Наукові статті Трудове право ЛОКАЛЬНЕ ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВНУТРІШНЬОГО ТРУДОВОГО РОЗПОРЯДКУЛОКАЛЬНЕ ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВНУТРІШНЬОГО ТРУДОВОГО РОЗПОРЯДКУ
| Наукові статті - Трудове право |
ЛОКАЛЬНЕ ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВНУТРІШНЬОГО ТРУДОВОГО РОЗПОРЯДКУ
Ю. Пилипенко
Розглянено питання правового регулювання внутрішнього трудового розпорядку на підприємствах. Акцентовано на провідній ролі локальних нормативних актів, зокрема Правил внутрішнього трудового розпорядку. Проаналізовано також досвід регулювання цієї сфери відносин у зарубіжних країнах. Подано пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання внутрішнього трудового розпорядку.
Ключові слова: Внутрішній трудовий розпорядок, Правила внутрішнього розпорядку, локальні норми права, колективний договір.
Принцип оптимального поєднання централізованого і локального правового регулювання є однією з важливих засад функціонування трудового права у системі права України [1, с. 50–51]. Ця фундаментальна категорія трудового права та її складові частини завжди були і будуть у центрі уваги науковців. Зокрема, локальне правове регулювання, його поєднання з централізованим регулюванням трудових відносин є одним з головних напрямів дослідження проф. Р.І. Кондратьєва [2–4]. Останніми роками в Україні були написані і дисертаційні дослідження локального правового регулювання за трудовим правом [5]. Незважаючи на це, внутрішній трудовий розпорядок та його правове регулювання не стали самостійним предметом згаданих наукових досліджень. Схожа ситуація властива і для навчальної правової літератури в Україні. В одних підручниках локальне правове регулювання внутрішнього трудового розпорядку не знаходить свого відображення [6], в інших воно подано лише у загальному ракурсі [7]. Тому тема пропонованої статті – актуальна, а її метою є з’ясування ролі локального правового регулювання у визначенні внутрішнього трудового розпорядку та розкритті системи локальних нормативно-правових засобів, що забезпечують цей розпорядок.
Розглядаючи співвідношення централізованого і локального правового регулювання суспільних відносин, Р.І. Кондратьєв зазначає, що „норми загального значення, які розраховані на їхню наступну конкретизацію, і норми локальні як результат конкретизації – це складові частини … галузі права. Оскільки одним з проявів погодженості права є ієрархія правових норм, то він закономірно робить висновок, „що в окремо взятих галузях права визначальне місце займають норми загального значення” [4, с. 43–44]. Більше того, автор прямо наголошує, що „локальне правове регулювання має вторинне значення, можливість його застосування, як правило, передбачена законодавством” [4, с. 16]. Як бачимо, науковець фактично (можливо, і не бажаючи цього) провів градацію правового регулювання.
З цією правовою позицією важко погодитися з огляду на те, що як видається, тут відбулася підміна різних правових явищ, а саме – значення (ролі) того чи іншого правового регулювання зі сферою, яка визначає можливість здійснення відповідного правового регулювання. Те, що локальне правовстановлення не повинно виходити за межі і суперечити стандартам, визначеним для нього централізованими нормами, не свідчить про вторинність його значення у правовому регулюванні трудових відносин. Погодимося з думкою П.Д. Пилипенка, який вважає що локальна нормотворчість у трудовому праві – це фактично такий же напрям встановлення умов праці, як і централізовані правові приписи [1, с. 48]. „У теперішній час вже не можна не бачити самостійної нормотворчої діяльності роботодавця, що явно виходить за межі конкретизації законодавства про працю і заповнення його прогалин. Джерелом локальної нормотворчості є не тільки і навіть не стільки державний дозвіл, її санкціонування, скільки природа організації як структури громадянського суспільства …, як соціально-економічної одиниці, що володіє автономією, необхідним елементом організаційної єдності якої є господарська (хазяйська) влада” [8, с. 151].
