74

---

2.2.3. Федеральные законы

Законы как источники земельного права, представляют собой нормативные правовые акты, принимаемые представительным и законодательным органом Российской Федерации – Федеральным Собранием, состоящих из двух палат (Совет Федерации и Государственная Дума). К числу федеральных законов относятся Конституция РФ, федеральные конституционные законы, предусмотренные Конституцией РФ, и иные федеральные законы, не имеющие значения конституционных.

Порядок принятия федеральных законодательных актов установлен Федеральным законом от 14.06.94 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Этот Закон предусматривает, что на территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Основополагающим законом является Земельный кодекс РФ от 25.10.01 г. № 136-ФЗ (в ред. ФЗ от 27.07.06 г. № 154-ФЗ), представляющий собой систематизированный свод норм

права, регулирующих земельные отношения в нашей стране.

Следует подчеркнуть важность значения нового Земельного кодекса РФ (далее – ЗК), принятого Государственной Думой 28.09.01 г., одобренного Советом Федерации 10.10.01 г. и подписанного Президентом РФ 25.10.01 г. Необходимо отметить, что в ЗК значительное место занимают вопросы правового регулирования охраны земель и законодательно закреплено осуществление комплекса взаимосвязанных мер и мероприятий, призванных обеспечить рациональное использование, сохранение и восстановление земельных ресурсов в РФ.

Земельный кодекс РФ состоит из XVIII глав и 103 статей.

В I главе (ст. 1-11) закреплены принципы земельного законодательства (рассмотрены в разделе 1.5), определены субъекты и объекты земельных отношений, состав Земельного фонда РФ. Необходимо отметить ст. 9-11 ЗК, в которых определены полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области земельных отношений.

Глава II ЗК (ст. 12-14) определяет цели и содержание охраны земель, а также содержит специальные требования по использованию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению. Как было отмечено на парламентских слушаниях, состоявшихся в Государственной Думе Федерального Собрания РФ 22 апреля 2004 года на тему «О законодательном обеспечении экологической безопасности при хранении и уничтожении пестицидов и агрохимикатов», за последние годы в таких субъектах РФ, как Иркутская, Курганская, Омская, Новосибирская, Ростовская, Самарская, Тамбовская области, Приморский и Краснодарский края на 30-60% обследованных территорий обнаружилось превышение предельно допустимых концентраций (ПДК) остаточных количеств пестицидов в почве. Загрязнены пестицидами отдельные территории в Брянской, Московской, Оренбургской областях и некоторых других субъектах РФ.

Глава III (ст. 15-19) ЗК закрепила систему правовых норм, регулирующих отношения собственности на землю, что особенно важно в условиях рыночных отношений. Кодекс разрешил проблему разграничения публичной собственности на землю. В нем предусмотрены критерии и принципы разграничения федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. Урегулирован вопрос предоставления прав на землю иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, а также лицам без гражданства – теперь они вправе (правда, за рядом ограничений) иметь в собственности земельные участки на территории РФ.

В главе IV (ст. 20-24) ЗК установлены иные, помимо права собственности, права на землю: постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), аренда земельных участков и безвозмездное срочное пользование земельными участками. Очень важны с практической точки зрения нормы, отразившие особенности регулирования отношений по поводу аренды земли, а нормы, касающиеся частного и публичного земельных сервитутов.

Глава V ЗК является самой объемной главой Кодекса (включает ст. 25-39) и посвящена возникновению прав на землю. Урегулированы вопросы перехода прав на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение; определен порядок приватизации земельных участков, процедуры предоставления земельных участков для строительства, а также для целей, не связанных со строительством, организации и проведения аукционов и конкурсов по продаже земельных участков, находящихся в публичной собственности и ряд других вопросов. Особое значение имеет установление ограничений оборотоспособности земельных участков, обусловленных пуб-личными интересами (ст. 27 ЗК), а также особенностей купли-продажи земельных участков (ст. 37 ЗК).

Глава VI Кодекса (ст. 40-43) определяет содержание прав и обязанностей собственников и иных правообладателей земельных участков.

Достаточно подробно решены вопросы прекращения и ограничения прав на земельные участки (гл. VII ЗК, ст. 44-56), возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд (гл. VIII ЗК, ст. 57-58), а также защиты прав на землю и рассмотрения земельных споров (гл. IX ЗК, ст. 59-64).

Глава X Кодекса содержит общие положения о плате за землю и оценке земли. Использование земли в РФ признано платным, а в качестве форм платы за землю названы земельный налог и арендная плата.

Учитывая важность управления в области использования и охраны земель, ЗК закрепил основы проведения государственного мониторинга земель, землеустройства, Государственного земельного кадастра (гл. XI, ст. 67-70) и земельного контроля (гл. XII, ст. 71-73).

В главе XIII определены формы юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель: административная, уголовная, дисциплинарная и гражданско-правовая.

