284

---

Потьомкін А.О.

ПИТАННЯ НАСТУПНОГО КОНСТИТУЦІЙНОГО КОНТРОЛЮ ЗАКОНІВ УКРАЇНИ ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ

Освещаются вопросы деятельности Конституционного Суда Украины, котораяна-правлена на обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Украины на всей территории Украины, правовой защиты конституционного устройства Украины, конституционных прав и свобод человека и гражданина, защиты самой Конституции Украины (путем превентивного и последующего конституционного контроля) от некон­ституционных законопроектов о внесении в неё изменений.

The activity of the Constitutional Court of Ukraine is aimed at ensuring the supremacy and direct effect of the Constitution of Ukraine on the territory of Ukraine, legal protection of the constitutional order in Ukraine, constitutional human and citizen's rights and freedoms, protection of the Constitution of Ukraine itself (by exercising preventive and following con­stitutional control) from unconstitutional draft laws on introducing amendments therein.

Відповідно до преамбули Основного Закону України Верховна Рада України від імені Українського народу, виражаючи його суверенну волю, керуючись Актом проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 року, схваленим 1 грудня 1991 року Всеукраїнським референдумом, прийняла Конституцію України. Зазначене розкриває особливу правову природу Конституції України як акта установчої влади Українського народу; як Основного Закону, який є ядром національної правової системи, юридичною базою розвитку всього українського законодавства.

Свідченням особливого статусу Конституції України є, зокрема, передбачений порядок внесення до неї змін, викладений у розділі XIII. У статті 156 передба­чається, що законопроект про внесення змін до Конституції України за умови пр

ийняття його не менш як двома третинами від конституційного складу Верхов­ної Ради України підлягає затвердженню Всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України. В цьому полягає головна особливість зако­ну України про внесення змін до Конституції України, а саме: обмеженість кількості суб'єктів публічних відносин, що можуть ставити питання про внесен­ня змін до Основного Закону України. Так, відповідно до статті 154 тільки Прези­денту України як главі держави і одній третині народних депутатів України від конституційного складу українського парламенту надано право законодавчої ініціативи щодо внесення до Верховної Ради України проекту закону про внесен­ня змін до Конституції України.

Закони, якими вносяться зміни до Конституції України, у порівнянні зі зви­чайними законами, на конституційному рівні мають складнішу правову природу, свідченням чого є положення статті 85, яка розмежовує повноваження Верховної Ради України, виділяючи прийняття законів (пункт 3 частини 1 статті 85) та вне­сення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII (пункт 1 частини 1 статті 85), та положення пункт 30частини 1 статті 106 Консти­туції України, якими обмежується право вето Президента України щодо прийня­тих Верховною Радою України законів про внесення змін до Конституції України.

З огляду на це важливим завданням сучасної юридичної науки є дослідження питання наступного конституційного контролю законів України про внесення змін до Конституції України. Питання правової природи, особливостей порядку та процедури розгляду законопроектів та ухвалення законів України про внесен­ня змін до Конституції України неодноразово були предметом висвітлення в юри­дичній літературі. Зокрема, окремі аспекти даної проблеми у своїх працях досліджували такі вчені-юристи, фахівці з конституційного права, В. Погорілко, В. Шаповал, В. Головченко, М. Корнієнко, М. Савенко, С Головатий, О. Селіва-нов та ін. Незважаючи на наявність теоретичних досліджень у даному напрямку, питання наступного конституційного контролю законів України про внесення змін до Конституції України є досить актуальним і потребує поглибленого теоре­тичного дослідження та законодавчого вдосконалення. Відповідні проблеми те­орії і практики досі не знайшли належного місця в системі науки теорії права і конституційного права.

Стаття 159 Конституції України встановлює таку превентивну функцію єди­ного органу конституційної юрисдикції в Україні, як конституційний контроль, шляхом дачі висновків щодо відповідності законопроектів про внесення змін до Конституції України вимогам статей 15 7 і 15 8 Конституції України, яким забезпе­чується одна з найважливіших умов визначеності відносин між громадянином і державою, гарантія закріпленого у статті 21 Конституції України принципу непо­рушності прав і свобод людини, стабільність Основного Закону.

