325

---

Дерець В.А.

ВІДНОСИНИ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ (ЗА ЗАКОНОПРОЕКТОМ «ПРО МІНІСТЕРСТВА ТА ІНШІ ЦЕНТРАЛЬНІ ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ»)*

Рассматривается правовое регулирование отношений с участием центральных орга­нов исполнительной власти Украины, предложенное законопроектом «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти». Анализируется опыт правово­го регулирования сотрудничества институций, между которыми нет иерархических от­ношений, в Латвии. Особое внимание уделяется решению компетенционных споров между органами исполнительной власти Украины.

In the article author has described legal regulation of relations with participation of cen­tral executive authorities of Ukraine, proposed in the draftlaw «On the ministries and other central executive bodies». It comprises analysis of modern experience of legal regulation for institutions, where there are no subordination relations, in Latvia. Special attention is paid to the matters of disputes resolution on competence between executive authorities of Ukraine.

Система органів виконавчої влади в Україні складається з вищого органу в си­стемі органів виконавчої влади - Кабінету Міністрів України (Уряду), централь­них органів виконавчої влади (міністерств та інших центральних органів виконав­чої влади), місцевих органів виконавчої влади (місцевих державних адміністрацій, територіальних органів виконавчої влади). Ефективне функціону­вання системи органів виконавчої влади залежить від стабільності та прогнозованості відносин між органами. У цих відносинах реалізуються повноваження ор­ганів виконавчої влади.

Удосконаленню правового регулювання відносин у системі органів виконав­чої влади сприятиме законодавче визначення видів, завдань, повноважень, поряд­ку організації та діяльності цент

ральних органів виконавчої влади в майбутньому Законі «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади».

Стаття 24 законопроекту «Про міністерства та інші центральні органи вико­навчої влади» закріплює порядок відносин міністра з урядовим органом, що входить до системи міністерства. В цих відносинах міністр має такі повноваження: 1) вносить Кабінету Міністрів України пропозиції щодо утворення, реорганізації та ліквідації урядових органів у системі міністерства; 2) вносить Кабінету Міністрів України подання про призначення на посаду та звільнення з посади керівника урядового органу; 3) призначає на посади та звільняє з посад за подан­ням керівника урядового органу його заступників; 4) призначає на посади за по­данням керівника урядового органу, погодженим з головою місцевої державної адміністрації, керівників територіальних підрозділів урядового органу; 5) звільняє з посад за поданням керівника урядового органу керівників його тери­торіальних підрозділів; 6) порушує в установленому порядку перед Кабінетом Міністрів України питання щодо присвоєння рангу державного службовця, заохо­чення, притягнення до дисциплінарної відповідальності керівника урядового ор­гану; 7) представляє в установленому порядку працівників урядового органу за поданням його керівника до відзначення державними нагородами України та здійснює інші повноваження.

Подальшого розвитку набуває механізм спрямування і координації через міністрів діяльності центральних органів виконавчої влади. На сьогодні цей ме­ханізм уніфіковано в Порядку спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів, затвердженому постано­вою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 р. № 965. Проте закріплений зазначеним документом порядок не може бути однаковою мірою застосованим до всіх центральних органів виконавчої влади. Так, особливого порядку спрямуван­ня і координації потребують колегіальні центральні органи виконавчої влади, що випливає з характеру їхньої діяльності (здійснюють діяльність, яка підпадає під поняття «природні монополії»). Існує потреба в розробці та уніфікації окремого механізму спрямування і координації зазначених органів. Вбачається, що спряму­вання і координація колегіальних центральних органів виконавчої влади носити­ме «полегшений» характер порівняно з механізмом спрямування і координації інших центральних органів виконавчої влади1.

Відповідно до законопроекту «Про міністерства та інші центральні органи ви­конавчої влади» порядок спрямування та координації діяльності державних комі­тетів і колегіальних центральних органів виконавчої влади відрізнятиметься. Згід­но зі ст. 29 законопроекту міністр, забезпечуючи виконання рішення Кабінету Мі­ністрів України щодо спрямування і координації діяльності державного комітету:

формує державну політику у відповідній сфері та здійснює контроль за її реалізацією державним комітетом;

визначає основні напрями і стратегічні цілі діяльності державного коміте­ту відповідно до завдань, визначених Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, а також інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів України, вжи­ває заходів щодо контролю за реалізацією державним комітетом державної політики у відповідній сфері;

