258

---

О.З. Панкевич,

М.П. Кілик

ПРОПОРЦІЙНА ВИБОРЧА СИСТЕМА В УКРАЇНІ: ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ

Аналізується новітній вітчизняний досвід проведення парла­ментських виборів, вносяться деякі пропозиції щодо удосконалення пропорційної виборчої системи в Україні.

Ключові слова: парламентські вибори, пропорційна виборча система, виборчі кампанії.

Постановка проблеми. Як відомо, участь у виборах є для біль­шості громадян України основною формою участі у політичному житті держави та, як правило, єдиною можливістю вплинути на хід політич­них подій та на розстановку владних сил.

Упродовж останніх років, що позначилися нестабільністю у внутрішньополітичному житті країни, тривали жваві дискусії навколо проблем обрання законодавчого органу нашої держави. Адже зважаю­чи на вагоме місце Верховної Ради України у системі органів держав­ної влади, особливо актуальним є розроблення такого механізму об­рання її складу, який би забезпечив найповніше представництво всіх верств населення, а сама Рада при цьому залишалася самостійним та дієвим суб’єктом у системі трьох гілок влади і одночасно без так званої «тиранії парламенту». Необхідним чинником для цього, звичайно, є застосування виборчої системи, яка б відкривала перспективи чіткі­шої структурованості парламенту, посилення його відповідальності за наслідки своєї діяльності. Тому полеміка щодо недоліків виборчого процесу не припиняється, а питання обрання найоптимальнішої вибо­рчої системи у реаліях нашої держави залишаються актуальними для обговорення експертами та фахівцями.

Стан дослідження. У вітчизняній та зарубіжній літературі різ­номанітні аспекти проблеми застосування виборчих систем знайшли своє відображення у працях таких вчених, як К. Бабенко, М. Б

аглай, О. Барабаш, К. Барановський, А. Георгіца, О. Марцеляк, А. Мішин, М. Савчин, М. Ставнійчук, Б. Страшун, Т. Хартлі, В. Шаповал та ін. Проте, як видається, недостатню увагу було приділено аналізу засто­сування пропорційної виборчої системи в Україні та окресленню шляхів її вдосконалення.

Виклад основних положень. Уже двічі за часів незалежності України пропорційна виборча система була застосована на виборах до законодавчого органу нашої держави. Вперше за принципами виключ­ної пропорційності Верховна Рада була обрана на чергових виборах 26 березня 2006 р. Незважаючи на досить активні спроби декотрих політиків після цих виборів провести реформацію виборчої системи, дострокові парламентські вибори 30 вересня 2007 р. було проведено все ж таки за принципами пропорційності, встановленими законом «Про вибори народних депутатів України» від 25 березня 2004 р. [1].

Саме цю систему (від лат. proportionalis - той, що має правильне співвідношення), яка передбачає розподіл місць у парламенті між партія­ми пропорційно кількості поданих за них голосів виборців, вважають найдемократичнішою. Завданням пропорційної виборчої системи є досяг­нення певного балансу у представництві соціальних груп та партій, які їх представляють у парламенті [2, c. 104]. До речі, саме пропорційна виборча система є найрозповсюдженішою виборчою системою: вона застосову­ється при формуванні вищих законодавчих органів у більш як шістдесяти країнах світу, у тому числі тією чи іншою мірою у двадцяти з двадцяти семи держав Європейського Союзу (Австрія, Бельгія, Болгарія, Греція, Данія, Естонія, Латвія, Люксембург, Іспанія, Італія, Кіпр, Нідерланди, Польща, Португалія, Румунія, Словаччина, Словенія, Фінляндія, Чехія, Швеція). Проте рідко пропорційна система використовується у «чистому вигляді», що спричинено певними історичними особливостями, характер­ними для тої чи іншої держави [3].

Всі пропорційні виборчі системи, які застосовуються у країнах ЄС, можна класифікувати за декількома критеріями:

за величиною виборчих округів – у більшості країн ЄС депута­ти парламенту (нижніх палат) обираються в декількох багатомандат­них виборчих округах, і лише у Словаччині та Нідерландах вибори проводяться у загальнодержавному багатомандатному окрузі;