Дещо іншого погляду дотримується А.Р. Саркісов. Він вважає, що локальне правове регулювання внутрішнього трудового розпорядку „доповнює централізоване регулювання і поєднується з ним, оскільки поєднуються загальнонародні інтереси, інтереси колективів підприємств (об’єднань) і окремих трудящих” [9, с. 57–58]. Однак і таке бачення ролі локального правового регулювання не можна вважати беззаперечним. Доцільність та ефективність правового регулювання, відповідно, і застосування тих чи інших правових засобів, насамперед зумовлені суспільними відносинами, на які спрямоване таке регулювання. Сфера „локального регулювання – це, переважно, власне трудові відносини: трудовий договір, робочий час, час відпочинку, трудова дисципліна тощо. Інші ж інститути трудового права: працевлаштування, нагляд і контроль за дотриманням трудового законодавства, вирішення трудових спорів – традиційно і справедливо вважаються ділянками централізованого правового забезпечення” [1, с. 48].
Як бачимо, тип суспільних відносин, що становлять предмет трудового права, впливає на використання певного виду правового регулювання. Ті суспільні відносини, яким притаманний публічний характер, потребують централізованого правового регулювання (зокрема, відносини нагляду і контролю). І навпаки, ті суспільні відносини, які мають приватні договірні начала, потребують локального правового регулювання. Яскравим прикладом таких відносин є внутрішній трудовий розпорядок. Підтримуємо твердження про те, що практика локального регулювання дедалі більше відходить від використання локальних норм як елемента, що має доповнюючий характер у правовій системі, до визнання за ними самостійного регулятивного значення [10, с. 9].
Тривалий час роль локального правового регулювання у трудовому праві зводилася до конкретизації загальних і галузевих норм, прийнятих у централізованому порядку, і, як залишковий чинник, до заповнення правових прогалин. Однак звуження ролі локального правового регулювання лише до конкретизації норм (а такий підхід формувався і пропагувався самою державою, коли у регулюванні трудових відносин превалювало централізоване регулювання) фактично спотворило його значення. У багатьох випадках тоді чинне трудове законодавство хоча й передбачало конкретизацію загальних норм за допомогою локального правового регулювання внутрішнього трудового розпорядку, проте останнє мало формальний характер. Зокрема, на підприємствах, в установах, організаціях ухвалювалися правила внутрішнього трудового розпорядку, які дублювали зміст централізованого трудового законодавства та слово в слово переписували положення типових правил. Лише незначна частина цього локального акта конкретизувала загальні норми права чи встановлювала нові локальні норми права.
Очевидно, що у регулюванні внутрішнього трудового розпорядку локальне правове регулювання мало б відігравати провідну роль, оскільки воно дає змогу не лише конкретизувати централізовану норму, а формує власні локальні правила поведінки. Доцільність локального правового регулювання зумовлена як необхідністю врахувати особливості застосування праці у різних галузях економіки, в яких роботодавці здійснюють свою діяльність, так і змістом самого внутрішнього трудового розпорядку, що характеризує управлінську, розпорядчу владу роботодавця у трудових відносинах. І остання причина є визначальною.
Водночас ми в жодному випадку не пропагуємо здійснення правового регулювання внутрішнього трудового розпорядку лише за допомогою локальних норм. Для цього виду суспільних відносин, що є складовою частиною предмета трудового права, властивий принцип оптимального поєднання централізованого і локального правового регулювання. Тому варто наголосити що воно поєднує два види правового регулювання, а саме – поєднання повинно бути оптимальним.
Звідси ні централізоване, ні локальне правове регулювання не унеможливлюють і не підмінюють одне одного. Обидва вони спрямовані на регулювання суспільних відносин, їхні завдання є різними. Локальне правове регулювання визначає внутрішній трудовий розпорядок, що формується роботодавцем, централізоване ж – правовий статус роботодавця, порядок прийняття локальних правових актів, що безпосередньо регламентують внутрішній трудовий розпорядок, мінімальні трудові стандарти, спрямовані на захист прав та інтересів працівників.
