832

---

Р. С. МЕЛЬНИК,

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник, начальник кафедри адміністративного права та процесу навчально-наукового інституту підготовки фахівців кримінальної міліції Харківського національного університету внутрішніх справ

АДМІНІСТРАТИВНО-ГОСПОДАРСЬКЕ ПРАВО ЯК СТРУКТУРНИЙ ЕЛЕМЕНТ СИСТЕМИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА: ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ТА НАЦІОНАЛЬНІ ОСОБЛИВОСТІ

Через призму порівняльно-правового дослідження розкрито сутність та особливості адміні­стративно-господарського права Німеччини, а також проаналізовано процес становлення та розвитку вітчизняного адміністративно-господарського права.

Дослідження сучасних проблем адміністративного права неможливе без вивчення від-повідного зарубіжного досвіду. Це пояснюється багатьма причинами. Так, зарубіжний досвід сприяє розширенню наших уявлень про досліджувані правові явища; допомагає поглянути на ту або іншу проблему під іншим кутом зору; зіставити власні здобутки зі здо­бутками зарубіжних колег; не марнувати час на розв'язання проблем, які вже знайшли ви-рішення на сторінках закордонних видань. Та й, власне, надзвичайна наукова актуальність та практична корисність будь-яких порівняльно-правових досліджень безсумнівні.

Аналіз сучасних наукових праць з адміністративного права свідчить, що вітчизняні вче­ні, на жаль, дуже обмежено використовують у своїх доробках результати творчої діяльності зарубіжних колег. Нині можна назвати лише невелике коло українських авторів, які системно й постійно здійснюють порівняльні правові дослідження в галузі адміністративного права. Проте такий стан справ є неприпусти­мим, особливо з огляду на євроінтеграційні прагнення України, яка взяла на себе зо­бов'язання адаптувати національне законодавство до законодавства Європейського Со­юзу, узгодити власну пра

вову систему з правовою системою європейської спільноти. Однак чи можна досягнути цієї мети без проведення порівняльних правових досліджень? Відповідь однозначна: ні.

Отже, на наш погляд, першорядним завданням вітчизняної науки адміністративного права повинна стати активізація порівняльно-правових досліджень, у межах яких слід вивчити найбільш значущі інститути та підгалузі адміністративного права. Однією з таких підгалузей, яка дотепер залишається майже не відомою для вітчизняної наукової спільноти, є адміністративно-господарське право, характерні риси якого прагнемо розглянути в даній статті. Предметом наукового вивчення обере­мо німецьке адміністративне законодавство та німецьку адміністративну доктрину, порівнявши їх, відповідно, із національним законодавством та національною правовою теорією.

Таким чином, завданням даної статті є, по-перше, аналіз німецького адміністративно-господарського права, у межах якого буде проведено аналіз терміна «адміністративно-господарське право», окреслено характерні риси та основні структурні елементи зазначеної галузі права, встановлено її місце у систе­мі німецького адміністративного права, по-друге, визначення перспектив становлення та розвитку вітчизняного адміністративно-госпо­дарського права.

Перш ніж перейти до безпосереднього ви­рішення першого завдання, необхідно наголосити, що зазначеній темі властива наукова новизна, оскільки дотепер у національній науці не було досліджень, присвячених вивченню сутності та змісту адміністративно-госпо­дарського права Німеччини.

Необхідність виникнення та розвитку адміністративно-господарського права пояснюєть­ся потребою упорядкування суспільних відно­син, які виникають між суб'єктами економічної діяльності. У регулюванні таких відносин, безумовно, зацікавлені як названі суб'єкти, так і держава, оскільки нині економіка має фундаментальне значення для забезпечення існуван­ня населення країни та постійного підвищення рівня його життя. Таким чином, на державному рівні виробляються та приймаються норми, які мають сприяти розвитку національної еко­номіки. Ці норми, власне, і утворюють адміністративно-господарське право.

