572

---

Н. В. ІЛЬЄВА,

старший викладач кафедри конституційного права та правосуддя економіко-правового факультету Одеського національного університету імені 1.1. Мечникова

ОСОБЛИВОСТІ АДМШІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВІДНОСИН У СФЕРІ УПРАВЛІННЯ НОТАРІАТОМ

Визначено особливості адміністративно-правового регулювання відносин у сфері управління нотаріатом. Виділено види управління нотаріальною діяльністю в Україні.

Розкриття змісту адміністративно-право­вого регулювання відносин у сфері управління нотаріатом та визначення їх місця у нотаріаль­но-правових відносинах передбачає вирішення декількох проблем: по-перше, визначення сутності управління нотаріатом, його структури та співвідношення із державним регулюванням нотаріальної діяльності; по-друге, визначення кола адміністративно-правових відносин у сфері управління нотаріатом.

У цьому контексті слід відзначити роботи Г. Ю. Гулєвської, С. Я. Фурси, В. М. Черниша, О. О. Гріненко, Л. Е. Ясінської, К. І. Федорової тощо. Праці зазначених учених покладені в основу формування підходу до вивчення про­блеми адміністративно-правового регулювання відносин у сфері управління нотаріатом в Україні.

У наукових дослідженнях з адміністратив­ного права проблема управління нотаріальною діяльністю розглянута недостатньо. Можна відзначити роботу Г. Ю. Гулєвської, у якій проаналізовано організаційно-правові аспекти державного регулювання нотаріальної діяль­ності [1], К. І. Федорової, у якій розглянуто проблеми адміністративно-правового регулю­вання приватної нотаріальної діяльності [2]. Ці дослідження є одними з перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці, де проаналізовано проблеми вдосконалення регулюючого впливу норм адміністративного права на нотаріальну діяльність. Разом із тим, вис

новки вчених не сприймаються як остаточні. Так, робота Г. Ю. Гулєвської була підготовлена у 2004 р. і з того періоду доктринальні положення науки адміністративного права зазнали певних змін щодо розвитку теоретичних основ соціального управління взагалі і державного управління як одного з його видів, посилення аргументації стосовно визначення різниці між категоріями «державне управління» і «державне регулю­вання», зазнало змін і правове регулювання відносин у сфері нотаріату. Дослідження К. І. Федорової стосувалось проблематики ре­гулювання тільки приватної нотаріальної дія­льності. Проблема ж управління нотаріатом загалом залишилась поза увагою вчених.

Отже, актуальність дослідження проблеми визначення правової природи відносин у сфері управління нотаріатом ґрунтується, насамперед, на її соціально-правовому аспекті, пов'язаному із необхідністю доктринального обґрун­тування напрямків подальшої оптимізації управління нотаріатом та їх впровадження у чинне законодавство.

В Енциклопедії цивільного права України визначення сутності нотаріату здійснюється не лише через норму ст. 1 Закону України «Про нотаріат» [3], де надано поняття нотаріату. Так, під поняттям «нотаріат» запропоновано розуміти не тільки систему існуючих органів та посадових осіб, а й нотаріальну процедуру та правовідносини, що притаманні кожному угрупованню, поряд із організаційною структурою системи. До системи нотаріату віднесено не органи, а окремих нотаріусів, їх об'єднання та посадових осіб, на яких покладено обов'язок учиняти нотаріальні дії [4, с 543]. Спираючись на вказаний підхід до змісту нотаріату, виділе­но наступні види відносин у сфері нотаріату: а) відносини, що складаються з приводу встановлення правового статусу суб'єкта нотаріальної діяльності; б) відносини, які виникають, змінюються і припиняються у зв'язку з учи­ненням нотаріальних дій; в) відносини з організації нотаріату.

Нотаріат як певна організаційна структура, що функціонує в державі, а також правовідно­сини відповідного виду, зазнає зовнішнього владно-організуючого впливу з боку уповно­важених державних органів (їх посадових осіб) з метою реалізації останніми державних функцій. Отже, варто вказати на те, що нотаріат може бути об'єктом управління, і тому є підстави зазначити наявність такого соціального явища, як управління нотаріатом.

Відсутність визначення відмінностей між державним управлінням та державним регулюванням нотаріальної діяльності зумовлює актуальність наукового пошуку в цьому напрямку. У даній статті проаналізовано насамперед зміст соціального управління як широкої категорії, якою охоплено організаційний вплив не лише органів виконавчої влади, а й органів місцевого самоврядування, громадських організацій.

