Вони спрямовувалися на розуміння політичних процесів навколо розвитку окремих галузей публічної політики – охорони здоров’я, транспорту, освіти, екології, зовнішніх відносин. У масі своїй це були далекі від теоретизування дослідження окремих випадків. (В Україні такі дослідження здійснюються здебільшого фахівцями в окремих галузях, а отже, перелік праць може бути дуже довгим. – Прим. автора). Оцінювання та дослідження впливу. Більшість досліджень з оцінювання, на думку Сабатьє, основані на залученні таких дисциплін, як, наприклад, економіка добробуту. Політологи тут зробили не дуже великий внесок, що обмежився розширенням критеріїв оцінювання через доповнення традиційних функцій соціального забезпечення такими критеріями, як можливість ефективної участі громадян у виробленні політики, зосередивши при цьому увагу на розподільчій та перерозподільчій діяльності, показавши обмеженість застосування методу витрат і вигід. (За винятком окремих робіт з оцінювання, проведених під егідою Національної академії державного управління при Президентові України, а також у Міжнародному центрі перспективних досліджень, важко виділити конкретні організації, де б систематично займалися цією галуззю досліджень. - Прим. автора) Процес вироблення і здійснення публічної політики. Починаючи з 1970-х років, усе більше політичних науковців зосереджували свої дослідження на чинниках різного роду, що впливають на формулювання і впровадження політики, а також на впливах політики. Існувала думка, що зосередження на предметному полі веде до обмеженості в суто прикладних дослідженнях конкретних випадків, а наголос на оцінюванні мало що дасть без вироблення чітких нормативних стандартів того, якою має бути «хороша публічна політика». Зосередження уваги на процесі вироблення і здійснення публічної політики дало би змогу застосувати й інтегрувати в цю прикладну дисципліну фундаментальні знання про політичну поведінку в рамках різних політичних інститутів. (Саме дослідження процесу вироблення і здійснення державної політики останнім часом стали в Україні найпоширенішими серед усіх чотирьох типів досліджень, згаданих у роботі Сабатьє. Дослідженнями процесу займаються і в НАДУ, і в НаУКМА (в тому числі Школа політичної аналітики), і в численних незалежних дослідницьких центрах. - Прим. автора). Практична розробка публічної політики. За спостереженнями Сабатьє, цей підхід загалом зосередився на ефективності застосування на практиці різних інструментів політики. Останнім часом не вщухають методологічні суперечки між прихильниками і противниками кількісних методів щодо надмірної довіри до біхевіористських підходів, заглиблення в політичну філософію тощо. (В Україні на особливу увагу в цьому плані заслуговують дослідження останніх років, спрямовані на організацію, розвиток і вивчення ефективності діяльності груп з розробки політики [5],[6] - Прим. автора).Порівняймо методологію політичних досліджень з методологією аналізу публічної політики і для цього звернімося знову до цитованої вище праці Поля Сабатьє. Політологи та дослідники публічної політики розглядають державне управління з різних точок зору: для науки про публічну політику державне управління – це інструмент для забезпечення добробуту, стабільності й розвитку суспільства в цілому та окремих його членів, тоді як для політологів державне управління – мета учасників політичної боротьби, а громадянство та їхня політична участь є цінностями самі собою, а не у зв’язку з впливом на вироблення політичних рішень. Тобто, відчувається брак теорій процесу публічної політики, що зосереджувалися б на тих чинниках, які впливають на урядові рішення і визначають їхнє соціальне значення відповідно до очікувань населення.
Наступна суперечність між обома галузями політичних наук пов’язана з тим, що більшість дослідників публічної політики прагнуть так чи інакше вплинути на вироблення тієї політики, в якій вони спеціалізуються, а науковці-політологи радше цікавляться тим, як функціонує політичний світ, аніж прагнуть змінити політичну поведінку в окремих напрямах чи секторах політичної діяльності.
На думку Сабатьє, найсерйознішим джерелом непорозумінь між обома групами науковців є різниця у поглядах на формулювання чітких, узагальнених і емпірично перевірюваних теорій процесу вироблення публічної політики. Справді, значна частина досліджень присвячена вивченню окремих підходів, способів діяльності тих чи інших політичних інститутів, описовому аналізу, заснованому на досить суб’єктивних методах збирання й обробки даних, водночас дуже мало уваги приділяється виробленню теоретичних припущень чи виявленню теоретичного значення отриманих результатів, не кажучи вже про потенційне узагальнення досягнутих фрагментованих чи спеціалізованих уявлень.
Крім того, евристична схема етапів процесу вироблення і здійснення політики фактично не є причинно-наслідковою теорією. Розділяючи процес вироблення політики на декілька етапів (виявлення проблеми, формування порядку денного, вироблення варіантів політичних заходів і затвердження одного з них, впровадження й оцінювання – див. розділ 2 цієї книги), ця схема не містить послідовних припущень стосовно того, які сили рухають цей процес від одного етапу до іншого, а гіпотези, що висуваються при цьому, часто виглядають сумнівно. І, нарешті, деякі дослідження ставлять під сумнів універсальність цієї схеми в застосуванні до реальних процесів вироблення політики у світі.
Водночас, для окремих етапів процесу вироблення політики науковці від публічної політики розробили складні й витончені методології досліджень, яких часто бракує політологам. Порівняймо основні методи й методики досліджень у політології та науці про публічну політику.