Організаційно-правова форма здійснення конституційного правосуддя пов­ною мірою відповідає закладеним у Декларацію про державний суверенітет загальнолюдським ідеалам, а також тим демократичним перетворенням, досяг­нення яких ставилося за мету під час підписання Декларації. Заснуванням Кон­ституційного Суду України молода українська держав продемонструвала демо­кратичному світу, що вона слідує принципам та ідеям конституційної законності й виражає готовність в необхідних випадках визнавати закони та інші правові акти Верховної Ради України, акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України, правові акти Автономної Республіки Крим неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухва­лення або набрання ними чинності (пункт 1 частини 1 статті 150 та частина 1 статті 152).

Україна конституйована в Основному Законі як суверенна і незалежна, демо­кратична, соціальна, правова держава (стаття 1), що передбачає утвердження в суспільному житті принципу верховенства права (частина 1 статті 8), визнання й реалізацію найвищої юридичної сили Конституції України (частина 2 статті 8), що закріплює і гарантує конституційні права і свободи людини і громадянина, визначає як засаду здійснення державної влади її поділ на законодавчу, виконав­чу та судову (частина 1 стаття 6), встановлює межі повноважень і способи діяль­ності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб (частина 2 стаття 19).

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 24 червня 1999 року № 6-рп/1999 (справа про фінансування судів)1, зазначив, що метою функціональ­ного поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є розмежуван­ня повноважень між різними органами державної влади та недопущення привлас­нення повноти державної влади однією з її гілок. Відповідно до іншого Рішення Конституційного Суду України від 27 квітня 2000 року № 7-рп/2000 (справа про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб)2, хоча органи законодавчої, ви­конавчої та судової влади є самостійними у своїй діяльності в межах надання їм повноважень, проте стабільність конституційного ладу досягається чіткою систе­мою стримувань і противаг.

Єдиним органом законодавчої влади є Верховна Рада України, яка не є суб'єктом державної влади, щодо якого можливе встановлення юридичної відповідальності за прийняття неконституційних законів, за нездійснення консти­туційних повноважень або за інші порушення приписів Основного Закону. Тому конституційне правосуддя є тим механізмом і процедурою, які виключають набуття чинності неконституційними актами (законами). Саме Конституційний Суд України уповноважений українським народом позбавляти юридичної сили норма­тивний акт, що суперечить Конституції України.

Сьогодні система конституційного захисту (охорони Основного Закону Украї­ни) побудована так, що неможливим є прийняття Верховною Радою України зако­ну України про внесення змін до Конституції України з ігноруванням висновку Конституційного Суду України щодо відповідності його проекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України або взагалі без звернення до Конституційного Суду України за відповідним висновком, на чому наголошується у Рішенні Консти­туційного Суду України від 26 червня 2008 року № 13-рп/2008 (справа про повно­важення Конституційного Суду України) (далі - Рішення № 13-рп/2008)3. Так, за Конституцією України законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції (стаття 159). Як зазначалося, у такий спосіб Конституційний Суд України здійснює попередній (превентивний) контроль за змістом законопроекту про вне­сення змін до Конституції України до його прийняття Верховною Радою України (на стадії підготовки законопроекту до розгляду) (абзац 2 пункту 3.2. мотивуваль­ної частини Рішення № 13-рп/2008).

Конституція України (стаття 150) не містить застережень (як це встановлено пунктом 30 частини першої статті 106 щодо обмеження права Президента Украї­ни накладати вето на такі закони) щодо можливості здійснення Конституційним Судом України наступного конституційного контролю закону про внесення змін до Конституції України після його прийняття Верховною Радою України. Відповідно до частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Тому Консти­туційний Суд України вважає, що саме він повинен здійснювати наступний кон­ституційний контроль і щодо закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності, оскільки відсутність судового контролю за проце­дурою його розгляду та ухвалення, визначеною у розділі XIII цієї Конституції, може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадя­нина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України або зміну конституційного ладу у спосіб, що не передбачений Основним Законом України (абзац 3 пункту 3.2. мотивувальної частини Рішення № 13-рп/2008).

Приводом для розгляду цієї справи стало намагання Верховної Ради України, шляхом прийняття Закону України «Про внесення зміни до розділу IV «При­кінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Конституційний Суд Украї­ни», виключити з юрисдикції Конституційного Суду України вирішення питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) законів України про внесення змін до Конституції України, що набрали чинності. Встановлення тако­го обмеження на реалізацію визначених Конституцією України (стаття 147) та За­коном України «Про Конституційний Суд України» повноважень Конституційно­го Суду України породжувало «небезпечний прецедент позаконституційного втручання» законодавчої гілки влади у діяльність судової.