У доктрині адміністративного права соціальне управління визначено як здійснення цілевстановлюючого, організуючого і регулюючо­го впливу на спільну (колективну) діяльність людей з метою ефективного досягнення спіль­них результатів відповідно до реальних суспільних потреб. У такому контексті управління нотаріатом слід відносити саме до соціального управління.

Визначаючи місце управління нотаріатом у соціальному управлінні, необхідно звернутись до класифікації його видів. Найпоширенішою класифікацією видів соціального управління є їх подія за ознакою характеру діяльності суб'єктів: а) державне управління (суб'єкт управління - держава, її органи); б) самоврядне управління (суб'єкт управління - органи місцевого самоврядування); в) громадське управління (суб'єкт управління - органи громадських ор­ганізацій), інших об'єднань громадян; г) кор­поративне управління (суб'єкт управління органи господарських товариств та об'єднань підприємств) [5, с 74-75]. Цей підхід передбачає віднесення управління нотаріатом до дер­жавного управління, оскільки його суб'єктом є держава в цілому, і вона визначає стратегію розвитку інституту нотаріату та органи вико­навчої влади (їх посадові особи) - Міністерство юстиції України, Головне управління юсти­ції Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, управління юстиції в областях, містах Київ та Севастополь. Крім того, діють держав­ні нотаріальні архіви, які є складовою Націо­нального архівного фонду. У державних нотаріальних архівах тимчасово зберігаються нотаріальні документи.

Нотаріальні дії можуть учиняти не лише державні і приватні нотаріуси. Управління нотаріатом передбачає наявність також інших суб'єктів нотаріальної діяльності. Статтею 37 Закону України «Про нотаріат» встановлено, що в населених пунктах, де немає нотаріусів, нотаріальні дії вчиняються уповноваженими на це посадовими особами органу місцевого самоврядування. Певні нотаріальні дії (посвідчення заповітів) можуть учинятись головними лікарями, їх заступниками з медичної частини або черговими лікарями цих лікарень, госпіталів, інших стаціонарних закладів охорони здоров'я, а також начальниками госпіталів, директорами або головними лікарями будинків для осіб похилого віку та інвалідів, капітанами суден, начальниками пошукових експедицій, командирами військових частин, з'єднань, установ, військово-навчальних закладів, начальниками установ виконання покарань, начальниками слідчих ізоляторів. Окремі з перелічених посадових осіб можуть засвідчувати довірено­сті. Нотаріальні дії можуть бути вчинені кон­сульськими установами.

У доктрині адміністративного права дове­дено, що найважливішою особливістю державного управління є його зв'язок із застосуван­ням державної влади з боку відповідних органів держави з метою виконання всіх її ос­новних цілей, завдань і функцій. Державне управління в адміністративному праві визна­чено як нормотворчу і розпорядчу діяльність органів виконавчої влади з метою владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах, а також внутрішньоорганізаційне управ­ління в апараті всіх державних органів з метою належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень. Використовую­чи в науковому і нормотворчому обігу поняття «державне управління», доцільно враховувати його фактичну реалізацію: 1) у сфері виконав­чої влади, тобто з боку тільки органів виконав­чої влади щодо будь-яких зовнішніх керованих об'єктів; 2) у внутрішньоорганізаційній сфері, тобто з боку апарату всіх державних органів (включаючи органи виконавчої влади), а також щодо підлеглих їм ланок (так зване внутрішньо-організаційне управління) [5, с 75-78].

Дещо ширший підхід до сутності державно-го управління запропоновано у Великому енциклопедичному юридичному словнику за редакцією Ю. С. Шемшученка. Державне управління визначено як вид діяльності органів держави виконавчого і розпорядчого характеру, який полягає в організуючому впливі на суспільні відносини в економічній, соціально-культурній і адміністративно-політичній сферах шляхом застосування державно-владних повноважень. Однак далі за текстом підхід до визначення сутності державного управління передбачає його розуміння, спираючись саме на діяльність органів виконавчої влади [6, с 169].

Згідно з таким підходом, діяльність Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, управління юстиції в областях, містах Київ та Севастополь (їх посадових осіб) можна віднести до державного управління, яке здійснюється стосовно зовнішніх керованих об'єктів - осіб, які вчиняють нотаріальні дії. Щодо управлінського впливу інших державних органів, посадових осіб слід зазначати, що такий вплив слід охарактеризувати як внутрішньоорганізаційний, який реалізується насампе­ред у межах функції кадрового забезпечення, визначення організаційної структури, застосування заходів дисциплінарного впливу тощо.

Участь місцевого самоврядування в управ­лінні нотаріатом дозволяє говорити і про муні­ципальне управління нотаріатом. Управління нотаріатом з боку органів місцевого самовря­дування реалізується у межах внутрішніх кад­рових призначень посадових осіб місцевого самоврядування, уповноважених щодо здійснення нотаріальних дій.