затверджує щорічно план роботи державного комітету на наступний рік, за­ходи щодо реалізації основних напрямів і стратегічних цілей діяльності держав­ного комітету відповідно до завдань, визначених Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, а також інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів Ук­раїни;

подає в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України про­екти законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, розробником яких є державний комітет;

визначає порядок обміну інформацією між ним та державним комітетом, форму та періодичність її подання, приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності державного комітету;

погоджує проекти законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України з питань, що належать до компетенції державного комітету;

представляє в установленому порядку проекти законів України, розробни­ком яких є державний комітет, та доповідає з інших питань під час їх розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України;

вносить Прем'єр-міністру України пропозиції щодо кандидатури для при­значення на посаду і звільнення з посади голови державного комітету;

вносить в установленому порядку Кабінету Міністрів України подання що­до призначення на посаду і звільнення з посади першого заступника і заступників голови державного комітету;

звертається до Кабінету Міністрів України з вмотивованою пропозицією щодо проведення службового розслідування стосовно голови державного коміте­ту та його заступників;

подає голові державного комітету, а у разі потреби Кабінетові Міністрів України, пропозиції щодо удосконалення роботи державного комітету;

дає державному комітету обов'язкові до виконання доручення відповідно до актів і рішень Кабінету Міністрів України, що випливають з Програми діяль­ності Кабінету Міністрів України, а також інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів України;

вносить голові державного комітету пропозиції, що є обов'язковими для розгляду;

порушує в установленому порядку перед Кабінетом Міністрів України пи­тання присвоєння рангів державних службовців, заохочення, притягнення до дис­циплінарної відповідальності голови державного комітету, його заступників;

затверджує структуру державного комітету;

погоджує рішення голови державного комітету про утворення, реор­ганізацію та ліквідацію територіальних органів державного комітету.

Реалізація повноважень у сфері спрямування, координації і контролю має здійснюватися на засадах, які виключають дублювання та підміну функцій керівників відповідних органів виконавчої влади, втручання у сферу їх відповідальності.

Законопроект «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» передбачає, що діяльність колегіального центрального органу виконавчої влади за рішенням Кабінету Міністрів України спрямовуватиметься та координуватиметь­ся через міністра шляхом: представлення на засіданнях Кабінету Міністрів України, а також на пленарних засіданнях Верховної Ради України проектів нор­мативно-правових актів, розроблених колегіальним центральним органом вико­навчої влади; проведення нарад, робочих зустрічей, консультацій з керівниками колегіальних центральних органів виконавчої влади та надсилання їм листів; за­слуховування та отримання інформації керівників колегіальних центральних ор­ганів виконавчої влади з особливо важливих питань та звітів про виконання по­кладених на них завдань; звернення до Кабінету Міністрів України з вмотивова­ною пропозицією щодо проведення службового розслідування стосовно керівни­ка або членів колегіальних центральних органів виконавчої влади, вжиття заходів для притягнення зазначених осіб до дисциплінарної відповідальності; подання керівникові колегіального центрального органу виконавчої влади, а у разі потре­би Кабінетові Міністрів України пропозицій щодо вдосконалення роботи колегіального центрального органу виконавчої влади, які є обов'язкові для розгляду.

Законопроектом визначено, що голова колегіального центрального органу ви­конавчої влади має право брати участь у роботі урядових комітетів та засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу в разі розгляду проектів законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, які сто­суються компетенції колегіального центрального органу виконавчої влади.

Таким чином, порядок спрямування та координації діяльності колегіальних центральних органів виконавчої влади, згідно із законопроектом, є простішим, ніж для державних комітетів, і враховує особливості статусу колегіальних органів.

Ст. 42 законопроекту «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» передбачає, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади під час виконання покладених на них завдань взаємодіють між собою для забез­печення додержання прав і свобод людини та громадянина, проведення держав­ної політики у відповідних сферах суспільного та державного життя, виконання Конституції та законів України, постанов Верховної Ради України, актів Прези­дента України та Кабінету Міністрів України. Однак доцільно було б враховувати думку спеціалістів, що відносини типу «міністерство - міністерство», «інший центральний орган виконавчої влади - інший центральний орган виконавчої вла­ди» є, так би мовити, відносинами між «однопорядковими інституціями», а відно­сини «міністерство - інший центральний орган виконавчої влади» є певною мірою відносинами між керуючим і керованим суб'єктами. Останні будувати­муться насамперед з урахуванням повноважень міністра щодо спрямування та ко­ординації діяльності такого органу.

