Радник

---

Исследователи исполнительной власти и внутреннего управления XIX в. (Лоренц фон Штейн и др.) обратили внимание на известный контраст между методами государственного и административного права. Если первым управляет идея формальной организации, то над вторым довлеют материальные цели и заботы, которые складывают­ся в жизни под воздействием различных потребностей. Администра­тивное, Или, как его тогда называли, Полицейское, право Было связа­но с попечением о культурном благоустройстве (язык, националь­ность, общественная нравственность, религия, воспитание и хозяйственная деятельность). Оно регулировало политику в этой об­ласти. Особого внимания заслуживает область административного правосудия, которое имело весьма своеобразный опыт организации и регулирования в Англии Нового времени, особенно в период со­циальных реформ, происшедших в XIX в.

Практика Англии в этой области давно признана поучительной в европейской литературе (работы Гнейста и др.), хотя складывалась она постепенно, путем различных компромиссов и обретения жиз­ненного опыта. Еще со времени нормандского завоевания централь­ные правительственные учреждения, помимо военных и налоговых забот, взяли на себя также область правосудия и национального бла­гоустройства. Королевская власть предоставляла заботу об общест­венном благоустройстве автономным учреждениям — гильдиям, церкви, но контролировала правильность и целесообразность их действий в судебном порядке. Делалось это при помощи обязательных «представлений» со стороны населения, к которым обращались королевские разъездные судьи. Определенную роль выполняла вод­ная полиция (состояние водостоков, резервуаров, осушительных со­оружений, плотин). На ежегодных ярмарках эпизодически функцио­нировали суды «запыленных ног» (Pie-Powder Courts), которые стали прообразом коммерческих судов.

В X V I в. рядом со Звездной палатой при Тайном совете сущест­вовала палата для дел бедных людей (Court of Poor Men Causes), или палата прошений, председател

ем которой был лорд-хранитель тай­ной печати, а членами — специальные чиновники, именовавшиеся Магистрами прошений (masters of requests). Сюда обращались по бед­ности или по отсутствию законных путей к осуществлению своих прав и когда не было надежды добиться удовлетворения своих при­тязаний в обыкновенных судах. Суды относились к этой палате вра­ждебно, и она была упразднена в годы первой революции вместе со Звездной палатой.

Начиная с 1775 г. возникает доктрина признания личной ответст­венности должностных лиц за официальные действия. Она опреде­ляется общими судами согласно с общим правом или со специаль­ными законами (статутами). В этот период принципиальные поло­жения административного права извлекаются из «довольно загадочной поговорки» ( 7 7 . Г. Виноградов) О том, что «король не мо­жет быть не прав» (the King do not wrong), т. е. король не может быть повинен в правонарушении. На этом фундаменте в английском пра­ве сложился принцип, согласно которому государство не несет от­ветственности за правонарушения, совершаемые от его имени. Отве­чают за эти нарушения чиновники, исполнители; желательность восстановления всякого нарушенного права при этом признается и обеспечивается при помощи «прошения о праве» (Petition of Right). При этом сохраняется возможность для уголовного преследования исполнителей — министров, генерального атторнея, начальников де­партаментов.

Существенное значение в этой практике имело обособление про­цедур восстановления права и ответственности за его нарушение. Такое обособление исключает возможность иска об убытках против казны. Возмещение таких убытков становится обязанностью долж­ностного лица, действовавшего от лица казны. Государство, в свою очередь, может принять на себя расходы в этом направлении, счита­ла судебная доктрина рассматриваемого периода, но принять их ис­ключительно по доброй воле или из милости. Ответственность долж­ностного лица и соответствующие иски деликатного свойства могли быть вызваны действиями, совершаемыми небрежно, ошибочно или без достаточного полномочия.

Таким образом, суд (судебная власть) становился своеобразным гарантом прав сограждан и самого правового строя. В делах, связан­ных с контролем за администрацией, у суда было три важных техниЧеских Приема — контроль при помощи судебных приказов (writs), направленных к подчиненным судебным инстанциям или админист­ративным учреждениям. Эти приемы возникли в XVIII—XIX Вв. и после упорядочения сделались основными процессуальными катего­риями в административном и судебном праве.

Воспрещение (prohibition). Приказ издавался, чтобы не допускать присвоения судебными учреждениями не принадлежащей им компе­тенции (первоначально был нацелен на обуздание церковных судов и чиновных священнослужителей).

Предписание (mandamus). Приказ предназначался для тех случаев, когда высшие суды, и в особенности Суд королевской скамьи, при­знавали за истцом или жалобщиком несомненное право, но находи­ли, что оно недостаточно обеспечено существующими процессуаль­ными средствами. Таким приказом следовало воспользоваться в тех случаях, когда законом не было установлено процессуального сред­ства, но справедливость, интересы благоустройства и разумное управление требовали такого средства. Этот же приказ использовал­ся тогда, когда речь шла об уклонении подчиненных судов от выпол­нения своих законных обязанностей. Предписание в этом случае сводилось к тому, что судам предписывалось выслушать и решить дело, но по существу решения ничего не говорилось и никаких кон­кретных рекомендаций не давалось.

Осведомление (certiorary). Приказ об осведомлении имеет целью проверку состояния дел в подчиненном суде или административном учреждении с целью удостоверения в его правильности, законности с процессуальной стороны. При этом делались различия между дей­ствиями, требующими административного благоусмотрения, и акта­ми судебного свойства, связанными с апелляцией или разновидно­стью кассации (в последнем случае судебная власть обязывалась представить сведения для проверки вышестоящим судом).

После начала в 1832 г. социальных и избирательных реформ, вы­двинувших на первый план интересы среднего класса, центральная власть довольно долго не могла обеспечить известного единства ру­ководящих действий и взглядов и потому некоторое время правила, но не управляла. Вместе с тем она отказалась от «военной выправки» бюрократических действий и порядков, столь результативных и ха­рактерных для Пруссии, и сохранила многие характерные элементы либерального режима — самоуправление местностей, личные свобо­ды и инициативы.

В этот период судебная власть становилась почти единственным соединительным и упорядочивающим звеном между парламентом и местными политическими организациями. С помощью администра­тивного права судьи содействовали известному соглашению в работе центральных учреждений и местного самоуправления, склонного действовать по старинке. В этих условиях независимая судебная, «одинаково чуждая бюрократической централизации и местному самодурству» (Виноградов П. Г. Исторические основы английского ад­министративного права. Пг., 1917) власть стала посредником и авто­ритетом при разрешении административных споров.

Судебная власть утверждала в данной обстановке силу и автори­тет «соображений справедливости, выходящей за пределы легально­сти» (например, сына уволили из кадетов за подделку документа; суд его оправдал; к ответственности по иску «прошение о праве» при­влечен начальник училища). Судебная власть стала гарантией при­влечения к ответственности местных и областных организаций за злоупотребления и ошибки подчиненных им лиц. Кроме того, ее контролю подлежали министерские акты, обязательные постановле­ния, которые подвергались проверке на соответствие общественным интересам. Правда, на практике это вело к «введению приблизитель­ных юридических оценок, на глаз».

Так проходил процесс приспособления испытанного аппарата су­дебной автономии к новой задаче контроля над многообразными по­луадминистративными, полусудебными учреждениями, относящими­ся к области особого административного, точнее, особого публичного права. И цель такого приспособления — противодействие попыткам «подчинить публичное право идеям административной целесообраз­ности и бюрократической благоусмотрительности» (П. Г. Виноградов).

< Попередня   Наступна >