за ступенем «персоніфікованості» пропорційної системи: а) на пропорційні виборчі системи з преференційним голосуванням – розподіл мандатів між кандидатами від партій здійснюється не в по­рядку черговості, визначеної списком, а залежно від того, скільки го­лосів на свою підтримку отримав кожний кандидат від партії; б) на пропорційні системи, за яких партії самі визначають, чи варто надава­ти виборцям право визначати порядок проходження кандидатів; в) на пропорційні виборчі системи з голосуванням переважно за закриті списки – надані виборцям преференції окремим кандидатам можуть змінити визначений порядок проходження кандидатів лише у випадку, якщо рівень підтримки кандидата є досить високим – 10% голосів за партію; г) на пропорційні виборчі системи з голосуванням за закриті списки (виборці не впливають на визначений партійним списком по­рядок проходження кандидатів до парламенту або палати);

за рівнем (стадіями) розподілу мандатів між партіями: а) на пропорційні системи з розподілом мандатів безпосередньо в округах, в яких проводились вибори; б) на пропорційні системи з розподілом не­розподілених мандатів на вищому – регіональному та/або загальноде­ржавному – рівні;

за способами розподілу нерозподілених мандатів між партіями: а) з розподілом нерозподілених мандатів на основі методу д’Ондта – шля­хом ділення невикористаних голосів кожної партії на послідовний ряд чисел – 1, 2, 3, 4 і т.д., і передачі мандатів тим партіям, які в результаті ділення отримали найбільші залишки; б) з розподілом нерозподілених мандатів на основі методу Сен-Лагю – шляхом ділення невикористаних голосів кожної партії на послідовний ряд непарних чисел – 1, 3, 5, 7 і т.д., і передачі мандатів тим партіям, які в результаті ділення отримали найбі­льші залишки; в) з розподілом нерозподілених мандатів на основі модифі­кованого методу Сен-Лагю – шляхом ділення невикористаних голосів кожної партії на послідовний ряд непарних чисел, однак поділ починаєть­ся не з одиниці, а з 1,4; 3; 5; 7 і т.д. і передачі мандатів тим партіям, які в результаті ділення отримали найбільші залишки; г) з розподілом мандатів на основі «датського методу» – шляхом ділення невикористаних голосів на такі дільники: 1, 4, 7, 10, 13, 16, і т.д.; д) з розподілом вільних мандатів за методом найбільших залишків;

5) за способом визначення партій, які допускаються до участі у розподілі мандатів в округах: а) до участі у розподілі мандатів допус­каються партії, які отримали на свою підтримку кількість голосів, яка дорівнює виборчій квоті Т. Хера - кількості голосів за всі партії, поді­лену на кількість мандатів; б) до участі у розподілі мандатів допуска­ються партії, які отримали на свою підтримку кількість голосів, яка дорівнює виборчій квоті Друпа - кількості голосів за всі партії, поді­лену на кількість мандатів плюс один; в) до участі у розподілі мандатів допускаються партії, які отримали встановлений відсоток голосів ви­борців на свою підтримку [4, с 40-42].

У цьому контексті доцільно провести короткий порівняльний аналіз застосування пропорційної складової виборчої системи на всіх парламентських виборах в Україні від 1990 р.

Відтоді весь депутатський склад парламенту нашої держави оновлювався шість разів. Під час виборів 1990 р. та дострокових пар­ламентських виборів 1994 р. виборча система була суто мажоритар­ною; вибори 1998 р. та 2002 р. було проведено за змішаною (мажори­тарно-пропорційною) виборчою системою, де 225 депутатів обиралося в одномандатних виборчих округах на основі відносної більшості, інші 225 - за списками кандидатів у депутати від політичних партій, вибор­чих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного представництва, при цьому прохідний бар’єр пропорційної складової становив 4 відсотки [5]. І, нарешті, ви­бори 2006 та 2007 р. проводилися за правилами виключної пропорцій­ності, при чому загороджувальний бар’єр було зменшено до трьох від­сотків. Отже, ми обмежимося характеристикою результатів парламент­ських виборів за останні чотири виборчі кампанії, а саме у їх пропорційній складовій. Така характеристика дасть змогу, на нашу дум­ку, простежити основні тенденції застосування принципів пропорційно­сті під час виборів до єдиного законодавчого органу нашої країни.

