Російська юридична література Административное право АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 6.2. Президент Российской Федерации и исполнительная власть6.2. Президент Российской Федерации и исполнительная власть
| Административное право - АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ |
6.2. Президент Российской Федерации и исполнительная власть
Одним из признаков суверенитета Российской Федерации является распространение полномочий федеральных органов государственной власти на всю территорию страны. Конституция отводит особую роль Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации в обеспечении осуществления таких полномочий.
Президентом традиционно именуется глава государства в странах с республиканской формой правления. На протяжении более чем 70-летней истории существования СССР и РСФСР функции главы государства выполняли Генеральные секретари ЦК КПСС. С отменой статьи 6 Конституции СССР (1990 г.), повлекшей за собой ликвидацию монополии КПСС в политической системе общества, был учрежден пост Председателя Верховного Совета СССР - высшего должностного лица СССР. В марте 1990 г. на третьем Съезде народных депутатов СССР был введен пост Президента СССР. Первым и последним Президентом СССР был М.С. Горбачев. Затем посты президентов были учреждены в ряде республик в составе СССР. По результатам проведенного Всероссийского референдума (17 марта 1991 г.) был учрежден пост Президента России (вначале - Президент РСФСР, а затем - Президент Российской Федерации).
Согласно действующей Конституции России "Президент Российской Федерации является главой государства" (ст. 80). Срок его полномочий увеличен с четырех до шести лет. В государствах с республиканской формой правления наделение президента страны на конституционном уровне полномочиями главы государства стало традиционным. Это позволяет ему занимать особое место в системе органов государственной власти. Не входя ни в одну из ее ветвей, он в то же время оказывает прямое или косвенное воздействие на процесс формирования и характер их действий. В большей степени это относится к федеральным органам исполнительной власти.
Компетенция Президента Российской Федерации реализуется по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент Российской Федерации имеет наибольший объем полномочий по отношению к органам исполнительной власти. Эти полномочия дают ему возможность формировать Правительство Российской Федерации и контролировать его работу. Именно Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Хотя такое назначение осуществляется только с согласия Государственной Думы, все-таки последнее слово остается за главой государства (ст. 111 Конституции Российской Федерации).
Право Президента Российской Федерации председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации не сводится только к формальному ведению заседаний, он в отдельных случаях может взять руководство Правительством РФ на себя, давать непосредственно поручения и указания всем членам Правительства РФ, учитывая, что ряд руководителей федеральных органов исполнительной власти (МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, ФСО и т.д.) подчинены ему непосредственно. Это общепринятая мировая практика всех демократических и тем более недемократических государств.
Например, в 1997 году из 67 федеральных органов исполнительной власти (в начале 90-х годов XX столетия их количество было более 100) непосредственно Президенту Российской Федерации подчинялось 15 <1>. В 2003 году деятельность 18 федеральных органов исполнительной власти (из 59) в соответствии с Конституцией России, федеральными конституционными законами и федеральными законами осуществлял непосредственно Президент России <2>. В частности, к ним были отнесены: МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России, СВР России, ФСБ России, ФСО России, ФПС России, ФСНП России (до 1 июля 2003 г.), ФАПСИ России и некоторые другие.
--------------------------------
<1> См.: приложение N 2 к Указу Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. N 710 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".
<2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 01.12.2000 N 1953).
В связи с произошедшими в марте 2004 г. очередными изменениями в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Президент Российской Федерации стал осуществлять непосредственное руководство 20-ю федеральными министерствами и ведомствами (из 76) <1>, из них: 5 министерств <2>; 12 федеральных служб <3>; 3 федеральных агентства <4>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 12 марта.
<2> МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России.
<3> ФМС России, ФСВТС России, Рособоронзаказ, ФСТЭК России, ФСИН России, Росрегистрация, ФССП России, ГФС России, СВР России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России.
<4> Специального строительства, ГУСП, Управление делами Президента Российской Федерации.
После официального вступления в должность на второй срок (май 2004 г.) Президента Российской Федерации в структуру федеральных органов исполнительной власти были внесены очередные изменения <1>. Он стал осуществлять непосредственное руководство 19-ю министерствами и ведомствами из 81 существующих, из них: 5 - федеральные министерства; 12 - федеральные службы; 2 - федеральные агентства. Часть из них, имеющих собственные вооруженные формирования и наделенные властными полномочиями по применению силовых методов воздействия, получили неофициальное название "силовые структуры".
--------------------------------
<1> Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 22 мая.
В соответствии с содержанием Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 <1> Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью следующих 20-и федеральных органов исполнительной власти: 5-и федеральных министерств <2>; 11-и федеральных служб <3> и 4-х федеральных агентств <4>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2008. 13 мая.
<2> МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России (см. там же).
<3> ФМС России, Федеральная служба по военно-техническому содружеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, СВР России, ФСБ России, ФСО России, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (см. там же).