Необхідним кроком у напрямку пізнання сутності названої галузі права є відповідь на питання про те, чим є адміністративногос-подарське право - самостійною галуззю права або частиною адміністративного права. Відповідаючи на нього, німецькі вчені наголошують, що відповідь не залежить ні від конкретних положень адміністративно-господарського права, ні від ступеня їх розвиненості. Вирішальним фактором є теоретична та практична потреба в систематизації та розро­бці базової структури й особливостей цієї сфери права. Динаміка розвитку тут не відрізняється однорідністю. В англо-американській системі права адміністративно-господарське право не виділяється в самостійну галузь. Тут основні напрямки економічного регулювання включені до загального адміністративного права. Інший підхід домінує в континенталь­ному праві, заснованому на римському праві. У таких країнах Європи, як Австрія, Німеччина, Франція, у більшості країн Центральної та Східної Європи, а також частково у державах Азії відбувається інтенсивний процес формування адміністративно-господарського права у самостійну галузь, проте дотепер ученим ще не вдалося обґрунтувати чітких критеріїв, які б дозволили розглядати назване правове утво­рення у вигляді самостійної галузі права. Цьому заважає також і той факт, що німецьке адміністративно-господарське право досі за-лишається не кодифікованим [1, с 2-3, 4].

Таким чином, у переважній більшості випадків господарсько-адміністративне право розглядають як підгалузь адміністративного права, зосереджену в межах його особливої частини [2].

Що ж до визначення адміністративно-господарського права, то під останнім у німе­цькій правовій доктрині розуміють сукупність норм та положень, які регламентують ство­рення та діяльність адміністративних органів та установ, покликаних займатися інфраструктурним та інформаційним забезпеченням, плануванням, наглядом, управлінням та сприянням розвитку економіки, а також регламентують правовідносини, що виникають між суб'єктами економічної діяльності та публіч­ною адміністрацією.

Адміністративно-господарське право у змістовому плані є доволі складним утворенням, що пояснюється багатьма чинниками. Так, насамперед, потрібно пам'ятати, що на-звана підгалузь права утворилася на межі економіки та управління, що саме по собі свідчить про її комплексний характер. Нині перед економікою та управлінням постають численні завдання, які в тому або іншому обсязі стосуються майже усіх сфер життєдіяльності держави. З огляду на це, у змісті адміністратив­но-господарського права німецькі вчені виді­ляють певні інститути, у межах яких зосереджено правові норми, покликані регулювати численні публічно-господарські відносини. До таких інститутів відносять ті, що регламентують: правове становище та завдання Феде­рального банку та Європейського Центробан­ку; організацію управління економікою, зокрема систему суб'єктів державного управління економікою, систему суб'єктів самовряд­ного управління (наприклад торгові палати); порядок здійснення економічного нагляду; порядок надання субвенцій; порядок здійснення промислів; порядок функціонування підприємств громадського харчування; порядок обороту товарів; порядок захисту навко­лишнього природного середовища від шкід­ливого впливу; функціонування енергетичних підприємств; порядок функціонування публічних підприємств, зокрема комунальних під­приємств; порядок передання державних за-мовлень на виконання приватним структурам тощо [3, с 159-167].

Ведучи мову про адміністративно-госпо­дарське право, німецькі вчені завжди намагаються розмежувати останнє й такі правові категорії, як приватне господарське право та кримінально-господарське право. Це пов'язано з тим, що вплив на економіку здійснюється за допомогою норм як приватного, так і пуб­лічного права. І приватне, і публічне право по-своєму розглядають юридичні аспекти створення, виробництва та розподілу благ та надання послуг. Таким чином, у регулюванні економічних процесів знаходиться місце як для приватного, так і публічного права, і зокрема для кримінального з його заборонами та санкціями, що застосовуються у сфері госпо­дарської діяльності. З огляду на викладене, господарське право можна розподілити на приватне господарське право (галузь приватного права, що стосується економіки), кримінально-господарське право (сукупність правових норм, які встановлюють кримінальну відповідальність за господарські злочини) і публічне господарське право, або адміністративно-господарське право [1, c. 12-13].