На нашу думку, для України корисним міг би бути латвійський досвід право­вого регулювання співпраці установ, між якими немає ієрархічних відносин. За­кон про облаштування державного управління Латвії визначає, що вони співпра­цюють для виконання своїх функцій і завдань. Установа, яка отримала відповідну пропозицію від іншої установи, може відмовити в співпраці тільки у тому випад­ку, якщо є причини відмови. Співробітництво установ здійснюється безоплатно, якщо зовнішнім нормативним актом не визначено інше. Установи можуть співпрацювати як в окремому випадку, так і постійно. При постійній співпраці ус­танови можуть укладати міжвідомчі угоди. Публічні особи при співпраці можуть укладати договір про співпрацю.

Установа може запропонувати іншій установі забезпечити участь окремих по­садових осіб у виконанні конкретних завдань управління; дотримуючись визначе­них нормативними актами обмежень, може запропонувати іншій установі надати інформацію, що є в розпорядженні цієї установи; запропонувати іншій установі надати їй висновок по питанню, що входить в компетенцію установи, яка дає вис­новок.

Установа може відмовити в співпраці, обгрунтувавши відмову письмово, якщо: співпраця неможлива з фактичних причин; співпраця неможлива з право­вих причин; до співпраці може бути залучена інша установа з меншим викорис­танням ресурсів; необхідне використання ресурсів перевищує потребу установи, що запропонувала співпрацю.

Установа, що отримала відмову, може запропонувати установі, що є вищесто­ящою щодо даної, оцінити обгрунтованість відмови. Якщо установа вважає, що мета запропонованої співпраці не досягнута через діяльність чи бездіяльність іншої установи (співпраця недостатня чи не забезпечена належним чином), вона може проінформувати про це вищестоящу щодо даної установи установу.

Для забезпечення постійної співпраці установи, що знаходяться в підпорядку­ванні різних членів Кабінету Міністрів (належать до різних відомств), можуть в письмовому вигляді укласти міжвідомчу угоду. Міжвідомчу угоду установи мо­жуть укласти і в тому випадку, якщо вони належать одній публічній особі або різним публічним особам. Міжвідомчою угодою не можна делегувати або зміни­ти визначену нормативними актами компетенцію установ. Міжвідомча угода не є зобов'язуючою для вищестоящих установ. Вона не обмежує ієрархічні права ви­щестоящих установ.

Перед підписанням міжвідомчої угоди установа погоджує проект з вищестоя­щою установою. Якщо вищестояща установа протягом місяця з дня надіслання проекту не дала письмової відповіді, угода вважається погодженою. Якщо міжвідомча угода не виконується належним чином, установа інформує про це ви­щестоящу установу тієї установи, яка не виконує угоди. Установа не може вима­гати від іншої установи виконання угоди, якщо невиконання угоди є наслідком дій вищестоящої установи. Не можна подавати до суду позов про невиконання міжвідомчої угоди, а також про відшкодування збитків.

Міжвідомча угода припиняє дію, якщо: закінчився строк, на який її укладено; хоча б одна з установ припинила існування або її реорганізували; одна з установ запропонувала її припинити; одна з установ не виконує і не може виконувати уго­ду через зміну фактичних чи правових обставин. У цьому випадку відповідна ус­танова або її вищестояща установа інформує про це установу-іншу сторону.

Публічні особи укладають договір про співпрацю для забезпечення більш ефективного виконання завдання управління, що входить до компетенції хоча б однієї сторони-публічної особи. Договір про співпрацю від імені публічної особи укладає її орган або підпорядкована установа. Договором про співпрацю не може бути делегована чи змінена компетенція, визначена для створених публічних осіб нормативними актами. Договір про співпрацю не може стосуватися ієрархічних відносин між різними публічними особами та їх установами. Створена публічна особа інформує про договір про співпрацю установу прямого управління, в підпо­рядкуванні якої знаходиться відповідна публічна особа. Якщо предметом догово­ру про співпрацю є завдання управління, що входить до автономної компетенції створеної публічної особи, то в договорі може бути передбачено вирішення до­говірних спорів через суд. Якщо договором ця можливість не передбачена або нор­мативним актом визначено інше, сторони не можуть подавати позов до суду. Що­до адміністративного договору, то ним у Латвії вважається угода між публічною особою і приватною особою про встановлення, зміну, припинення чи констатацію адміністративних правових відносин. Тобто в Латвії нормативно-правове регулю­вання взаємовідносин органів, що не мають ієрархічного підпорядкування, більш чітке і детальне, ніж в Україні. Воно передбачає регламентацію дій та права ор­ганів як на етапі виникнення таких відносин, так і в процесі їх існування.