В управлінні нотаріатом слід виділити і громадське управління. У 1993 р. на конфере­нції державних нотаріусів була створена добровільна громадська організація нотаріусів -Українська нотаріальна палата, яка діє й сьогодні. Українська нотаріальна палата зареєстрована Міністерством юстиції України як добро­вільне громадське об'єднання нотаріусів. Нині Українська нотаріальна палата об'єднує 4000 державних і приватних нотаріусів, а в усіх об­ластях створені регіональні відділення. Українська нотаріальна палата є колективним членом Спілки юристів України [7, с 14]. В окремих регіонах нотаріуси об'єдналися в асо­ціації, гільдії, які є колективними членами Па-лати. Українська нотаріальна палата прийнята як спостерігач до світової організації нотаріусів - Міжнародного союзу латинського нотарі­ату, який об'єднує нотаріати 80 країн [8]. Статутом Української нотаріальної палати визначено її основні завдання: підвищення ролі нотаріату в умовах формування в Україні рин­кових відносин, престижу професії нотаріуса, створення умов для активної діяльності членів нотаріальної палати на основі єдності їх про­фесійних інтересів; сприяння вдосконаленню діяльності нотаріусів членів Палати щодо правового обслуговування громадян, підпри­ємств і організацій; надання членам Палати методичної та інформаційної допомоги; забезпечення захисту законних соціальних інтересів членів палати, реалізації їх прав; сприяння у захисті інтересів громадян та організацій при заподіянні їм шкоди з вини нотаріуса; сприяння розвитку міжнародних зв'язків з метою змі­цнення наукових і професійних контактів чле­нів нотаріальної палати, обміну досвідом, співробітництва з міжнародними організаціями нотаріату [9].

Серед громадських організацій слід назвати також Академію нотаріату, яка є всеукраїнсь­кою громадською організацією, що діє на підставі Статуту, зареєстрованого Міністерством юстиції України 17 березня 2009 р. за № 474/5, свідоцтво № 3070. У лютому 2010 р. між Міні­стерством юстиції України та цією громадсь­кою організацією був підписаний Меморандум про співпрацю, спрямований на підвищення фахового рівня нотаріусів. Слід зауважити, що в чинному Законі України «Про нотаріат» регламентовано правовий режим переважно дер­жавного управління нотаріатом. Щодо управління з боку органів місцевого самоврядування, то вказані питання урегульовані лише в частині, що стосується встановлення порядку кадрових призначень та надання повноважень щодо вчи­нення нотаріальних дій окремим категоріям посадових осіб місцевого самоврядування. Проблематика громадського управління нотаріатом узагалі врегульована лише в загальних рисах.

Співвідношення категорій «державне управління» і «державне регулювання» щодо нотарі­ату слід визначати також з огляду на доктрину адміністративного права.

Державне регулювання створює умови для діяльності суб'єктів та об'єктів управління в напрямі, який є бажаним для держави і за яким відбуватиметься розвиток системи управління в цілому. Державне регулювання є більш широким поняттям, ніж державне управління, оскільки охоплює ширшу сферу діяльності держави. До того ж, як слушно зазначено в літературі, існування державного регулювання без державного управління неможливе [5, с 83].

Таким чином, питання державного управління нотаріатом стосуються цілеспрямованого впливу безпосередньо на об'єкти управління, використання методів управління, що передбачають упорядкування діяльності об'єктів. Це можуть бути не лише методи переконання і примусу, які посідають центральне місце серед видів методів державного управління, а й методи, реалізація яких відбувається у формі імперативних приписів: встановлення обов'язковості вчинення певних дій; заборона вчинення певних дій; здійснення реєстраційних дій; проведення контролю і нагляду тощо [5, с 298].

Державне регулювання нотаріату, згідно із положеннями адміністративно-правової доктрини, пов'язане не стільки із впливом на об'єкти управління, скільки на середовище функціонування нотаріату. Це стосується, на-приклад, визначення напрямків реформування нотаріату, встановлення умов та обсягів фінансування нотаріальної діяльності тощо. Згідно з ч. 1 ст. 2-1 Закону України «Про нотаріат» державне регулювання нотаріальної діяльності полягає у встановленні порядку допуску гро­мадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, порядку вчинення но­таріальних дій; у визначенні органів та осіб, які вчиняють нотаріальні дії та які здійснюють контроль за організацією нотаріату і нотаріаль­ною діяльністю в Україні, перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріусів та виконання ними правил нотаріального діловодства; у визначенні ставок державного мита, яке справляється державними нотаріусами; у встановленні розмірів плати за надання додаткових інформаційно-технічних послуг та порядку її справляння.

