Головна

Олександр Дем'янчук. Державна політика і державне управління: політологічні аспекти 2.2. Будь-яка публічна політика спрямована на вирішення або пом’якшення суспільних проблем


2.2. Будь-яка публічна політика спрямована на вирішення або пом’якшення суспільних проблем

Справді, особисте, колективне, бізнесове чи політичне рішення потрібне в тому разі, коли в діяльності сім’ї, бізнес-структури,  урядової організації, суспільства виникає потреба щось змінити, з’являються якісь труднощі чи негаразди. Масштаб цих негараздів може бути вельми різним, вони можуть нести дрібні неприємності, що минуть самі собою, або загрожувати суб’єкту рішення катастрофою. Відповідно будь-яке рішення спрямоване на повне або часткове розв’язання певної проблеми.

Розглядаючи природу суспільних проблем, Девід Дері зазначає: „Суспільна проблема – чи, в термінах науки про публічну політику, проблема для політики (policy problem) – це незадоволені потреби, недотримані цінності або нереалізовані можливості поліпшення суспільного життя, економічних умов тощо, які можуть бути вирішені чи реалізовані шляхом публічних заходів.”[1] Іншими словами, проблема для політики – це реальна тривала причина існування суспільного конфлікту, невдоволення, яка може бути усунена чи вирішена, принаймні частково, шляхом здійснення планомірних соціальних, економічних або політичних заходів загальносуспільного, галузевого чи регіонального значення. Зрозуміло, що вирази типу „проблема полягає в корумпованості...”, „проблемою є відсутність політичної волі” та подібні їм, що зустр

ічаються в політичних коментарях українських оглядачів і політиків, ніяким чином не визначають, в чому ж криється причина збільшення масштабів корупції в політичному та адміністративному середовищі, чому посадовець чи політична сила не виявляє цієї політичної волі. А без знання коренів проблеми намагання її вирішити можуть лише погіршити ситуацію.

У підручниках та монографіях з теорії аналізу політики можна знайти різні характеристики, притаманні проблемі для політики. Так, Вільям Данн виділяє чотири основні властивості проблеми для політики [2]:

1. Взаємозалежність проблем. Суспільні проблеми, що існують в одній галузі, можуть суттєво впливати на проблеми в інших галузях суспільного життя, не обов’язково безпосередньо пов’язаних між собою. Бюджетна політика, за якою всі ресурси зосереджуються в центрі, а потім волею чиновників розподіляються на місця, через затримки з переказом коштів, штучні обмеження можливих операцій, що накладаються на розпорядника коштів на місцевому рівні, зумовлює погіршення технічного стану міського господарства. Це, у свою чергу, викликає негативну реакцію у населення, яке або зовсім відмовляється платити за комунальні послуги низького рівня, або робить це вкрай нерегулярно. Зменшення плати за комунальні послуги автоматично веде до зменшення оплати електро- і теплової енергії, внаслідок чого виникає заборгованість перед зовнішніми (іноземними) постачальниками носіїв енергії. Погашення цієї заборгованості потребує перерозподілу бюджетних коштів, що може позначитись, наприклад, на оплаті праці лікарів чи вчителів. Таким чином, невдалі політичні рішення, ухвалені стосовно якоїсь однієї галузі суспільного життя, неодмінно поширюються на інші галузі.

2. Суб’єктивність проблем політики. Хоча явища, що лежать в основі суспільної проблеми, є об’єктивними, вони сприймаються, визначаються, класифікуються, пояснюються й оцінюються в суттєво різний спосіб різними аналітиками, політиками чи урядовцями, тобто тими, хто безпосередньо бере участь у виробленні, ухваленні й реалізації політичних рішень. Якщо стосовно якихось навмисне злочинних дій посадовця ще є можливість виявити їх і зазначити як причину певної суспільної проблеми, то в багатьох суспільних, економічних і політичних процесах найчастіше про „винуватців” проблеми доводиться лише здогадуватись. Підвищення цін на житло, що відбулося в Україні за останні кілька років, одні пов’язували з об’єктивними ринковими процесами, інші – зі зловживаннями будівельників, махінаціями операторів ринку нерухомості та великими хабарями чиновникам для відведення землі під будівництво. А вибір лише однієї з цих причин як основи дій по вирішенню проблеми здешевлення житла тягне за собою принципово різні комплекси політичних та адміністративних заходів. Можна сказати, що будь-яка суспільна проблема різними акторами публічної політики сприймається і структурується відповідно до системи цінностей, позиції актора в політичній чи адміністративній ієрархії, ідеології, що сповідує політична партія, прагнень групи інтересів тощо. Звідси і випливає суб’єктивний характер того формулювання, яке ми зустрічаємо, наприклад, у преамбулі до закону, що вносить зміни у суспільну поведінку, принципи розподілу чи перерозподілу суспільних ресурсів, які надаються тій чи іншій суспільній групі, розміри цих ресурсів. Отже формулювання суспільної проблеми значною мірою визначає, які зміни будуть внесені до публічної політики.