<4> Федеральное агентство по делам СНГ, Федеральное агентство специального строительства, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство), Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство) (см.: там же).
Таким образом, основным предназначением находящихся под непосредственным руководством Президента Российской Федерации федеральных министерств и ведомств являются вопросы обеспечения государственной (национальной) безопасности. Такое положение соответствует п. 1 ст. 87 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент Российской Федерации "является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации".
Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента Российской Федерации с правительством страны является его право принимать решение об отставке Правительства Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не устанавливает причин, по которым Президент Российской Федерации может принять такое решение. Оно может быть принято в силу неэффективности социально-экономической политики Правительства РФ или по иным причинам. Конституция Российской Федерации не устанавливает временных и других ограничений для использования этого полномочия Президентом Российской Федерации. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин в 90-х годах XX столетия активно использовал это свое конституционное полномочие.
Президент Российской Федерации в целях эффективной реализации полномочий по определению внутренней и внешней политики может создавать (образовывать) соответствующие структуры (комиссии, советы). Для решения возложенных на них задач они наделяются правом запрашивать необходимые материалы от органов государственной власти всех уровней (федеральных и региональных), органов местного самоуправления и от организаций. При необходимости они могут создавать рабочие группы по определенным направлениям с привлечением специалистов и ученых. Например, в целях выработки государственной политики в области формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров образована Комиссия при Президенте Российской Федерации <1>. В целях совершенствования государственной политики в области развития финансового рынка был образован Совет при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка <2>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 25 августа 2008 года N 1252 "О комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров".
<2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 17 октября 2008 года N 1489 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации".
Президент Российской Федерации ежегодно выступает с бюджетным посланием. Например, основными задачами бюджетной политики на 2010 год и дальнейшую перспективу являются <1>: обеспечение исполнения социальных обязательств; ограничение размеров бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности; переход к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля; определение оптимальных форм поддержки реального сектора экономики и финансовой системы; обеспечение повышения качества предоставления гражданам государственных услуг; усовершенствование механизма государственных закупок; определение экономически оправданного уровня налоговой нагрузки; установление ответственности за неэффективное расходование средств; завершение формирования надежной и сбалансированной пенсионной системы; реализация комплекса мер по созданию "безбарьерной" среды для инвалидов.
--------------------------------
<1> См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации от 25 мая 2009 года "О бюджетной политике в одах".
В современной России постепенно складывается институт президентства со своими чертами и особенностями. Это позволило на законодательном уровне определить создание центров исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий <1>. Они создаются без ограничения сроков деятельности. Целью их создания является изучение и публичное представление исторического наследия президентов Российской Федерации как неотъемлемой части истории развития России, ее демократических институтов и построения правового государства. Центры создаются Администрацией Президента Российской Федерации по согласованию с Президентом Российской Федерации, прекратившим свои полномочия. Финансирование их деятельности осуществляется из средств федерального бюджета.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 13 мая 2008 года N 68-ФЗ "О Центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий" // Российская газета. 2008. 16 мая.
Высшим органом Центра является попечительский совет Центра, который уполномочен осуществлять надзор за деятельностью Центра. Законодательство предусматривает возможность занятия должности председателя попечительского совета Президентом Российской Федерации, прекратившим исполнение своих полномочий, или другим лицом, назначаемым Администрацией Президента Российской Федерации.
Другими структурами Центра являются: правление Центра; исполнительный директор Центра; ревизионная комиссия Центра; научно-исследовательский совет Центра.
Администрация Президента Российской Федерации представляет собой один из основных государственных институтов, находящихся в непосредственном подчинении главы государства. Она предназначена обеспечивать деятельность главы государства и осуществлять контроль за исполнением его решений. Ее полномочия производны от конституционных полномочий главы государства. С момента формирования Администрации Президента Российской Федерации (1991 год) ее статус, место в системе органов государственной власти и степень политического влияния с учетом накопленного опыта значительно изменились. Сейчас в состав Администрации также входят полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и главные федеральные инспекторы в субъектах Российской Федерации.
Представители Президента Российской Федерации работают в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации обладает правом назначать и освобождать своих полномочных представителей. Это имеет большое значение для обеспечения процесса взаимодействия Президента Российской Федерации с другими органами государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной, а также с российскими регионами.
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах представляют собой один из элементов института президентской власти. В процессе обеспечения осуществления полномочий федеральных органов государственной власти особая роль отводится полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах. Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года N 849 институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах был преобразован в институт его полномочных представителей в семи федеральных округах.
Текст Конституции России не содержит положения, предусматривающего возможность учреждения в стране системы федеральных округов. Федеральные округа существуют в мировой практике. Традиционно выделяют следующие две их разновидности. В государствах с федеративным устройством (США, Мексике, Аргентине, Бразилии, Нигерии) федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающей территорией или малонаселенный регион. Статус федерального округа в национальных федерациях различен и отражает особенности государственного устройства. В США он не входит в число субъектов этого государства. В Бразилии такой округ практически имеет тот же статус, что и штат.