Отже, законодавець фактично включає до державного регулювання нотаріату і державне управління ним. Так, у межах ст. 2-1 зазначеного Закону з позицій адміністративно-правової доктрини під державним управлінням но­таріальною діяльністю розуміємо застосування заходів щодо зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, здійснення контролю за організацією нотаріальної діяльності, перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріусів та виконання ними правил нотаріального діловодства.

Отже, специфіка управління нотаріатом виявляється в існуванні трьох його видів - дер­жавного управління, громадського управління та управління з боку органів місцевого само­врядування. Державне управління здійснюєть­ся Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Ради Міністрів Автоном­ної Республіки Крим, управлінням юстиції в областях, містах Київ та Севастополь (їх посадовими особами), а також іншими державними органами у межах виконання внутрішньоорганізаційної функції кадрового забезпечення. Останнє стосується й управління нотаріатом з боку органів місцевого самоврядування. Громадське управління нотаріатом здійснюється

Українською нотаріальною палатою як добро­вільним громадським об'єднанням нотаріусів. Державне управління нотаріатом стосується цілеспрямованого впливу безпосередньо на об'єкти управління, використання методів управління, що передбачають упорядкування діяльності об'єктів. Такими методами є пере-конання і примус, у тому числі - зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності. Державне регулювання нотаріату пов'язане не стільки із впливом на об'єкти управління, скільки на середовище функціонування нотаріату. Саме тому суб'єктами державного регулювання можна визначити не лише органи виконав­чої влади, органи місцевого самоврядування, громадські організації, а й ті державні органи, до повноважень яких належить формування чинного законодавства, створення умов функціонування нотаріату. Так, до суб'єктів державного регулювання нотаріальної діяльності слід віднести Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України.

Державне регулювання нотаріальної діяль­ності визначено як опосередкований організуючий вплив уповноважених органів на нотаріальну діяльність з метою створення належних умов її здійснення.

Управління нотаріатом являє собою сукуп­ність певних суспільних відносин. Норми ад­міністративного права надають цим управлін­ським відносинам форму адміністративно-правових. У доктрині адміністративного права визначено, що обов'язковим суб'єктом держав­но-управлінських відносин має бути суб'єкт державного управління, якими є насамперед органи виконавчої влади. Суб'єкти державного управління наділені повноваженнями держав­но-владного характеру, тобто одержують від держави право здійснювати розпорядчу функцію. Розпорядча діяльність управлінських суб'єктів виявляється: по-перше, у прийнятті загальнообов'язкових приписів; по-друге, в організації виконання зазначених приписів; по-третє, у здійсненні контролю за цим процесом.

Таким чином, до адміністративно-правових відносин у сфері управління нотаріатом нале­жать відносини, які виникають з приводу реалізації організаційно-розпорядчих повноважень суб'єктами таких відносин. До них належать: прийняття приписів, обов'язкових до виконання їх адресатами; організація виконання приписів; здійснення контролю за організацією виконання.

Список використаної літератури

Гулєвська Г. Ю. Організаційно-правові аспекти державного регулювання нотаріальної діяльності в Україні: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : 12.00.07 «Теорія управління; адміні-стративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Г. Ю. Гулєвська. - Ірпінь, 2004. - 19 с

Федорова К. I. Адміністративно-правове регулювання приватної нотаріальної діяльності в Україні: автореф. дис. на здобуття наук. канд. юрид. наук : 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / К. І. Федорова. - К., 2008. - 20 с.

Про нотаріат : закон України від 2 верес. 1993 р. № 3425-XII // Відомості Верховної Ради України. -1993. -№ 39. - Ст. 383.

Енциклопедія цивільного права України / відп. ред. Я. М. Шевченко.- К. : Ін Юре, 2009. - 952 с.

Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : . 2 т. Т. 2. Загальна частина / ред. колегія: В. Б. Авер'янов (голова) та ін. - К. : Юрид. думка, 2007. - 592 с

Великий енциклопедичний юридичний словник / за ред. Ю. С Шемшученка. - К. : Юрид. думка, 2007.-992 с

Сміян Л. С Нотаріат в Ук–аїні : навч. посіб. / Л. С Сміян, Ю. В. Нікітін, П. Г. Хоменко ; за ред. Ю. В. Нікітіна. - К. : КНТ, 2007. 680 с

Українська нотаріальна палата [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// palata.notariat.org. ua/aboutunp.

Статут Української нотаріальної палати [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://palata.notariat.org.ua/aboutunp/about/doc/118.html.