Виборча кампанія 2007 р. була для українського виборця значно простішою порівняно з попередніми виборами народних депутатів у березні 2006 р., коли голосування за партійними списками відбувалося вперше. В останніх виборчих перегонах взяла участь найменша за останні чотири виборчі кампанії кількість партій та блоків. Так, у 1998 р. за право участі у розподілі депутатських мандатів боролися 30 партій та блоків, у 2002 р. - 33, 2006 р. - 45, і нарешті, у 2007 р. - лише 20 [6]. Варто також зазначити, що за роки незалежності у суспі­льстві з’явилася більша довіра громадян до партій та їх діяльності, а з 2006 р. останні стали фактично єдиними суб’єктами формування депу­татського складу Верховної Ради України, що є одним з проявів демо­кратичних процесів. Адже, як видається, основним суб’єктом вибор­чих кампаній повинні бути саме політичні партії, тим більше, що голо­вною метою будь-якої політичної партії є участь у політичному процесі, завоювання та здійснення державної влади [7, с. 23].

Коли йдеться про кількість партій, які зуміли подолати виборчі бар’єри та провести своїх представників у вищий законодавчий орган держави, то простежується незначна тенденція до зменшення кількості партій-переможців. Так, якщо у 1998 р. прохідний бар’єр подолали 8 учасників виборчих перегонів, у 2002 – 6, то в 2006 та 2007 р. їх чи­сельність становила лише 5, і це при тому, що відсоток виборчого по­рогу, як уже зазначалось, було зменшено.

Окремо можна сказати про зменшення відсотка тих виборців, які взяли участь у голосуванні, але при цьому не одержали своїх пред­ставників у депутатському корпусі, оскільки політичні сили, за які во­ни голосували, не зуміли подолати встановленого виборчого порогу. Так, якщо кількість не представлених виборців у 1998 р. становила 34,24 відсотка, то у 2002 р. – 24,28, у 2006 р. – 22,27 і 2007 р. – 11,42 відсотка [8]. Таким чином, йдеться про збільшення пропорційно­сті результатів виборів.

Власне, щодо визначення пропорційності, тобто рівня співвід­ношення відсотка депутатських мандатів у парламенті до відсотків голосів, отриманих виборчим списком партії на виборах, то є кілька методів такого обчислення. Найпоширенішим з них є індекс пропор­ційності Гюнтера, що вираховується за формулою: Ip=100-(V1-S1)+(V2-S2)+…(Vn-Sn)/ 2, де Ip – позначення індексу пропорційності; V – відсоток отриманих партією на виборах голосів; S – відсоток оде­ржаних партією мандатів у парламенті; n – кількість партій, які прове­ли своїх депутатів до парламенту [9, c. 94]. Отже, провівши обрахунок за індексом Гюнтера, отримаємо такі результати: Ір пропорційної складової виборів 1998 р. становив 82,9 відсотка, 2002 р. – 87,86, 2006 р. – 88,86 відсотка. Найбільший показник індексу було досягнуто на останніх парламентських виборах, який відповідно становив 94,29 відсотка. Таким чином, простежується поступове збільшення рівня пропорційності та наближення його до найвищої позначки, яка теоретично повинна дорівнювати ста відсоткам.

Одночасно необхідно розглядати питання про удосконалення виборчого законодавства з метою унеможливлення використання на­явних у ньому недоліків та прогалин окремими зацікавленими полі­тичними силами у своїх інтересах. При цьому видається доцільним врахувати багаторічні напрацювання у цій галузі права країн - членів Європейського Союзу, що також має важливе наукове та практичне значення з огляду на євроінтеграційні процеси в Україні [10]. Однак втілення позитивного міжнародного досвіду державотворення має від­буватися через призму власних здобутків і помилок, із врахуванням потреб та особливостей, притаманних саме нашому суспільству.

Так, об’єктивно виправданим на сучасному етапі нововведенням до виборчого законодавства був би диференційований підхід до участі партій та блоків у виборчому процесі через запровадження «прогресив­ного виборчого бар’єра» (вищого прохідного бар’єра для виборчих бло­ків партій порівняно з окремими партіями). На сьогодні в Україні партії та політичні блоки не розрізняються як суб’єкти виборчого процесу. Це зумовлює об’єднання партій лише для участі у виборчій кампанії, що фактично є обманом виборців, а, окрім того, гальмує становлення дієвих політичних партій і тим паче не сприяє подоланню дрібнопартійності.

Таку позитивну практику мажоритарної виборчої системи, як персоніфікація виборів, для пропорційної моделі є можливим застосу­вати шляхом введення преференційного голосування. Це «відкриє» списки виборцям, надасть їм можливість впливати на персональний склад представницького органу, не дозволить перетворити процес складання списку в закриті партійні торги та попередить внутрішньо­партійну корупцію. Однак запровадження преференційного голосу­вання дещо ускладнює технологію голосування, а також потребує ви­сокої політичної культури виборців.