Договірні спори в Україні вирішуються в судовому порядку. Однак зупинимо­ся на вирішенні спорів щодо компетенції між міністерствами. Частиною 4 ст. 8 за­конопроекту «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» передбачається, що вирішення спорів щодо компетенції між міністерствами здійснюється Кабінетом Міністрів України. Водночас ст. 17 Кодексу адміністра­тивного судочинства України визначає, що на спори між суб'єктами владних по­вноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладан­ня та виконання адміністративних договорів, поширюється компетенція адміністративних судів.

На нашу думку, стабільності та керованості системи органів виконавчої влади сприяв би саме підхід законопроекту «Про міністерства та інші центральні орга­ни виконавчої влади», адже Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади, розподіляє функції та повноваження між міністерствами, а то­му саме він в силу свого статусу є органом, який має узгодити питання компе­тенції, що виникають між органами. А основним завданням адміністративного судочинства має все ж таки бути захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від пору­шень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Що ж стосується захисту в адміністративному судо­чинстві прав інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повно­важень, то незвернення центрального органу виконавчої влади за вирішенням компетенційного спору до вищого органу в системі органів виконавчої влади мо­же певною мірою позбавити уряд можливості повноцінного керівництва всією системою органів. Та й позасудовий порядок розв'язання компетенційних про­тиріч, порівняно із судовим, є більш «оперативним». Тому, з нашої точки зору, на практиці доцільно було б надавати перевагу саме позасудовому порядку вирішен­ня компетенційного спору.

Компетенційні спори виникають і між органами виконавчої влади, що знахо­дяться на різних рівнях системи органів виконавчої влади. У вітчизняному адміністративному законодавстві не врегульовані окремі питання порядку погод­ження міністерствами кандидатів на посади керівників управлінь, а також поряд­ку призначення їх на посади головою відповідної державної адміністрації. Це сто­сується, наприклад, випадків, коли міністерство дає негативний висновок**  на кан­дидата, який переміг у конкурсі на заміщення вакантної посади або ж не надає жодних висновків щодо погодження кандидатури чи порушує встановлені терміни погодження.

Пряме регулювання дій голови відповідної місцевої державної адміністрації, коли міністерство дало негативний висновок на кандидата, який переміг у кон­курсі на заміщення вакантної посади, відсутнє. Як випливає з частини 2 ст. 11 За­кону України «Про місцеві державні адміністрації», без отримання погодження органу виконавчої влади вищого рівня особу не можна призначити на посаду. Чинне законодавство України не передбачає можливості ненадання висновку що­до погодження чи непогодження кандидатури та недотримання термінів його на­дання, а тому не врегульовує подібні ситуації.

На нашу думку, надане голові місцевої державної адміністрації право кадро­вого призначення можна захистити в адміністративному та судовому порядку. В адміністративному порядку голова місцевої державної адміністрації може повідо­мити Кабінет Міністрів України про бездіяльність міністерства та проінформува­ти про неможливість в зв'язку з бездіяльністю виконати надане голові повнова­ження кадрового призначення. Що ж до судового порядку захисту наданого го­лові права кадрового призначення, то в цій ситуації має місце спір між суб'єкта­ми владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері уп­равління. Це відповідно до ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для звернення з адміністративним позовом до адміністративного су­ду за правилом територіальної підсудності. Предметом даного позову є вимога усунути перешкоди, створені міністерством, у реалізації наданого голові права призначення керівників структурних підрозділів адміністрації. Тобто відповідно до діючого законодавства компетенційний спір між органами виконавчої влади можна вирішити і в адміністративному, і в судовому порядку.

Отже, прийняття найближчим часом Закону України «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» сприятиме вдосконаленню норматив­но-правового регулювання відносин у системі органів виконавчої влади, зокрема відносин між міністерствами та урядовими органами в системі міністерства, відносин спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів.

 

* Робота виконується за грантом Президента України для підтримки наукових досліджень молодих вчених.

** Під негативним висновком мається на увазі «непогодження призначення» на поса­ду кандидата, який переміг у конкурсі, а під позитивним - «погодження призначення».

1. Бондик В.А. Деякі аспекти формування та діяльності уряду і центральних органів виконавчої влади // Актуальні проблеми держави і права: 36. наук, праць. -Вип. 35. - Одеса: Юридична література, 2007. - С. 159-160.

< Попередня   Наступна >