Роль держави у правовому регулюванні трудових відносин є двоїстою, що також впливає на зміст оптимального поєднання централізованого і локального правового регулювання. Держава незалежно від історичного періоду, форм правління та державного устрою, рівня економічного та соціального розвитку має виконувати функцію гаранта основних трудових прав громадян. Тому централізоване правове регулювання трудових відносин є об’єктивно зумовлене і потреба у ньому не відпаде, але його здійснення повинно визначатися цією функцією держави. У такому разі доцільність у регулюванні внутрішнього трудового розпорядку конкретного роботодавця потрібно визнати за локальним правовим регулюванням, централізоване ж повинно визначати необхідні правові гарантії.
Держава через органи державної влади може створювати юридичні особи, які і є роботодавцями. Визначаючи правовий статус таких роботодавців, надаючи їм у розпорядження майно і кошти, держава має повне право встановлювати певні нормативні приписи (зрештою, як і будь-який інший засновник юридичних осіб), що конкретизовані у локальному правовому регулюванні. За таких обставин сфера централізованого регулювання розширюється щодо кола питань, але звужується щодо кола суб’єктів. Проте такий вид правового регулювання не зумовлений виконанням державою функції гаранта, а тому вважаємо, що називати його централізованим можна лише умовно з огляду на те, що воно реалізується державними органами щодо значної кількості юридичних осіб публічного права. Стосовно юридичних осіб приватного права, створених за участю державних органів, держава бере участь у їх діяльності на загальних підставах з іншими засновниками.
Втручання держави у сферу локальної нормотворчої діяльності з визначення внутрішнього трудового розпорядку відбувається у формі рекомендацій [11]. Очевидно, що у такому разі централізоване регулювання не матиме прямого впливу. Він може здійснюватися опосередковано, шляхом відображення змісту рекомендацій у локальних правових актах.
Визнаючи самостійну роль локального правового регулювання, логічно постає питання про правові засоби, за допомогою яких відбувається регулювання внутрішнього трудового розпорядку, зокрема про ті, що є джерелами (формами) трудового права, тобто мають нормативний характер.
КЗпП України не містить чітких і зрозумілих положень щодо нормативно-правових засобів, які регламентують внутрішній трудовий розпорядок. Ч. 1 ст. 142 КЗпП України зазначено, що „трудовий розпорядок на підприємствах, в установах, організаціях визначається правилами внутрішнього трудового розпорядку…” [12]. З першого погляду можна зробити висновок, що лише ці правила регулюють внутрішній трудовий розпорядок. Але вже у наступній частині законодавець вказує й на інші нормативно-правові акти, що існують для регулювання внутрішнього трудового розпорядку певних категорій працівників – статути й положення. В інших статтях Кодексу законодавець встановлює можливість прийняття наказів, інструкцій, положень з метою врегулювати складові внутрішнього трудового розпорядку (порядку прийняття особи на роботу, робочого часу, часу відпочинку та ін.).
Аналізуючи наукові дослідження щодо нормативно-правової основи внутрішнього трудового розпорядку, констатуємо той факт, що більшість вчених обґрунтовують різноманітність нормативно-правових актів, які регулюють внутрішній трудовий розпорядок на конкретному підприємстві, в установі, організації і не обмежують нормативно-правових засобів лише правилами внутрішнього трудового розпорядку [11, с. 60–74; 13, с. 39–43; 14, с. 103]. Думки науковців різняться щодо визнання тих чи інших нормативно-правових засобів регуляторами внутрішнього трудового розпорядку. Не зважаючи на це, усі дослідники серед сукупності нормативно-правових засобів виокремлюють систему актів локального характеру.