Конституційний Суд України своїм Рішенням № 13-рп/2008 визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення підпункту 1 пункту 3 розділу IV Закону України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР (в редакції Закону України від 4 серпня 2006 року № 79-V), згідно з яким юрисдикція Конституційного Суду України не поширюється на вирішення питання щодо конституційності законів про внесен­ня змін до Конституції України, які набрали чинності.

Намагаючись обмежити компетенцію Конституційного Суду України, україн­ський парламент здійснював деструктивний вплив на основи демократії в Україні та створював загрозу національній безпеці України, яка посилювалася тим, що за відповідних умов не виключалася можливість прийняття Верховною Радою України законів про внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України, де визначено засади конституційного ладу, без наступного затвердження всеук­раїнським референдумом, оскільки їх перевірка Конституційним Судом України була б заборонена самим законодавцем.

Тут слід зважати ще й на те, що за змістом статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу без­посередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 (справа про здійснення влади народом) констатував, що належне ви­ключно народові право визначати і змінювати конституційний лад в Україні не може бути привласнене у будь-який спосіб державою, її органами або посадови­ми особами4.

Отже, намагання Верховної Ради України обмежити компетенцію Консти­туційного Суду України за своїм змістом були несумісними з принципами поділу влади, правової держави, верховенства права і народного суверенітету. Основний Закон не передбачає жодного винятку щодо вирішення Конституційним Судом України питань про відповідність Конституції України законів. При цьому Кон­ституційним Судом України у Рішенні від 30 жовтня 1997 року № 5-зп/97 (спра­ва К.Г.Устименка) сформульовано правову позицію, за якою винятки з консти­туційних норм встановлюються самою Конституцією, а не іншими нормативни­ми актами. Проте, незважаючи на те, що жодних винятків Конституцією України не встановлено, і досі не припиняються суперечки серед учених-юристів щодо повноважень Конституційного Суду України розглядати на предмет відповідності Конституції України (конституційності) закони України про внесення змін до Конституції України, які набрали законної сили5.

«Противники» Рішення № 13-рп/2008 стверджують, що однією з принципо­вих особливостей законів України про внесення змін до Конституції України є те, що після набрання ними чинності вони стають складовою Конституції України і набувають найвищої юридичної сили, як і норми Конституції України. Тобто за­кон України про внесення змін до Конституції України є лише способом зміни Ос­новного Закону України і з набранням чинності є його неподільною змістовою складовою - нормами Конституції України. У зв'язку з цим такий закон не може перевірятися Конституційним Судом України на предмет його конституційності, адже у такому випадку Конституційний Суд України здійснюватиме перевірку конституційності самого Основного Закону України, порівнюючи його окремі норми, які мають однакову юридичну силу.

На нашу думку, такі твердження частково мають рацію. Проте навіть якщо ви­ходити з того, що Конституційний Суд України не може приймати рішення щодо неконституційності змісту законів України про внесення змін до Конституції Ук­раїни, які набрали чинності, на підставі невідповідності Основному Закону, апе­люючи до того, що закони України про внесення змін до Конституції України, які набрали чинності, стають невід'ємною частиною Конституції України. Це, на наш погляд, не виключає повноважень Конституційного Суду України здійснюва­ти наступний конституційний контроль законів України про внесення змін до Конституції України незалежно від набрання ними чинності - щодо додержання встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або на­брання ними чинності (відповідно до частини 1 статті 152 Конституції України).

Складність цього питання полягає у тому, що закон України про внесення змін до Конституції України є специфічним законом України щодо Основного Закону України, оскільки має однакову з нею юридичну силу і з набранням чинності стає невід'ємною складовою Конституції України. Тому на вирішення питань щодо перевірки конституційності законів України про внесення змін до Конституції Ук­раїни не можна автоматично поширювати вимоги, передбачені для перевірки кон-ституційності звичайних законів. Адже сама Конституція України передбачає особливу процедуру прийняття таких законів порівняно із загальною законодав­чою процедурою.

Виходячи зі специфіки Закону України про внесення змін до Конституції України, на наш погляд, Закон України «Про Конституційний Суд України» має бути доповнений відповідною главою «особливості провадження у справах щодо конституційності законів України про внесення змін до Конституції України», з метою заповнення прогалини конституційного регулювання та усунення супереч­ностей щодо підпорядкування законів України про внесення змін до Конституції України вимогам конституційної юрисдикції.