Главы XIV-XVIII представляют собой особенную часть Земельного кодекса и посвящены описанию правовых режимов различных категорий земель. Особый упор делается на усиление правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения, что является актуальным в свете продолжающейся деградации земель данной категории. Достаточно конкретно урегулирован правовой режим земель промышленности и иного специального назначения, закреплены дополнительные меры по охране земель особо охраняемых территорий и объектов и т.д.

Необходимо также отметить, что помимо Земельного кодекса в настоящее время действует Федеральный закон от 25.10.01 г. № 137-ФЗ (в ред. ФЗ от 30.06.06 г. № 93-ФЗ) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», содержащий ряд важнейших положений в области регулирования земельных отношений.

Кроме Земельного кодекса РФ, в данной сфере действует много других федеральных законов, регулирующие те или иные сферы земельных отношений.

Таков, например, Федеральный закон от 11.06.03 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», принятие которого явилось важнейшим шагом на пути совершенствования правового регулирования отношений с участием крестьянских (фермерских) хозяйств, которых насчитывается в настоящее время около 265 тысяч. Закон содержит ряд специальных норм об организации крестьянских хозяйств, правовом режиме имущества и порядке деятельности хозяйства.

Важное и принципиальное значение для регулирования земельных отношений имел ныне утративший силу Закон РФ от 23.12.92 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и данного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», расставивший все точки над «i» в вопросах права частной собственности и купли-продажи земельных участков указанного целевого предназначения.

Правовые основы регулирования такой специфической области земельных отношений, как мелиорация земель, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, права и обязанности граждан и юридических лиц в данной сфере установлены Федеральным законом от 10.01.96 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель».

Мелиорация земель, говорится в ст. 1 Закона, осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий. В Законе также закреплены понятия различных типов и видов мелиорации, урегулированы вопросы права собственности на мелиоративные системы и гидротехнические сооружения, определена система государственного управления в области мелиорации земель, а также решен ряд других вопросов.

Близким к предыдущему является Федеральный закон от 16.07.98 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», которым определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, а также права и обязанности собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов земельных участков, в области обеспечения плодородия данной категории земель.

Огромное значение для граждан имеет Федеральный закон от 15.04.98 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», который подробно регулирует вопросы зонирования территорий и предоставления садовых, огородных и дачных земельных участков; закрепляет права и обязанности членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений; отражает особенности приватизации и оборота таких участков; определяет правила организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Заметим, что ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства является наиболее массовой сферой индивидуальной деятельности граждан – в 1998 году в России почти 70 млн. граждан занималось данным видом деятельности1.

Источник земельного права – Градостроительный кодекс РФ от 29.12.04 г. № 190-ФЗ, детально регулирующий земельные отношения по поводу осуществления градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Для решения этих задач в Кодексе закреплены требования, предъявляемые к градостроительной документации, к градостроительному планированию. Особое значение для определения правового режима земель поселений имеет территориальное зонирование. В кодексе определен правовой режим пригородных зон городов, урегулированы вопросы застройки территорий городских и сельских поселений, которые непосредственно связаны с использованием земель.

Федеральный закон от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» дал определение и сформулировал принципы ведения Государственного земельного кадастра, закрепил компетенцию органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению Государственного земельного кадастра; определил состав сведений Государственного земельного кадастра, формы земельно-кадастровой документации, порядок ведения земельного кадастра и ряд других вопросов в данной области.

Правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность РФ (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) определены в Федеральном законе от 17.07.01 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (утратил силу в связи с принятием ФЗ от 17.04.2006 г. № 53-ФЗ).

Федеральный закон от 18.06.01 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» устанавливает правовые основы проведения землеустроительных работ в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов. В этом законе содержится правовое определение понятия «землеустройство», выделяются виды землеустройства, определяется порядок проведения землеустроительных действий.

Источником земельного права выступает Федеральный закон от 07.05.01 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», который устанавливает правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни. Следует отметить, что в Российской Федерации насчитывается более 40 коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, которые ведут кочевой, полукочевой или оседлый образ жизни. У них самобытная культура и особое мировоззрение. Генеральная Ассамблея Организации Объединенных наций объявила 1994-2004 годы Международным десятилетием коренных народов Мира, признавая тем самым их значение и роль в мировой цивилизации.

Вопросы реализации права собственности на земли сельскохозяйственного назначения, правила и ограничения оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, условия предоставления земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулируются Федеральным законом от 24.07.02 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Общественные отношения, возникающие в связи с ведением гражданами личного подсобного хозяйства, регулируются Федеральным законом от 07.07.03 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве». Важность данного закона подтверждается тем фактом, что использование возможностей личных подсобных хозяйств для производства сельскохозяйственной продукции всегда рассматривалось нашим государством, включая советский период развития, как дополнительный источник удовлетворения потребностей граждан. В соответствии с данным Законом, личное подсобное хозяйство представляет собой форму непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и ведется гражданами в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном или приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства.