За результатами останніх парламентських виборів депутатські ма­ндати одержали лише 37 жінок, що становить близько 8 відсотків від зага­льної кількості обраних парламентарів [11]. У зв’язку з цим заслуговує на увагу запровадження до вітчизняного законодавства про вибори народних депутатів норм про гендерну рівність представництва, що є проявом зага­льноєвропейської тенденції. У країнах-членах Європейського Союзу ви­користовуються різні механізми забезпечення представництва жінок у виборних органах: 1) застосування пропорційних виборчих систем (про­порційні системи загалом сприяють розвитку жіночих партій; голосуван­ня за «закриті списки» кандидатів в умовах, коли в процесі формування списків дотримано гендерний баланс, збільшують частку представництва жінок у виборних органах); 2) обмеження на законодавчому рівні кількос­ті представників кожної статі у списках; 3) встановлення на законодавчо­му рівні санкцій за порушення гендерного балансу в процесі висування кандидатів; 4) встановлення на законодавчому рівні стимулів (у тому чис­лі – фінансових) для партій, які сприяють обранню жінок в представниць­кі органи; 5) встановлення самими партіями квот представництва жінок у списках кандидатів [4, с. 97–98].

Для України доцільно врахувати також той факт, що вибори у пе­реважній більшості держав Європейського Союзу проводяться у декіль­кох багатомандатних виборчих округах, що дає гарантовану можливість всім регіонам пропорційно бути представленими у парламенті. Адже про­ведення виборів у загальнонаціональному окрузі за жорсткими виборчими списками кандидатів створює можливості для виникнення диспропорцій у представництві у вищому законодавчому органі окремих регіонів країни та не сприяє розвитку регіональних партійних організацій. Відтак єдиний загальнодержавний округ краще підходить для держав з невеликою тери­торією та небагато чисельним складом парламенту.

Одночасно слід на законодавчому рівні також вирішити про­блеми запобігання можливим фальсифікаціям, урегулюванням проце­дури фінансування виборчого процесу, недопущення застосування «адміністративного ресурсу» тощо. Разом із удосконаленням окремих законодавчих норм щодо виборів до Верховної Ради особлива увага повинна приділятися пришвидшенню кодифікації всього виборчого законодавства України.

Висновок. Очевидно, що двох виборчих кампаній не достатньо для того, щоб з упевненістю сформулювати всі механізми впливу про­порційної виборчої системи на поствиборчу розстановку політичних сил у державі, враховуючи нестабільний політичний клімат в Україні. При цьому сама по собі пропорційна система не дасть для держави жодних позитивних результатів без політично відповідальних та на­лаштованих на співпрацю обраних членів представницького органу. І навіть попри можливу жорстку партійно-фракційну дисципліну, за якої, як вважають, основні правила політичної гри диктує партійна верхівка, завжди залишається місце для продуктивної парламентської діяльності для принципових компетентних політичних гравців, які ус­відомлюють необхідність досягнення компромісних рішень.

________________

Див.: Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 27–28. – Ст . 366.

Конституційне право зарубіжних країн: навч. посібник / за заг. ред. В.О. Ріяки. - К.: Юрінком Інтер, 2002. - 512 с

Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. - К.: IFES, 1995. - 389 с

Вибори в Європейському Союзі / за ред. Д.С. Ковриженка; Лабора­торія законодавчих ініціатив. - К.: ФАДА, ЛТД, 2006 - 156 с

Законодавство України. [Електронний ресурс]. Режим доступа: www.zakon.rada.gov.ua.

Протокол ЦВК про результати виборів народних депутатів України від 15.10.2007 р. [Електронний ресурс]. Режим доступа: www.cvk.gov.ua.

Примуш М. Право і утворення політичних партій / М. Примуш // Право України. - 2004. - № 1. - С. 22-25.

Офіційний веб-сайт Центральної виборчої комісії України. [Електро-нний ресурс]. Режим доступа: www.cvk.gov.ua.

Рагозин Н.П. Развитие партийной системы Украины / Н.П. Рагозин // Полис. - 2004. - № 1 (78).

Див.: Панкевич О.З. Проблеми вдосконалення виборчої системи України в контексті досвіду країн - членів Європейського Союзу / О.З. Пан­кевич, М.П. Кілик // Вибори та демократія. - 2009. - № 1 (19). - С 5-12.

Див.: Урядовий кур’єр. - 2007. - № 199. - 27 жовтня.