З огляду на зазначене позитивним є встановлення у проекті Трудового кодексу України декількох статей (265, 266, 267), які визначають нормативно-правові засоби, що ними забезпечується внутрішній трудовий розпорядок [14]. Згідно з ними внутрішній трудовий розпорядок визначається нормативними актами роботодавця та іншими актами, а щодо окремих категорій працівників він може визначатися у статутах (положеннях), які затверджуються відповідно до закону, обов’язки ж працівників також можуть бути визначені у технологічних і посадових інструкціях з охорони праці, пожежної безпеки, та інших нормативних актах.
Локальне правове регулювання внутрішнього трудового розпорядку відбувається за допомогою різних правових засобів. Останніми роками набула поширення практика застосування роботодавцями не лише юридичних, але й інших соціальних норм у вигляді звичаїв, традицій, етичних, корпоративних й інших соціальних правил поведінки, що прийняті в організаціях, проте не набули належного оформлення як офіційні внутрішні документи [10, с. 9, 11]. Не заперечуючи самого факту існування зазначених регуляторів внутрішнього трудового розпорядку, вважаємо, що потребує корегування підхід щодо розуміння таких соціальних норм, які не мають юридичного характеру. Досліджуючи правову природу внутрішнього трудового розпорядку, О. Панасюк, зокрема, звертає увагу на те, що створення таких правил можна назвати „звичаєвим регулюванням трудових відносин”, яке було досить розвинутим на початку XX ст. Тому „існують підстави і в сучасних умовах вважати його основою внутрішнього трудового порядку підприємства” [14, с. 103]. Погоджуємося з таким підходом і вважаємо, що одним із джерел трудового права, зокрема України, може вважатися правовий звичай.
О.М. Ярошенко, розглядаючи проблеми джерел трудового права України, обґрунтовує наявність звичаю, який займає своє, хоч і незначне місце у системі джерел трудового права України [16, с. 38–40]. І хоча автор дослідження звичаю обґрунтовував на прикладах централізованого регулювання, вважаємо, що звичай все ж більше характерний для правових засобів, якими регулюється внутрішній трудовий розпорядок. Практика застосування звичаю як джерела у зарубіжних країнах є різною – від визнання за ним значної ролі (у країнах, що розвиваються), помітної ролі (у Великобританії) до незначної ролі (у країнах континентальної Європи). У державах континентальної Європи звичай застосовують у випадках, передбачених законодавством. Наприклад, у разі визначення строку попередження про звільнення, розміру вихідної допомоги, тривалості випробувального строку, виробничого учнівства, щорічних відпусток, часу і місця виплати заробітної плати [17, с. 66]. Тобто значна частина цих відносин є складовими внутрішнього трудового розпорядку. А тому звичай можна розглядати як одне з джерел трудового права України, що посідає самостійне місце у системі джерел трудового права. Варто у проекті Трудового кодексу України передбачити положення, яке б визначило правовий звичай як джерело трудового права та встановило б його співвідношення з іншими джерелами трудового права – він не повинен суперечити вимогам Конституції та законів України.
Оскільки звичай не набув достатнього поширення в Україні через низку причин (зокрема, невизнання такого самим законодавцем, складність його використання як доказової бази у судах) то його зміст, зазвичай, знайшов свій прояв у положеннях нормативно-правових актів та нормативно-правових договорів. Т.М. Фахрутдінова зокрема наголошує: „Розробляються і ухвалюються такі стандарти підприємства, як Підготовка персоналу в системі загального адміністративного управління підприємством, Порядок набору і відбору персоналу на вакантні посади (робочі місця) підприємства, Положення про повноваження керівників організації з підписання її документів, Положення про загальні принципи службової поведінки співробітників і ін.” [10, с. 16].