Переходячи від аналізу закордонного до­свіду до національних реалій, відзначимо, що вжите вище словосполучення (адміністратив­но-господарське право або господарсько-адміністративне) є дещо незвичним для сприйняття, проте воно вже зустрічалося у вітчизняній правовій науці. Так, за твердженням С. Братуся, ідея виділення у системі радянського права господарсько-адміністратив­ного права належала П. Стучке, який висло-вив її у 1929 p., наголосивши при цьому, що до предмета його регулювання повинні бути віднесені ті відносини всередині соціалістичного сектора, спори в яких вирішуються не в судовому порядку, а порядку підпорядковано­сті та плановості. Дещо розвивши цю тезу, сам С Братусь писав, що названа галузь права покликана регулювати відносини, які виникають усередині усуспільненого (державного) сектора економіки між суб'єктами, що перебувають один з одним у відносинах підпоряд­кованості. Разом із цим, С. Братусь особливо наголошував, що господарсько-адміністратив­не право, як і взагалі усе радянське право, приречене на занепад, оскільки вся правова форма у СРСР, на його думку, поступово зго­ртається та відмирає, що здійснюється на користь державного планування, яке в майбутньому повинно стати головним регулятором суспільних відносин у державі, а отже, то господарсько-адміністративне право у майбутньому перетвориться з права на не-право, на науку про організаційну структуру соціалі­стичного господарювання [4].

Про радянське адміністративно-госпо­дарське право згадували й дещо пізніше, про-те ставлення до нього з боку науковців суттє­во змінилося. Так, наприкінці 50-х pp. XX ст. один із провідних радянських учених-адміністративістів - Г. І. Петров - заперечував категорично виділення цієї галузі права у сис­темі радянського права, оскільки такий крок,

на його думку, призводив до відмови від предмета правового регулювання як критерію розмежування галузей радянського права. Принагідно зазначимо, що ця позиція на довгі роки стала базисною для вітчизняної науки адміністративного права, через що розмови про адміністративно-господарське право практично припинилися.

Подібне ставлення з боку радянських вче­них до адміністративно-господарського права можна пояснити також і низкою інших при-чин. Так, визнання існування в СРСР адміністративно-господарського права сприяло б пе­вній «буржуазіації» радянського права, яке, нагадаємо, із самого початку свого існування будувалося виключно за принципом повної відмови від дореволюційних та європейсько-буржуазних правових традицій і концепцій. А тому все, що якимось чином нагадувало нерадянський тип праворозуміння, піддавалося нищівній критиці з боку офіційної радян­ської науки. Крім того, як відомо, наприкінці 30-х pp. XX ст. за результатами Першої Все­союзної наради з питань науки радянської держави та права були сформовані вихідні положення радянської правової теорії, відповідно до яких у СРСР визнавалося існування обмеженої кількості галузей права - держав­не, кримінальне, цивільне, адміністративне, трудове, колгоспне тощо [5, с 133]. Особливе місце в названому переліку галузей права від-водилося адміністративному праву, оскільки воно мало стати правовим підґрунтям всеохоплюючого радянського державного управлін­ня. Радянське адміністративне право, за сло­вами А. Я. Вишинського, повинне було посісти в системі радянського права одне з наважливіших місць згідно з тим винятковим значенням, яке належало питанням адміністрації (управління) у справі соціалістичного будів­ництва [6, с 54].