Наступний конституційний контроль застосовується Конституційним Судом України до актів, на які поширюється його компетенція. Так, згідно з частиною 1 статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (консти-туційність): законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Пре­зидента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України № 16-рп/2003 від 14 жовтня 2003 року (справа про направлення запиту до Президента України) актами, прийнятими Верховною Радою України, є результати волевиявлення пар­ламенту України з питань, віднесених до його компетенції, які мають форму законів, постанов тощо і приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України. Вжитий у статті 150 Конституції України термін «правові акти» вказує на юридичний харак­тер актів парламенту України, які можуть підлягати наступному конституційному контролю, тобто характеристикою правових актів є настання з їх прийняттям пев­них правових наслідків6.

Очевидним є те, що до правових актів Верховної Ради України в розумінні статті 150 Конституції України належать і закони України про внесення змін до Конституції України, оскільки: по-перше, вони належать до категорії законів, і Конституція України не містить іншого терміна, крім термінів «закон», «законо­проект», на позначення законів України про внесення змін до Конституції України; по-друге, закони України про внесення змін до Конституції України є правовими актами як результати волевиявлення парламенту України відповідно до його компетенції, що породжують правові наслідки (на що вказують норми пункту 1 частини 1 статті 85, статті 91, розділу XIII Конституції України).

Отже, оскільки підстав для обмежувального тлумачення термінів «закони» і «правові акти Верховної Ради України» з метою виключення з цих понять законів України про внесення змін до Конституції України не вбачається, то відповідно до частини 1 статті 152 Основного Закону України такі можуть бути визнані Кон­ституційним Судом України неконституційними, якщо вони не відповідають Кон­ституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Підсилюючи цю думку, слід зазначити, що попередній (превентивний) конституційний контроль законів України про внесення змін до Конституції України не дає можливості кон­тролювати конституційність процедури розгляду, ухвалення, набрання чинності вказаними законами, а також не гарантує того, що після отримання Верховною Радою України висновку Конституційного Суду України щодо відповідності зако­нопроекту вимогам статей 157, 158 Конституції України до законопроекту не буде внесено певних змін і схвалено як закон, що стає частиною Конституції України, без звернення до Конституційного Суду України для надання додаткового виснов­ку. Тобто всупереч Рішенню Конституційного Суду України № 8-рп/98 від 9 черв­ня 1998 року (справа щодо внесення змін до Конституції України)2.

Тому логічно, що лише наступний конституційний контроль дає можливість гарантувати повне додержання конституційної процедури розгляду, ухвалення, набрання чинності законами про внесення змін до Конституції України та контро­лювати дотримання Верховною Радою України вимог статей 157 і 158 Консти­туції України в процесі внесення змін до неї вже після отримання Верховною Радою України висновку Конституційного Суду України.

Наявність закріпленого в нормах Конституції України попереднього консти­туційного контролю законопроектів про внесення змін до Конституції України не виключає можливості здійснення наступного конституційного контролю таких законопроектів.

Отже, якщо закон України про внесення змін до Конституції України було схвалено Верховною Радою України і він набрав чинності, але існують сумніви щодо додержання процедури прийняття такого закону, то його легітимність пре-зюмується, але ця обставина не є перешкодою для здійснення наступного консти­туційного контролю. Адже, вирішуючи питання додержання конституційної про­цедури, Конституційний Суд України разом із тим, фактично, вирішує питання легітимності закону України про внесення змін до Конституції України.

Та обставина, що з набранням чинності законом України про внесення змін до Конституції України його текст стає текстом Конституції України, не суперечить визнанню такого закону самостійним актом. Саме на це, на нашу думку, і вказує зміст статті 158 Конституції України, яка обмежує повторне подання законопро­екту про внесення змін до Конституції України у разі неприйняття його як зако­ну, а також зміст статті 159 Конституції України, яка передбачає перевірку Кон­ституційним Судом України відповідності усіх законопроектів про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157, 158 Конституції України.

 

1. Офіційний вісник України. - 1999. - № 28. - Ст. 1432.

2. Офіційний вісник України. - 2000. - № 18. - Ст. 756.

3. Офіційний вісник України. - 2008. - № 52. - Ст. 1742.

4. Офіційний вісник України. - 2005. - № 41. - Ст. 2605.

5. Офіційний вісник України. - 1997. - № 46. - Ст. 126.

6. Офіційний вісник України. - 2003. -№ 46. - Ст. 2388.

 

< Попередня   Наступна >