Одним из важнейших специальных источников земельного права является Федеральный закон от 21.12.04 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», который регулирует отношения, возникающие в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. В Законе определен состав и порядок подготовки документов для перевода земель из одной категории в другую, приводится перечень причин отказа для такого перевода, законодательно решен ряд других вопросов в данной области.

Помимо специальных федеральных законов, регулирующих исключительно или в основном земельные отношения, в настоящее время действуют федеральные законы, которые являются общими источниками земельного права.

К ним, например, относится Федеральный закон от 21.07.97 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации нрав на недвижимое имущество и сделок с ним», определяющий порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество, в том числе на земельные участки, а также ограничений (обременений), то есть установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитут, ипотека и др.).

Общим источником земельного права является и действующий Налоговый кодекс РФ. В соответствии с Федеральным законом от 29.11.04 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации», часть вторая Налогового кодекса РФ от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ дополнена разделом X «Местные налоги» и Главой 31. «Земельный налог», содержащей нормы, регулирующие отношения по поводу платы за землю.

Среди источников земельного права особое значение имеет действующий Гражданский кодекс Российской Федерации (далее – ГК РФ). В гл. 17 части I Гражданского кодекса РФ от 30.11.94 г. № 51-ФЗ закреплены общие положения, касающиеся режима земельных участков как объектов права собственности, недвижимого имущества и предмета совершения сделок с ними, а также иных вещных прав на землю. ГК РФ предусматривает также принципиальные положения относительно регулирования различных сделок, в том числе с земельными участками.

Наиболее важное значение для регулирования земельных отношений имеют следующие положения ГК РФ:

признание земельных участков недвижимым имуществом (ст. 130);

обязательность государственной регистрации права собственности, иных вещных прав на землю, а также сделок с ней (ст. 131);

определение объекта права частной собственности на землю (ст. 261);

закрепление принципа целевого использования земель (ст. 260);

закрепление права граждан на осуществление общего пользования землей, т.е. без каких-либо разрешений (ст. 262);

закрепление права на застройку земельного участка (ст. 263);

определение содержания правомочий собственников земельных участков по владению, пользованию и распоряжению ими (ст. 260);

закрепление вещных прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков (ст. 216);

определение правил установления права ограниченного пользования чужим земельным участком – сервитута (ст. 279-282);

регулирование вопросов изъятия частных земельных участков для государственных и муниципальных нужд (ст. 279-282 ГК).

Отдельно следует остановиться на роли природоохранных и природоресурсных федеральных законодательных актов в регулировании земельных отношений. Строго говоря, источники земельного права одновременно выступают источниками природоресурсного права (поскольку земля является важнейшим природным ресурсом) и являются частью экологического законодательства. Использование природных ресурсов и обеспечение охраны окружающей среды тесно связаны с регулированием земельных отношений. В связи с этим законодательные акты, регулирующие указанные вопросы, содержат большое число земельно-правовых норм и, соответственно, являются источниками земельного права1.

К числу таких актов относится, например, Лесной кодекс РФ (далее – ЛК РФ) от 04.12.2006 г. № 22-ФЗ, введенный в действие с 01.01.2007 г., в котором урегулированы вопросы использования и охраны земель лесного фонда. В ст. 5 ЛК РФ дано понятие леса как экологической системы или природного ресурса. Статья 8 ЛК РФ устанавливает, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Деление лесов по целевому назначению на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса предусмотрено ст. 10 ЛК РФ. Глава 2 Лесного кодекса посвящена использования лесов, а глава 3 – их охране и защите.

Ряд земельно-правовых норм содержится в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах», Водном кодексе РФ от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ, Федеральном законе от 24.04.95 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и ряде других природоресурсных законов.

Источником земельного права выступает и Федеральный закон от 10.01.02 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», являющийся головным законодательным актом природоохранного (экологического) законодательства. Многие положения этого Закона в той или иной степени имеют значение с точки зрения правовой охраны земель. В целом содержание данного Закона прямо направлено на обеспечение сохранности земли как природного объекта и природного ресурса. Например, ст. 4 Закона прямо относит земли и почвы к числу объектов охраны от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.

Важную роль в регулировании отношений по охране земель играет Федеральный закон от 30.03.99 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». В частности, в нем содержатся санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений (ст. 12), санитарно-эпидемиологические требования к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок, т.е. нормы, непосредственно касающиеся использования земель (ст. 21).

Следует отметить также Федеральный закон от 19.07.97 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», который детально регулирует порядок применения пестицидов и агрохимикатов в сельском хозяйстве.

Земельно-правовые нормы содержатся и в других законодательных актах РФ.

 

1 Комментарий к Федеральному закону «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» / Под общ. ред. И.А. Алтухова. – М.: НОРМА; ИНФРА-М, 1998. – С.VII.

< Попередня   Наступна >