3. Штучність проблем політики. Ця характеристика випливає з попередньої – суб’єктивності проблем політики, а також зі складності абсолютної більшості суспільних проблем і неможливості їх повного й остаточного вирішення. Визнання існування конкретної проблеми передбачає її сприйняття з позиції суспільних, політичних, культурних і побутових цінностей, які можуть відрізнятись у різних політиків, суспільних груп та інституцій. Інакше кажучи, суспільні проблеми не можуть існувати окремо від людей і груп, які визначають їх, і опис проблемної ситуації є штучною реконструкцією стану суспільства. Відповідно формулювання проблеми для політики (тобто, визначення причини чи причин, на усунення яких буде спрямовано діяльність в рамках цієї політики) також буде штучним, тобто, необ’єктивним, таким, що не відповідає повністю об’єктивній реальності, але нестиме на собі відбиток об’єктивних умов разом з їх суб’єктивним сприйняттям акторами політики.

4. Динаміка проблем політики. Суспільну проблему можна визначити багатьма шляхами, і відповідно існуватиме принаймні стільки ж способів її вирішення. Більше того, динаміка суспільних змін призводить до того, що будь-які рішення проблеми, здійснення яких вимагає певного тривалого часу, неминуче застарівають. Дослідження, визначення, формулювання й узгодження проблеми політики відбуваються в реальному масштабі часу, і цей процес може призвести до помітних змін не лише у гостроті прояву суспільної проблеми (проблема може загостритись чи, навпаки, ослабнути), але й у характері цієї проблеми. Наприклад, за час підготовки і проходження через Верховну Раду України Закону про вищу освіту (приблизно з 1997 по 2002 рр.) відбулися помітні зміни у структурі й характері діяльності вищих навчальних закладів, і замість встановлення нових норм Закон затвердив те, що вже фактично стало нормою в діяльності українських університетів[3].

З наведених міркувань випливає, що вже початковий етап вироблення політичних рішень – виявлення і визначення проблеми, на вирішення якої буде спрямоване це рішення, - протікає в умовах політичної боротьби, намаганнях конкуруючих політичних акторів подати ситуацію в суспільстві в цілому чи в окремих галузях суспільного життя таким чином, щоб рішення виявилося сприятливим для інтересів тієї чи іншої політичної сили. Інакше кажучи, діяльність, яку представники науки про державну політику подають як адміністративну чи аналітичну ([4]), насправді має всі ознаки суто політичного процесу: конкуренції політиків, політичних партій і представників бюрократії за реалізацію своїх групових, партійних чи ідеологічних інтересів.

У побутових умовах для того, щоб ухвалити рішення, потрібно, щоб проблема проявилася. В державному управлінні державні/політичні інститути існують для того, щоб працювати безперервно над вирішенням суспільних проблем, готуючи, ухвалюючи і впроваджуючи політичні та адміністративні рішення. Аналітичні, контрольні чи інші підрозділи органів виконавчої влади не лише постійно стежать за певними показниками у відповідній галузі, а й виконують затверджені заздалегідь плани підготовки до розгляду керівниками тих чи інших питань. У цій діяльності яскраво проявляються всі наведені вище характеристики проблем політики, в першу чергу через галузевий характер системи управління, а також розділення процесу підготовки, ухвалення і впровадження рішення між інституціями різного ієрархічного рівня, різної експертної позиції й повноважень тощо. Справді, якщо виявлена проблема стосується кількох галузей суспільного життя, то галузевий орган управління, прагнучи виправдати своє існування і не втратити отримувані для власного функціонування ресурси, звертатиме увагу в першу чергу на “свої“ аспекти, і лише під тиском вищих інстанцій встановлюватиме партнерські зв’язки з іншими інститутами. Крім того, винних у негараздах шукатимуть серед інших акторів, тим самим штучно і суб’єктивно спотворюючи реальну проблему. Нарешті, і для ініціалізації, і для припинення процесу розгляду й вирішення суспільної проблеми потрібна не лише “політична воля“, як люблять говорити політичні коментатори, а й певне обґрунтування, що може бути підготовлене лише в рамках окремої інституції.

[1] Dery David. Problem Definition in Policy Analysis. Lawrence, KS. University of Kansas Press. 1984.

[2] Данн Вільям Н. Державна політика: основи аналізу. /Пер. з англ. Г.Є.Краснокутського. - Одеса, АО БАХВА, 2005. – сс. 140-141.

[3] Льюис Даррелл Р., Дарвин Д. Гендель и Александр Демьянчук. Частное высше образование в странах с переходной экономикой: достижения, возможности и препятствия. /К.: Факт, 2007. -  176 с.

 

[4] Коліушко Ігор. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні. /К: Факт. 2002. Тертичка Валерій. Державна політика: аналіз та здійснення в Україні. /К.: Видавництво Соломії Павличко «Основи», 2002.

< Попередня   Наступна >
 
Авторизація
Пошук