Самостійного значення і найбільшого поширення набули нормативно-правові акти локального характеру, що регулюють внутрішній трудовий розпорядок. До них належать установчі документи та положення про структурні одиниці юридичної особи, посадові інструкції та інструкції з охорони праці, правила внутрішнього трудового розпорядку, положення про преміювання працівників, документи, що регламентують технологічний процес в організації. У країнах з розвиненою ринковою економікою внутрішній трудовий розпорядок також регламентовано сукупністю локальних нормативних правових актів, проте головною серед них є книга для персоналу, що складається з положень, які можна умовно поділити на дві групи – інформаційні та нормативні. Інформаційні положення містять відомості про фірму, її історію, структуру, завдання, досягнення, тенденції розвитку, нормативні – є свого роду локальним трудовим кодексом. „Книга для персоналу останніми роками стала ознакою багатьох великих фірм, відображенням їх соціальної організації, „соціального обличчя”, показником здатності запропонувати працівникам сприятливі, достатньо гнучкі, такі, що враховують специфічні потреби … кожного працівника, можливості для самореалізації, сформувати привабливий імідж і реноме фірми” [18, с. 87].
Поряд з локальними нормативно-правовими актами внутрішній трудовий розпорядок регулюється й актами соціального партнерства – колективними договорами. Така можливість передбачена як в загальних положеннях трудового законодавства (наприклад, визначення у колективному договорі взаємних зобов’язань щодо регулювання виробничих трудових, соціально-економічних відносин [19, ст. 7]), так і з прямою вказівкою законодавця на регулювання відповідних відносин у колективному договорі (наприклад, види заохочень до працівників за їхню активну участь та ініціативу у здійсненні заходів щодо підвищення безпеки та поліпшення умов праці [20, ст. 25]).
Як бачимо, різні локальні правові засоби становлять нормативну основу внутрішнього трудового розпорядку. Причому така основа не є лише простою сукупністю правових засобів, навпаки, вони формують єдину цілісну систему. Її структурна впорядкованість зумовлена суспільними відносинами, що є предметом локального правового регулювання, сферою дії та порядком їхнього прийняття.
Підсумовуючи проведене дослідження з питань локального правового регулювання внутрішнього трудового розпорядку, можна зробити такі висновки: – локальне правове регулювання, хоча і здійснюється у межах, визначених централізованим законодавством, має самостійне значення і займає самодостатнє, рівноцінне місце поряд з централізованим; – суспільні відносини визначають необхідність і доцільність використання відповідного виду правового регулювання. Внутрішній трудовий розпорядок потребує передусім використання локального правового регулювання;
– для внутрішнього трудового розпорядку є характерним поєднання локального і централізованого правового регулювання. Централізоване правове регулювання здійснюють з метою забезпечення мінімальних трудових гарантій сторін трудового договору та видання актів рекомендаційного характеру,
– правове регулювання внутрішнього трудового розпорядку здійснюють усією сукупністю нормативно-правових засобів, основу яких становлять локальні;
– основними нормативно-правовими засобами локального правового регулювання внутрішнього трудового розпорядку є нормативно-правові акти та нормативно-правові договори, які разом з правовими звичаями формують цілісну систему взаємопов’язаних та узгоджених норм права.
??????????????
Трудове право України : Академічний курс : підруч. для студ. вищ. вавч. закл. / [П. Д. Пилипенко, В. Я. Бурак, З. Я. Козак та ін.; за ред. П. Д. Пилипенка]. — [3-тє вид., перероб. і доп.]. — К. : Видавничий Дім „Ін Юре”, 2007. — 536 с.
Кондратьєв Р. І. Локальні норми права / Р. І. Кондратьєв. — Хмельницький : Хмельницький інститут регіонального управління та права, 2001. — 70 с.
Кондратьев Р. И. Локальное правовое регулирование трудовых отношений в СССР : автореф. дисс на соиск. научн. степени д-ра юрид. наук : спец. 12.00.05. — М. : ИГП АН СССР, 1979. — 33 с.