Федеральные округа в Российской Федерации представляют собой особые территориальные образования, созданные для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции. Их создание прежде всего было связано с необходимостью решения следующих первоочередных задач: восстановление управляемости государства; обеспечение его устойчивости и суверенности; укрепление властной вертикали; создание возможностей для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти.
Учреждение федеральных округов и последующая реорганизация института полномочных представителей Президента Российской Федерации на местах повлекли за собой существенное изменение в структуре ряда федеральных органов государственной власти и управления <1>. Произошло перемещение некоторых функций федеральной власти из центрального аппарата управления на межрегиональный уровень (федеральные округа). Это повлекло за собой деконцентрацию <2> полномочий федеральных органов государственной власти.
--------------------------------
<1> См., например: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; N 26. Ст. 2748; N 38. Ст. 3781; 2001. N 6. Ст. 551; 2004. N 15. Ст. 1395; N 41. Ст. 4021; 2005. N 13. Ст. 1135; 2008. N 16. Ст. 1673; Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2000. N 34. Ст. 3473.
<2> См.: Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Монография. М.: Изд-во Института проблем риска, 2006.
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Осуществляют контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов. Формируют кадровую политику федерального центра в регионах страны. Обеспечивают для руководства страны сбор и анализ достоверной информации о положении дел на местах во всех сферах общественной жизни с целью формирования обратной связи регионов с Президентом Российской Федерации и на этой основе определения в дальнейшем эффективной государственной политики по соответствующим вопросам.
В Указе Президента Российской Федерации перечислены следующие функции и права полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе:
обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;
организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
взаимодействует с Контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и другие <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (ред. от 21.03.2005) "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 15.05.2000. N 20. Ст. 2112.
Создание этого института стало одним из важнейших шагов по обеспечению координации и взаимодействию государственных институтов всех управленческих уровней, укреплению вертикали власти и дальнейшему обеспечению государственного единства. Практические результаты деятельности полномочных представителей опровергли скептические точки зрения, высказываемые в отношении целесообразности их создания.
В кризисных ситуациях институт полномочных представителей в федеральных округах является важным политическим инструментом главы государства, в том числе и его скрытых (подразумеваемых) полномочий, позволяющим реализовывать директивные указания Президента Российской Федерации на местах.
Роль Правительства Российской Федерации по обеспечению полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории РФ определяется Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (1997 г.).
Совет Безопасности Российской Федерации. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует о необходимости создания специального государственного органа, основным предназначением которого является координирующая роль всех государственных структур в вопросах обеспечения безопасности различного вида. Например, в США для согласованности действий имеющихся в стране 15 спецслужб введена должность координатора.
В России таким органом является предусмотренный Конституцией Российской Федерации (п. "ж" ст. 83) Совет Безопасности Российской Федерации. Целевой элемент его компетенции заключается в осуществлении "подготовки решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности" <1>, которые оформляются указами. Фактически Совет Безопасности является рабочим инструментом главы государства. На Совет Безопасности возложены задачи разработки общих концептуальных положений стратегии национальной безопасности и координации деятельности силовых структур, а также других министерств и ведомств по вопросам обеспечения национальных интересов России.
--------------------------------
<1> См.: статья 13 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" // Правовые основы деятельности органов военного управления: Сборник нормативных документов / Под общей ред. А.А. Чекалина. СПб., 2001. С. 228.
Совет Безопасности проводит работу "по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности Российской Федерации" <1>, оперативно готовит для Президента России проекты решений по их предотвращению, разрабатывает соответствующие предложения.
--------------------------------
<1> Пузанов И.Е. Силовые структуры - проблемы, задачи, результаты // Право и безопасность. 2002. N 4. С. 15 - 21.
Круг вопросов, рассматриваемых Советом Безопасности Российской Федерации, весьма широк и соответствует характеру официально определенных внутренних и внешних угроз. Он уполномочен рассматривать "вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка и ответствен... за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз" (ч. 2 ст. 13).
В состав Совета Безопасности Российской Федерации входят: председатель (Президент Российской Федерации); секретарь (возглавляет аппарат Совета Безопасности и подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации); постоянные члены и члены Совета Безопасности (Председатель Правительства Российской Федерации и руководители ряда наиболее значимых федеральных министерств и ведомств, а также президент Российской академии наук и руководитель Администрации Президента Российской Федерации).
При рассмотрении вопросов обеспечения безопасности на территориях республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов для участия в работе Совета Безопасности привлекаются их полномочные представители, а также (до марта 2004 г.) председатель Государственного комитета Российской Федерации по национальной политике.
< Попередня Наступна >