З огляду на таке призначення радянського адміністративного права його система почала формуватися виключно через призму задово­лення потреб радянського державного управ­ління, наповнюючись, як наслідок, не правовими, а управлінськими інститутами. Най-більш яскраво така тенденція виявилася щодо змісту особливої частини радянського адміністративного права, яка формувалася виключно за управлінсько-галузевим принципом. З огляду на це, у її змісті були виділені інститути державного управління господарством, народною освітою, культурою, соціальним забезпеченням [5, с 134]. Управління в кожній із названих галузей будувалося за стандартною схемою, у межах якої виділялися суб'єкти та об'єкти управління. Роль суб'єктів відігравали відповідні органи державного управління загальносоюзного, республіканського та місцевого рівнів, а об'єктами управ­ління в переважній більшості випадків були відповідні державні підприємства, установи та організації, а також окремі громадяни. Проте останні, особливо у сфері управління господарством, лише у незначній кількості випадків ставали учасниками управлінських відносин, оскільки, як відомо, усі засоби виробництва, фінансові та матеріальні ресурси були зосереджені в руках держави. З огляду на це можна дійти висновку, що за радянських часів у сфері управління господарством існували не правовідносини, а владовідносини, учасники яких у більшості випадків не були пов'язані між собою кореспондуючими права та обов'язками (саме про це, до речі, у 1930 р. писав і С. Братусь, наголошуючи, що відносини всередині соціалістичного сектору виникають у порядку плановості-підлеглості і в основному не є відносинами правосуб'єктними [4]). Відносини між ними розвивалися під впливом державних планів, які мали пріоритетне значення в суспільстві та державі, у зв'язку з чим норми права набували другорядного характеру. Держава в односторонньому порядку встановлювала правила управлінської діяльності, могла їх самостійно корегувати, а також відмовлятися від них з огляду на власні потреби. Інтереси приватних осіб до уваги не брали.

Проте подібний підхід до організації дер­жавного управління міг існувати лише в тоталітарній державі. Держава правового типу вимагала його ґрунтовного реформування. І така трансформація розпочалася одразу піс­ля розпаду СРСР. Відтепер держава не могла на власний розсуд визначати правила поведінки учасників господарської діяльності, оскіль­ки, з одного боку, сфера економіки розпалася щонайменше на дві сфери - державну та при-ватну, а по-друге, національна економіка, ставши складовим елементом світової економіки, перебувала під впливом не лише національ­них правових норм, але й законів ринкової економіки. З огляду на це відносини між дер­жавою та суб'єктами господарської діяльності вимагають чіткої, збалансованої та надзвичайно виваженої правової регламентації, яка, з одного боку, має сприяти вільному господарюванню, а з іншого – має надавати державі можливість впливати на ці процеси задля до­сягнення загальнозначущих (публічних) цілей. Це завдання, як було показано вище, у європейських країнах здійснюється за рахунок адміністративно-господарського права.

Сучасну систему нормативних актів, які визначають межі, форми та способи впливу держави на суб'єктів господарської діяльності, науковці поділяють на декілька груп.

До першої групи пропонують включати нормативні акти (наприклад Закон України «Про Державну програму приватизації»), спрямовані на забезпечення стратегічних пріоритетів розвитк– економіки: структурних змін, у тому числі стимулювання розвитку окремих галузей та виробництв, сфер економічного розвитку (наприклад мале підприємництво); інвестування; інновацій; ціноутво­рення тощо.

Другу групу утворюють правові акти (на­приклад Закон України «Про приватизацію державного майна»), що впорядковують відносини власності шляхом визначення тих сфер економіки, які можуть становити об'єкт недержавної власності та механізм її набуття -наприклад шляхом приватизації, а також антимонопольного регулювання (створення конкурентного середовища) та чітке закріплення статусу суб'єктів державної власності (наприклад, казенні підприємства).

До третьої групи входять нормативні акти, що регулюють зовнішньоекономічні відноси­ни (наприклад Закон України «Про зовнішньоекономічну діяльність»).

Четверта група представлена тим правови­ми актами (наприклад Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяль­ності»), які пов'язані з визначенням підстав та меж використання адміністративно-правових засобів державного впливу у сфері економіки: реєстрації, ліцензування, квотування, надання дозволів, реалізації адміністративно-юрисдикційнихправ тощо [7, с 10-13].