У згаданій вище книзі український дослідник Фелікс Рудич [7] подає перелік методів політології, розділяючи їх на три групи. До першої він відносить загальнофілософські методи: соціологічний, нормативний або нормативно-ціннісний, функціональний, системний, біхевіористський, порівняльний та інші. Другу групу склали загальнонаукові методи – аналіз і синтез, індукція й дедукція, моделювання, теорія ігор, прогнозування тощо. І, нарешті, у третю групу автор увів емпіричні методи – статистичні, аналіз документів, анкетування, спостереження тощо.
Одна з найвідоміших у світі монографій з аналізу публічної політики - книга Вільяма Н. Данна[8] - суттєво розширює і водночас конкретизує цей перелік, включаючи до нього не лише методи зі споріднених гуманітарних і суспільних наук, але й вельми специфічні методи структурування суспільної проблеми, що так само, як і методи політології, спрямовані на збирання, обробку та аналіз/узагальнення даних, проте, на відміну від них, не обмежуються лише соціально-політичною сферою, а зачіпають економіку, культуру, фінанси, екологію й медицину, природничі та технічні науки. Скажімо, ухвалення рішень керівними особами держави відбувається з урахуванням результатів застосування здебільшого економічних методів, а оприлюднення і пояснення суспільству цих рішень фахівцями базується радше на біхевіоризмі (поясненні їх сутності, виходячи з поведінки основних акторів, групових, партійних чи особистих мотивів їхніх дій).
Загалом відмінність між цими двома галузями політичних наук полягає в тому, що політологія зосереджується на політиці як процесі боротьби за владу і здійснення влади, процесі взаємодії політичної системи і суспільства, тоді як наука про публічну політику в центр уваги ставить продукт діяльності влади і її взаємодії з суспільством – публічну політику, політичні та управлінські рішення, їхні наслідки для життєдіяльності суспільства*, - щоб побачити різноманітність теоретичних напрацювань, запропонованих наукою про публічну політику, які все ще не знаходять свого застосування в політичній науці.
Солідний місток між обома галузями перекинула книга Вейна Парсонса «Публічна політика» [9], написана, здавалося б, як підручник, але адресована студентам і фахівцям з політології, аналізу публічної політики і державного управління. Та й автор її – завідувач кафедри політології Лондонського коледжу Королеви Марії, який тривалий час проводив дослідження публічної політики як політичного процесу.
Вейн Парсонс «покликав на допомогу» класиків політичної філософії – Макіавеллі й Бекона, Джона Дьюї та Джона Роулза, Фрідріха Гаєка, Амітая Етціоні, Юргена Габермаса й багатьох інших, і постарався розкрити еволюцію пояснень політичного процесу розробки і здійснення публічної політики, виходячи з ідей цих авторів і оздоблюючи їх працями класиків науки про публічну політику – Гарольда Лассвелла, Чарльза Ліндблома, Герберта Саймона, Девіда Істона. На відміну від абсолютної більшості монографій, написаних до нього, Вейн Парсонс підносить прикладну до того галузь політичних наук до високого теоретичного рівня, вводить у політичний процес неінституційованих акторів – бізнес, групи тиску, громадян не просто як гіпотетичні сили, а як реальних учасників, що свідомо чи автоматично долучаються до вироблення і здійснення політики.
Як уже говорилося вище, науці про публічну політику бракує теоретичного узагальнення тих підходів, моделей і принципів, які були створені й розвинуті за понад півстоліття її окремого існування. І перевагою, і водночас недоліком цієї науки є її міждисциплінарність – неодмінне залучення методів, підходів та ідей з багатьох інших наук, причому далеко не завжди суспільних. Справді, аналіз енергетичної політики країни обов’язково вимагає знань технічного або навіть природничого характеру, особливо, коли мова зайде про відновлювані джерела енергії. Так само політика охорони здоров’я, освітня, зовнішня політики вимагають для свого аналізу відповідних професійних галузевих знань. Однак не варто чекати, що галузеві фахівці сповідуватимуть спільні теоретичні принципи, запозичені з політичної науки, чи піклуватимуться про інші галузі, якщо це загрожуватиме стабільності та надходженню ресурсів до їхнього відомства. Тобто наука про публічну політику не лише відгалужується від політології, але й суттєво розгалужується всередині, що й показав Сабатьє.
[1] Рудич Ф.М. Політологія. Підручник. - К.: Либідь. 2006. с. 10
[2] Дай, Томас Р. Основи державної політики. /Пер. з англ. Г.Є.Краснокутського. - Одеса, АО БАХВА, 2005.- с. 22.
[3] Mill John S. Utilitarianism, Liberty and Representative Government. Everyman: London. 1968.
[4] Sabatier Paul A. Political Science and Public Policy. PS: Political Science and Politics (June 1991), - Pp. 143-146.
[5] Аналітичні центри: проблеми ефективності аналітичної роботи та якості аналітичних матеріалів. Авторський колектив: Панцир С.І. т. ін. К.: Фонд суспільної безпеки. 2006.
[6] Функціонування груп державної політики в уряді України. «Зелена книга». (Робочі матеріали Міжнародної конференції). Міжнародний центр політичних досліджень. К., 6 жовтня 2006 р.
[7] Рудич Ф.М. Політологія. Підручник. К., Либідь, 2006. сс. 11-13
[8] Данн Вільям Н. Державна політика: основи аналізу. / Пер. з англ. Г.Є.Краснокутського. – Одеса: АО БАХВА, 2005.
* Під словом «суспільство» тут і далі автор здебільшого має на увазі не лише населення, але й економіку, культуру, освіту, інформаційний, ідейний простір тощо.
[9] Парсонс Вейн. Публічна політика: вступ до теорії і практики аналізу політики. /Пер. з англ. О.Дем’янчука. - К.: Вид. дім «Києво-Могилянська академія», 2006.
< Попередня Наступна >