Кондратьев Р. И. Сочетание централизованного и локального правового регулирования трудовых отношений / Р. И. Кондратьев. — Львов : Изд-во Львов. ун-та, 1977. — 151 с.; Кондратьев Р.И. Локальные нормы трудового права и материальное стимулирование / Р. И. Кондратьев. — Львов : Вища шк., 1973. — 160 с.
Швайковська В. М. Локальне нормативно-правове регулювання праці в умовах ринкової економіки : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.05 / Харків. нац. ун-т внутр. справ. — Харків, 2007. — 19 с.
Трудове право України : Академ. курс : підруч. / [А. Ю. Бабаскін, Ю. В. Баранюк, С. В. Дріжчана та ін.]; за заг. ред. Н. М. Хуторян. — К. : Видавництво А.С.К., 2004. — 608 с.
Прокопенко В. І. Трудове право України : підручн. — [вид. 3-тє, перероб. та доповн.]. / В. І. Прокопенко. — Х. : Консул, 2002. — 528 с.
Современное трудовое право (Опыт трудового компаративизма). Книга первая / [В. М. Лебедев, Е. Р. Воронкова, В. Г. Мельникова; под ред. заслуженного юриста РФ, чл.-кор. АН ВШ РФ, д-ра юрид. наук, проф. В.М. Лебедева]. — М. : Статут, 2007. — 301 с.
Саркисов А. Р. Внутренний трудовой распорядок социалистического государственного производственного предприятия (объединения) / А. Р. Саркисов. — М. : Изд-во Моск. ун-та, 1984. — 122 с.
Фахрутдинова Т. М. Внутренний трудовой распорядок организации : Правовые вопросы : автореф. дисс. на соиск. научн. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.05. / Томск. гос. ун-т. — Томск, 2006 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://law.edu.ru/script/cntSource.asp?cntID=100121567.
Ведяшкин С. В. Локальные нормативные правовые акты и их роль в установлении внутреннего трудового распорядка в организации : автореф. дисс. на соиск. научн. степени канд. юрид. наук : спец. 12.00.05. / Томск. гос. ун-т. — Томск, 2001 [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://forum.yurclub.ru/index.php?act=Attach&type=post&id=6284.
Кодекс законів про працю України від 10.12.1971 р. з наступними змінами і доповненнями // Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1971. — № 50. — Ст. 375.
Смирнов В. Н. Внутренний трудовой распорядок на предприятии / В. Н. Смирнов. — Л. : Изд-во Ленинград. ун-та, 1980. —159 с.
Панасюк О. Про „внутрішній трудовий розпорядок” як категорію трудового права / О. Панасюк // Право України. — 2005. — № 4. — С. 100—104.
Проект Трудового кодексу України, зареєстрований 25.05.2006 р. № 0913, суб’єкт законодавчої ініціативи Кабінет Міністрів України [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=27349.
Ярошенко О. М. Теоретичні та практичні проблеми джерел трудового права України : монографія. / О. М. Ярошенко. — Харків : Видавець СПД ФО Вапнярчук Н. М., 2006. — 456 с.
Киселев И. Я. Сравнительное трудовое право : учеб. / И. Я. Киселев. — М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. — 360 с.
Киселев И. Я. Новый облик трудового права стран Запада (прорыв в постиндустриальное общество) / И. Я. Киселев. — М. : ЗАО „Бизнес-школа „Интел-Синтез” совместно с ООО „Журнал „Управление персоналом”, 2003. — 160 с.
Закон України „Про колективні договори і угоди” від 01.07.1993 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 36. — Ст. 361.
Закон України „Про охорону праці” від 14.10.1992 р., у редакції Закону України від 21.11.2002 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 2. — Ст. 10.
Пилипенко П. Окремі зауваження до проекту Кодексу України про працю / П. Пилипенко // Право України. — 1996. — № 9. — С. 66.
Болдырев В. А. Трудовое право России : учеб. для вузов / В. А. Болдырев, В. А. Сысоев. — М. : Норма, 2006. — 832 с.
< Попередня Наступна >