Названі групи нормативних актів утворю­ють великий масив, який покликаний регулювати суспільні відносини, що виникають між суб'єктами господарювання та спеціалізованими державними органами, а в деяких випадках – і органами місцевого самоврядування, які виконують функції з прогнозування, планування, регулювання, керівництва, координації, контролю (нагляду), обліку у сфері еко­номіки, а також сприяння в розвитку госпо­дарської діяльності у країні [8].

Сукупність названих вище нормативних актів, на наш погляд, утворює джерельну базу вітчизняного адміністративно-господарського права, покликаного, як випливає з викладеного, регулювати особливий вид правовідносин -адміністративно-господарські відносини. Названі правовідносини посідають специфічне місце у предметі адміністративно-правового регулювання, оскільки а) у них бере участь специфічний суб'єктний склад; б) вони мають спеціальний об'єкт; в) такі відносини пов'язані з реалізацією окремої групи суб'єктивних прав та обов'язків; г) вони викликаються до життя спеціальними юридичними фактами; д) через них опосередковується державна економічна політика [8].

Перераховані вище особливості адміністративно-господарських відносин є доказом необ­хідності виокремлення норм, що регулюють порядок їх виникнення, зміни та припинення, у відносно самостійну підгалузь адміністративного права - адміністративно-господарське право, яке має посісти відповідне місце у системі його особливої частини. Такий крок, на наше глибоке переконання, буде сприяти: по-перше, подальшій адаптації національного законодавства та національної правової теорії відповідно до європейського законодавства та європейської правової теорії; по-друге, систе­матизації, а в майбутньому, імовірно, і кодифікації адміністративно-господарського законо­давства; по-третє, спеціалізації правозастосовної діяльності; по-четверте, підвищенню ефективності викладання та вивчення вітчизняного адміністративного права у вищих навчальних закладах за рахунок опанування названої галузі права у межах самостійної навчальної дисцип­ліни; по-п'яте, формуванню нового вектора адміністративно-правової науки, спрямованого на створення цілісної концепції сучасного ад­міністративно-правового впливу на ринкову економіку.

Література

Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок = Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht. Grundlagen des Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, des Weltwirtschafts- und Binnenmarktrechts / Рольф Штобер ; пер. с нем. - М. : Волтерс Клувер, 2008. - 400 с.

Wirtschaftsverwaltungsrecht [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://de.wikipedia.org/wiki/ Wirtschaftsverwaltungsrecht.

Шмідт-Ассманн Е. Загальне адміністративне право як ідея врегулювання: основні засади та завдан-ня систематики адміністративного права / Ебергард Шмідт-Ассманн ; [пер. з нім. Г. Рижков, І. Сойко, А. Баканов] ; відп. ред. О. Сироїд. - [2-ге вид., перероб. та доп.]. - К. : К.І.С., 2009. - 552 с.

Братусь С. К проблеме хозяйственно-административного права / С. Братусь // Советское государст-во и революция права. - 1930. - № 11-12. - С. 146-167.

Егоров П. Ю. Становление советского административного права (1917-1940) / Ю. П. Егоров. - М. : Ульянов. Дом печати, 2006. - 160 с.

Административное право России : курс лекций / [К. С. Вельский, А. А. Гришковец, В. Н. Медведев и др.] ; под ред. Н. Ю. Хаманевой. - М. : Велби; Проспект, 2008. - 704 с.

Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. Т. 2. Особлива частина / [ред. колегія: В. Б. Авер'янов (голова) та ін.]. - К. : Юрид. думка, 2005. - 624 с.

Алексеев С. В. Концепция административно-хозяйственного правоотношения / С. В. Алексеев // Закон и право. - 2005. - № 3. – С. 63-68.

 

< Попередня   Наступна >